Тема 4. Министерство Юстиции Российской Федерации: роль и место в системе федеральных органов исполнительной власти, история развития и правовые основы

История Министерства юстиции России – это во многом история Российского государства в течение более чем 200 лет. 8 сентября 1802 года император Александр I обнародовал Манифест «Об учреждении министерств». Среди первых восьми российских министерств значилось Министерство юстиции. Манифестом также были образованы министерства внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения, военно-сухопутных сил, военно-морских сил и иностранных дел – то есть государственным управлением были охвачены исключительно сферы, жизненно важные для нормального функционирования государства.

Целью учреждения министерств было создание эффективной системы управления государством в условиях зарождения капиталистических отношений и распространения среди дворян либерально-буржуазных идей.

В соответствии с Манифестом «Об учреждении министерств» Министерству юстиции были вверены «все судебные дела» и вопросы, возникающие «при издании сочиняемого уложения законов». Таким образом, на Министерство юстиции возлагались функции подготовки актов законодательного характера, а также управления деятельностью судов и прокуратуры. Оно должно было заниматься вопросами назначения, перемещения, увольнения чинов судебного ведомства, учреждения и упразднения судов, осуществлять надзор за их работой.

До этого времени в России с 1717 – 1786 гг. действовала юстиц-коллегия как центральный государственный орган, которая ведала судами и была высшей апелляционной инстанцией для местных судов по уголовным и гражданским судам.

Указом Александра I от 8 сентября 1802 года первым министром юстиции генерал - прокурором Российской империи был утвержден выдающийся русский поэт и государственный деятель Гавриил Романович Державин. Он лично занимался разработкой Положения о департаментах Министерства, отработкой механизма его взаимодействия с Сенатом, боролся с мздоимцами и казнокрадами.

Осуществляя управление всей системой юстиции, Министерство с первых дней своего образования большое значение придавало совершенствованию российского законодательства. Лучшие умы страны сразу обратили внимание на его чрезмерную запутанность, поскольку оно состояло из бесчисленного множества законов, «боярских приговоров», указов самодержцев и иных актов. Под руководством известного государственного деятеля М.М.Сперанского была проведена кодификация законодательства. При министре юстиции Д.В.Дашкове эта, по словам императора Николая I, «монументальная работа» была завершена: издано 56 томов Полного собрания законов Российской империи и 15 томов Свода законов. Как говорил сам Сперанский, ни одно государство Европы не могло похвастаться столь определенным и ярким сводом законов.       После проведенной в 1864 году в России судебной реформы, в подготовке и проведении которой Минюст принимал большое участие, полномочия Министерства юстиции в решении кадровых и правоохранительных задач заметно расширились. Заведуя личным составом суда и прокуратуры, оно получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в окружных судах, а также городских судей и членов уездных окружных судов. Министерство ввело институты мировых судей и присяжных заседателей, напрямую руководило деятельностью прокуратуры и осуществляло управление местами лишения свободы.

Таким образом, в тот исторический период Министерство юстиции обладало достаточными полномочиями, чтобы не только влиять на формирование судейского корпуса империи, но и определять и проводить в жизнь правовую политику страны, в частности, путем надзора за правосудием.

После Октябрьской революции 1917 года Министерство юстиции было упразднено, а уже 8 ноября этого же года был создан Народный комиссариат юстиции (далее – Наркомюмст), который сразу получил широкие полномочия. Его задачами было укрепление законности, соблюдение прав и законных интересов трудящихся и создание новой системы народных судов, избираемых населением и подотчетных ему.

Заметное место в деятельности Наркомюмста занимало создание огромного массива нового законодательства. Ему пришлось выполнять несвойственные для органов юстиции функции, которые в обычных условиях возлагаются на суды, прокуратуру и органы внутренних дел. Шаг за шагом он становился учреждением, в котором оказалась сосредоточенной вся работа не по общему, а по прямому и повседневному руководству судами.

Принятым 30 января 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК наркому юстиции были непосредственно подчинены в качестве заместителей прокурор и председатель Верховного Суда республики. Согласно Положению о Народном комиссариате юстиции, утвержденному 26 ноября 1929 г., Верховный Суд входил в состав аппарата Наркомюста.

Впоследствии полномочия Наркомата не претерпели радикальных изменений. По Положению о Наркомате юстиции СССР от 8 декабря 1936 г. он и его местные органы могли давать судам указания о правильности и единообразии применения судебной практики. В 1946 г. Наркомюст преобразован в Министерство, и было создано Союзно-республиканское Министерство юстиции. В регионах образованы Управления Министерства юстиции РСФСР по соответствующим областям, краям.

Наркомат (с 1946 г. - Министерство) юстиции руководил выборами судей, проверял их работу, давал распоряжения, как применять нормы права. По отношению к судам эта линия проводилась вопреки зафиксированному в Конституции СССР 1936 года принципу независимости судей и подчинения их только закону³⁹.

Такие взаимоотношения органов юстиции и судов были явно противоестественными. Они подвергались заслуженной критике и послужили одним из поводов упразднения Министерства юстиции СССР. Так, в 1956 г. Министерства и органы юстиции на местах были упразднены с передачей их функций судам. Однако практика совмещения в судах функций отправления правосудия и управления судами, хозяйственно-организаторских функций не оправдала себя, так как отвлекала суды от основной их задачи отправления правосудия, повышения качества и эффективности этой работы⁴⁰. Уже вскоре стало очевидно: судебные органы не в состоянии нормально функционировать без органов юстиции. В еще большей мере они начали утрачивать свою независимость.

Поскольку ошибочность принятого решения была очевидна, 31 августа 1970г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ, положивший начало воссозданию органов юстиции. Вновь было образовано Союзно-республиканское Министерство юстиции СССР, РСФСР и отделы юстиции исполкомов краевых, областных Советов депутатов трудящихся. 21 марта 1972 г. постановлением Совета Министров СССР № 194 было утверждено Положение о Министерстве юстиции СССР, в котором были четко сформулированы многочисленные и разнообразные функции Министерства. Согласно Положению Минюст СССР осуществлял организационное руководство судами союзных республик, военными трибуналами, проводил работу по систематизации и подготавливал предложения по кодификации законодательства. Он также осуществлял методическое руководство правовой работой в народном хозяйстве, методическое руководство и координацию работы государственных органов и общественных организаций по пропаганде правовых знаний и разъяснению законодательства среди населения, руководство нотариатом, судебно-экспертными учреждениями, а также общее руководство деятельностью органов записи актов гражданского состояния и адвокатурой, осуществлял международные связи по правовым вопросам.       Период 70-80-х годов ХХ века был ознаменован подъемом и активизацией юридической работы в стране, оживилась и деятельность самих органов юстиции; вопросы права, усиления борьбы с преступностью были предметом неоднократных и непосредственных рассмотрений в ЦК КПСС, Президиуме Верховного Совета СССР и Совете Министров СССР.

В 1991 году с появлением на карте мира демократической России возникла обновленная юстиция. Министерство юстиции обрело «новое дыхание», начало постепенно укрепляться и развиваться.

Со второй половины 90-х гг. ХХ века началось последовательное наделение Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов новыми функциями, что было связано с новыми политическими и экономическими условиями жизни страны.

Формирование правового государства неразрывно связано с созданием и функционированием сильной системы юстиции. На юстицию, как отрасль правления возлагаются важные задачи организации системы юридических услуг, участие в нормотворческой и правоприменительной деятельности, в легализации структур и правовых актов. Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере юстиции на основе регламентирующих правовых актов. Неотъемлемым элементом демократического развития общества, направленного на модернизацию правовых отношений и формирование новой правовой системы, является осуществляемая в Российской Федерации правовая реформа. Она реализует основные положения Конституции Российской Федерации, служит укреплению российской государственности и правовых основ российского общества.

Обеспечение правовой реформы было возложено на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Это потребовало качественно новых преобразований в его внутренней структуре. Реформирование органов юстиции предполагало два этапа: подготовку правовой базы перестройки; осуществление на ее основе практических преобразований. Изменился правовой статус органов юстиции: они во главе с Министерством юстиции РФ стали одной из главных движущих сил правовой реформы – системой, обеспечивающей сохранение в России единого правового пространства.

В 1996 г. был предусмотрен ряд новых и скорректированных задач и функций в области юстиции⁴¹: участие в правовом обеспечение нормотворческой деятельности; государственная регистрация ведомственных нормативно-правовых актов; государственная регистрация юридических лиц, актов гражданского состояния, прав на недвижимое имущество и сделок с ним4 регулирование сферы правового обслуживания; обеспечение судебной деятельности; контроль за исполнением законодательства; правовая информатизация; развитие судебно-экспертных, научных и образовательных учреждение юстиции и др.

В 1997 г. Министерство юстиции приступило к формированию службы судебных приставов, в 1998 г. ему была передана пенитенциарная система.

Одновременно был завершен процесс создания территориальных органов Министерства юстиции во всех субъектах Российской Федерации.

Со второй половины ХХ века на территориальные органы юстиции были возложены следующие задачи: всемерное укрепление социалистической законности, охрана прав и законных интересов государственных, кооперативных, общественных организаций и граждан, совершенствование совместно с другими государственными органами по борьбе с преступностью и устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и иных правонарушений; организационное руководство районными (городскими) судами в области, повышение уровня этой работы, всемерное содействие осуществлению целей правосудия и задач суда при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчиненности их только закону; совершенствование деятельности адвокатуры, нотариата и других подведомственных учреждений и организаций; совершенствование правовой работы в народном хозяйстве в целях усиления ее влияния на повышение экономической эффективности общественного производства, охраны социалистической собственности, дальнейшее укрепление государственной и трудовой дисциплины, строгое соблюдение прав и законных интересов предприятий, организаций, учреждений и граждан; организация пропаганды правовых знаний и разъяснение законодательства среди населения; обеспечение подведомственных учреждений и организаций и районных (городских) народных судов квалифицированными кадрами, переподготовка и повышение квалификации кадров этих организаций, учреждений и народных судов, создание условий для наилучшего использования знаний и опыта работников, выдвижение на руководящую работу молодых, хорошо зарекомендовавших себя работников⁴². Территориальные органы юстиции в этот период имели статус отделов исполнительных комитетов Советов народных депутатов областей, краев.

В 1994 г. территориальные органы юстиции реорганизуются из отделов исполкомов в управления (отделы) юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации, входящие в систему Министерства юстиции РФ. В начале 1998 г. после принятия Федерального закона от 08.02.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном суде Российской Федерации»⁴³ функции территориальных органов юстиции по организационному обеспечению деятельности судов, органов судейского сообщества перешли к Управления Судебного департамента.

В начале ХХI века происходит очередное изменение правового статуса территориальных органов юстиции. Территориальные органы юстиции получили новое название – Управления (Главные управления, отделы) Министерства юстиции РФ по субъекту Российской Федерации. Территориальные органы юстиции были выведены из регионального руководства, получили статус территориальных органов Министерства юстиции РФ, тем самым была достигнута цель – укрепление принципов единоначалия в системе юстиции.

Современный этап деятельности Министерства юстиции РФ характеризуется его динамичным развитие, вступлением в период реорганизации в связи с проводимой с начала ХХI века в стране административной реформой.

Необходимо отметить особую роль Министерства юстиции в правовом обеспечении административной реформы, реформирования государственной службы и др. Проведение административной реформы коснулось и Минюста России. Помимо того, что им обеспечивалось на правительственном уровне трансформирование всех существовавших министерств в министерства нового типа, формирование новых для нашей страны государственных институтов - федеральных служб и агентств, и сам Минюст России подвергся серьезнейшему реформированию.

 На основе целого ряда подразделений Министерства юстиции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴⁴ впервые созданы подведомственные ему федеральные службы: Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний.

В соответствии с Указом, Федеральной службе исполнения наказаний переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов.

Федеральной регистрационной службе переданы функции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регистрации общественных объединений и политических партий, средств массовой информации, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры и нотариата Министерства юстиции Российской Федерации, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности. С 2008 г. Федеральная регистрационная служба передана в ведение Министерства экономического развития⁴⁵, а с 2009 г. ­– преобразована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии⁴⁶.

Федеральной службе судебных приставов переданы функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения решений судов и других органов, установленного порядка деятельности судов, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Одной из главных задач, стоящих перед Минюстом России в этой связи, является организация эффективной работы по координации и контролю деятельности подведомственных служб. Объединение усилий, сложение воедино имеющихся сил и средств, а не механическое разделение одной системы на несколько, – это единственный путь дальнейшего развития. Минюст России формирует новый тип организации, состоящий из различных, но работающих в согласованном режиме федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»⁴⁷ было утверждено Положение о Министерстве юстиции РФ. Этим нормативным правовым актом закреплялся правовой статус Министерства юстиции РФ как федерального органа исполнительной власти. За время, прошедшее после издания названного указа, компетенция Министерства юстиции РФ была существенно расширена.

Нижестоящим звеном по отношению к Министерству юстиции РФ выступают его территориальные органы, которые в то время (в 2005 году) были представлены главными управлениями Министерства юстиции РФ по федеральным округам. В целях обеспечения реализации Министерством юстиции РФ задач и полномочий, установленных Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313, организации и эффективности деятельности главных управлений Министерства юстиции РФ был принят приказ Министерства юстиции РФ от 25.01.2005 № 7 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции РФ по федеральному округу и Перечня главных управлений Министерства юстиции РФ по федеральным округам».

Были созданы семь управлений Минюста России по Центральному, Северно-Западному, Дальневосточному, Приволжскому, Сибирскому, Уральскому и Южному федеральным округам.

Главное управление осуществляло свою деятельность на территории субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, во взаимодействии с аппаратом полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, органами прокуратуры, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Согласно Положению о Главном управлении Минюста России по федеральному округу оно наделялось рядом полномочий, схожих с полномочиями Минюста России: обеспечение соблюдение федерального законодательства Росси, актов Минюста России, регламентирующих деятельность Минюста России и подведомственных ему федеральных служб; участие в пределах своих полномочий в обеспечении прав и свобод человека и гражданина; участие в нормотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации; проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции и федеральному законодательству и др.

Структурным подразделением Главного управления по федеральному округу, действующим на территории субъекта Федерации, является Отдел Главного управления по федеральному округу в субъекте Федерации. Он независим в своей деятельности от органов государственной власти субъекта Федерации и являлся базовым территориальным органом юстиции, содействующим Главному управления Минюста России по федеральному округу в осуществлении организационно-методических задач в целях повышения эффективности деятельности территориальных органов юстиции, действующих в пределах федерального округа⁴⁸. Отдел возглавлял начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем Главного управления по федеральному округу. Основными задачами Отдела являлись обеспечение реализации в субъекте Федерации государственной политики в сфере юстиции в пределах установленной компетенции; обеспечение единства правового пространства РФ в субъекте Федерации, на территории которого расположен Отдел; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина.

В 2006 году Главные управления Минюста России по федеральному округу были переименованы в Управления Минюста России по федеральному округу⁴⁹.

В 2008 году были приняты два Приказа Минюста РФ от 25.07.2008 № 150 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» и № 151 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации»⁵⁰. Управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу являлось территориальным органом Министерства юстиции РФ. Управление Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации являлось территориальным органом Министерства юстиции РФ, действующим на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации⁵¹.