3. Процесс управления и его стадии

Процесс управления - деятельность объединенных в определенную систему субъектов управления, направленная на достижение целей путем реализации определенных функций с использованием методов управления.

Как правило, процессы управления очень многообразны, многомерны и имеют сложную структуру (состоят из большого числа стадий и фаз). В общем смысле процесс управления состоит из общих функций управления, которые объединяются в циклы управления.

Решение - центральный момент всего процесса управления. Можно сказать, что сутью является принятие решений.

В широком смысле это понятие включает и подготовку решения (планирование), в узком смысле это выбор альтернативы. В рамках перспективного планирования принимаются основополагающие решения (что делать?), затем в процессе текущего планирования, организации, мотивации, координации, регулирования, изменений планов - решения в узком смысле (как делать?), хотя такая граница является условной.

На практике проблема решения специфична давлением сроков, недостатком квалификации или информации для решения, ненадежностью методов, разногласиями между лицами, принимающими решение (ЛПР).

Все виды решений, принимаемых в процессе управления, можно классифицировать по многочисленным признакам:

- по объекту решения (ориентированные на цели или средства, основополагающие структурные или ситуационные);

- надежности исходной информации (на основе надежной информации, рисковые и ненадежные);

- срокам действия последствий (долго-, средне-, краткосрочные);

- связи с иерархией планирования (стратегические, тактические, оперативные);

- частоте повторяемости (случайные, повторяющиеся, рутинные);

- производственному охвату (для всех, узкоспециализированные);

- числу решений в процессе их принятия (статические, динамические, одно- и многоступенчатые);

- ЛПР (единоличные, групповые, со стороны менеджеров, со стороны исполнителей);

- учету изменения данных (жесткие, гибкие);

- независимости (автономные, дополняющие друг друга);

- сложности (простые и сложные).

Наиболее типичные решения, можно классифицировать следующим образом (исследования в Германии в 1983 г.):

- ситуационные, рутинные, ведомственные решения;

- решения средней сложности (текущие уточнения области деятельности, решения под стрессом и при давлении сроков, решения в исключительных случаях);

- инновационные и определяющие решения.

Раздел II. Правовой статус Минюста России и его территориальных органов

Тема 3. Административные реформы и трансформация министерского звена управления

1. Административная реформа и федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации.

2. Административная реформа в зарубежных странах и развитие министерского звена управления.

1. Административная реформа и федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации

Одной из важнейших задач становления российской госу­дарственности является создание оптимальной модели государ­ственного управления, обеспечивающей эффективное исполне­ние государственных функций, развитие и укрепление демо­кратических, федеративных, социальных и правовых основ государства, высокие темпы экономического роста и общест­венного развития. В связи с этим особое внимание уделяется административной реформе, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в общем процессе модернизации Российского государства.

Проведение административной реформы объективно обу­словлено осознанием необходимости обеспечения конституци­онных прав и свобод граждан, изменением форм и методов го­сударственного управления, сокращением сфер государствен­ного влияния на экономику, развитием гражданского общества и окончательным формированием бизнес-структур, требующих от государства менее авторитарного и более уважительного от­ношения к своим запросам и потребностям, а также эффектив­ного исполнительного аппарата. Поэтому административную реформу справедливо называют важным политическим шагом, инициированным государственной властью в целях создания правового режима, адекватного условиям рыночной экономи­ки, основам социально-культурного и духовного развития об­щества.

Основные элементы и направления административной ре­формы стали складываться начиная с 1990-х гг. Одним из пер­вых актов, направленных на упорядочение системы федераль­ных органов исполнительной власти, был Указ Президента РФ от 30.09.1992 № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти»¹³, который своей главной целью ставил формирование рациональной структуры этих ор­ганов, отвечающей этапу радикальных экономических реформ. Среди организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти в нем выделялись мини­стерства, государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции. Ос­новные различия в их правовом статусе состояли в том, что ми­нистерства и государственные комитеты образовывались Пра­вительством РФ и считались правительственными ведомствами. Они осуществляли отраслевое или межотраслевое управление, и их руководители входили в состав Правительства РФ по должности. Все иные федеральные органы исполнительной власти создавались Президентом РФ, осуществляли специаль­ные, разрешительные, контрольные или надзорные функции, и их руководители не входили в состав Правительства РФ.

Принятие Конституции РФ 1993 г. предопределило новый этап в преобразовании федеральных органов исполнительной власти. В этой связи Президент РФ издал Указ от 10.01.1994 № 66 «О структуре федеральных органов исполнитель­ной власти»¹⁴, в соответствии с которым были реорганизованы некоторые министерства (например, Министерство сельского хозяйства и Министерство здравоохранения), государственные комитеты преобразованы в комитеты, государственные инспек­ции — в различного рода службы и департаменты, образовано два новых министерства (Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Министерство по сотрудничеству с госу­дарствами — участниками СНГ), установлен новый вид орга­нов государственного управления — федеральные надзоры — и определена непосредственная подчиненность Президенту РФ некоторых министерств и ведомств, в том числе Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Министерства ино­странных дел и еще семи ведомств.

Начиная с 1994 г. система и структура федеральных органов исполнительной власти почти ежегодно подвергалась сущест­венным, хотя и не кардинальным изменениям, которые в ко­нечном счете приводили к ее нестабильности и неупорядочен­ности. Причем в ряде случаев такие изменения были неоправ­данными и сводились к укрупнению, упразднению, созданию и переподчинению различных министерств и ведомств, образова- нию комитетов и комиссий при Президенте РФ. В результате таких организационных мероприятий к началу 2003 г. в струк­туру федеральных органов исполнительной власти входило 24 министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральные комиссии, 13 федеральных служб, 7 российских агентств, 2 фе­деральных надзора и 5 иных федеральных органов исполни­тельной власти. Однако установить какие-либо закономерности выбора конкретной организационно-правовой формы органа исполнительной власти не представлялось возможным.

В таких условиях обращение к проблеме административной реформы как составной части преобразований во всей системе государственного управления было закономерным.

Первое упоминание о необходимости проведения админист­ративной реформы содержалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 6 марта 1997 г. В нем была от­мечена неудачная попытка перестройки системы федеральных органов исполнительной власти, предпринятая летом 1996 г., и поставлена задача разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти, стержнем которой должна была стать административная реформа. Среди основных направле­ний реформирования исполнительной власти были выделены:

радикальное усиление регулирующей и контрольной функ­ций органов исполнительной власти и выработка их опти­мальной структуры, основанной на реальных потребностях об­щества;

строгое разделение функций и полномочий этих органов как по горизонтали, так и по вертикали.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17 февраля 1998 г. эта новая концепция получила название «ад­министративная реформа». При этом особо подчеркивалось, что повышение эффективности управления зависит от обосно­ванной системы исполнительной власти, структуры ее органов и четкой дифференциации их правового статуса. В этой связи отмечалась необходимость разграничения функции собственно управления и функции оказания государственных услуг, кото­рую предполагалось передать государственным учреждениям. Кроме того, в целях создания более четкого механизма приня­тия и исполнения решений предлагалось уточнить классифика­цию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти.

В качестве важнейшей составляющей административной ре­формы в Послании выдвигалась идея коренной перестройки всей системы федеральных органов исполнительной власти, ко­торую предполагалось ограничить тремя видами органов: мини­стерствами, федеральными службами и федеральными надзо­рами.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 г. ставилась задача «начать подготовку к админи­стративной реформе, в первую очередь — Правительства, ми­нистерств и ведомств, а также их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но — главным образом — функции органов власти».

Общие принципы административной реформы, ее основные этапы, а также набор необходимых мероприятий для ее успеш­ного проведения впервые были изложены в официальном док­ладе Президенту РФ, сделанном Минэкономразвития России в ноябре 2002 г. Однако практическое осуществление реформы началось несколько позже — в марте 2003 г., когда были сдела­ны первые шаги по совершенствованию государственного управления в правоохранительной сфере. Указом Президен­та РФ от 11.03.2003 № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»¹⁵ была упразднена Федеральная служба налоговой полиции, а ее функции в области борьбы с налоговыми правонарушениями переданы в ведение Министерства внутренних дел. В то же время был образован Государственный комитет по контрою за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Кроме того, на основании Указа Президента РФ от 11.03.2003 № 308 «О мерах по совершенствованию государствен­ного управления в области безопасности Российской Федера­ции»¹⁶ были ликвидированы Федеральная пограничная служба и Федеральное агентство правительственной связи и информа­ции с передачей функций этих органов в ведение Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и Федераль­ной службы охраны.

Конкретные меры по реорганизации федеральных органов исполнительной власти были определены в Указе Президента от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению администра­тивной реформы в 2003—2004 годах»¹⁷. В числе приоритетных направлений реформы в нем были названы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства;

- прекращение избыточного государственного регулирования;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- исключение дублирования функций и полномочий феде­ральных органов исполнительной власти;

- организационное разделение функций, касающихся регули­рования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления го­сударственными организациями услуг гражданам и юридиче­ским лицам.

В соответствии с этим документом Правительству РФ пред­лагалось образовать комиссию по проведению административ­ной реформы с участием представителей Администрации Пре­зидента РФ, руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти, представителей органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая Пра­вительственная Комиссия была создана постановлением Пра­вительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451. В результате интен­сивной экспертной и практической работы Комиссии были сформулированы конкретные предложения по реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти на осно­ве осуществляемых ими функций. Было проанализировано свыше 5,5 тыс. функций, и среди них около 1,7 тыс. было при­знано либо избыточными, либо дублирующими, либо требую­щими сокращения масштабов их исполнения¹⁸.

Предложения Комиссии легли в основу формирования но­вой системы федеральных органов исполнительной власти, во­площенной в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁹, который стал решающим шагом в осуществлении ад­министративной реформы. Данный акт установил трехзвенную систему федеральных органов исполнительной власти, состоя­щую из федеральных министерств, федеральных служб и феде­ральных агентств, выделенных на основе разграничения нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйст­венных функций между ними.

Свое дальнейшее развитие и подкрепление административ­ная реформа получила в Указе Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнитель­ной власти». В нем были уточнены отдельные функции феде­ральных органов исполнительной власти; Министерство транс­порта и связи преобразовано в Министерство транспорта и Министерство информационных технологий и связи; дополни­тельно было образовано несколько новых федеральных служб и федеральных агентств (например, Федеральная служба по гид­рометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федераль­ная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфе­ре массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное агентство по информационным технологиям), а некоторые из ранее созданных — реорганизованы. Кроме того, устанавлива­лась непосредственная подчиненность Правительству РФ Фе­деральной службы по тарифам и Федеральной службы государ­ственной статистики (прежде находившихся в ведении Мини­стерства экономического развития и торговли), Федерального агентства по атомной энергии и Федерального космического агентства (которые ранее находились в ведении Министерства промышленности и энергетики), а также вновь созданной Фе­деральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Последующие организационно-структурные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти в 2004— 2007 гг. не были столь значительными и определялись происхо­дящими в обществе экономическими и социальными процес­сами. В частности, это касается образования Министерства регионального развития, Федерального агентства по туризму, Федерального агентства по физической культуре и спорту, Феде­рального агентства по управлению особыми экономическими зо­нами, Федеральной службы по надзору в сфере массовых комму­никаций, связи и охраны культурного наследия, Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной тех­ники и материальных средств, а также реорганизации и (или) пе­реподчинения некоторых федеральных служб.

Определенную позитивную роль в дальнейшей реализации административной реформы сыграли постановления Прави­тельства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»²⁰ и от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»²¹, которые определили порядок реализации государственных функций, возложенных на федеральные органы исполнитель­ной власти, создав предпосылки к улучшению их процессуаль­ной деятельности.

Не отрицая важности указанных направлений реформирова­ния, следует все же признать, что эффективность функциони­рования новой системы федеральных органов исполнительной власти по-прежнему невелика.

Это обусловлено рядом причин, среди которых можно выде­лить следующие:

- недооценка планирования на этапе подготовки администра­тивной реформы;

- отсутствие законодательного закрепления целей, ради кото­рых задумывалась административная реформа, а также основ­ных механизмов и инструментов, с помощью которых эти цели будут достигаться;

- отсутствие системности принимаемых мер, а также их взаи­мосвязи с другими государственными преобразованиями;

- недостаточная правовая регламентация деятельности долж­ностных лиц, реализующих меры по реформированию системы государственного управления.

Очевидно, что из-за отсутствия должной правовой регламен­тации основных параметров совершенствования системы госу­дарственного управления в среднесрочной перспективе вся ра­бота по реформированию исполнительной власти изначально велась не совсем системно. И до сих пор административная ре­форма протекает не идеально, на ее пути делается немало оши­бок. Поэтому очевидные успехи в деле повышения эффектив­ности государственного управления общество сможет ощутить еще очень не скоро.

Анализ организационно-структурных изменений, произве­денных в ходе реализации первого этапа административной реформы, свидетельствует о том, что современная система фе­деральных органов исполнительной власти не отличается за­вершенностью и согласованностью между ее отдельными эле­ментами.

Во-первых, в результате многочисленных изменений и до­полнений, внесенных в Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 в 2004—2005 гг., сама идея типологизации федеральных органов исполнительной власти, положенная в основу данного акта, утратила свой первоначальный смысл, поскольку четкая градация данных органов, которая основывалась бы на строгом разделении правоустановительных, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, в настоящее время отсутствует. В частности, все федеральные службы и федеральные агентства, которые нахо­дятся в непосредственном ведении Президента РФ и Прави­тельства РФ, вправе осуществлять нормативное правовое регу­лирование в установленной сфере деятельности, что, безуслов­но, обостряет проблему конфликта интересов, ради разрешения которой во многом и проводилась вся эта реструктуризация. Кроме того, некоторые федеральные службы, подведомствен­ные федеральным министерствам (например, Федеральная служба по труду и занятости, находящаяся в ведении Мин­здравсоцразвития России), наделены полномочиями по ока­занию государственных услуг, а федеральные агентства (на­пример, Федеральное медико-биологическое агентство, нахо­дящееся в ведении Минздравсоцразвития России, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агент­ство по управлению федеральным имуществом и Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами, подведомственные Минэкономразвития России) — контроль­но-надзорными полномочиями.

Подобная ситуация вызывает неоднозначную оценку спе­циалистов. Высказываются мнения о том, что наличие у от­дельных федеральных служб по контролю и надзору нормотворческих полномочий способствует оперативному внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, яв­ляющиеся предметом их контрольно-надзорной деятельности, поскольку в ряде случаев издаваемых ими правоприменитель­ных актов может оказаться недостаточно для быстрого решения сложных комплексных вопросов в определенных сферах дея­тельности, в том числе и для устранения недостатков в своей работе, вызванных некачественным нормативным регулирова­нием²². Сказанное, несомненно, относится и к федеральным агентствам, наделенным правотворческими функциями, реали­зация которых позволяет обеспечивать определенную эффек­тивность их нормативных решений. В то же время совмещение в одном органе, по сути, конфликтующих функций имеет не­достатки, главный из которых состоит в возможности данных органов принимать нормативные правовые акты, устанавли­вающие условия их взаимоотношений с гражданами и органи­зациями, исходя из собственных узковедомственных интере­сов²³.

Во-вторых, существенные недостатки имеются в реализа­ции системно-структурных связей между отдельными элемен­тами системы федеральных органов исполнительной власти. Дело в том, что абсолютное большинство федеральных служб и федеральных агентств находятся в непосредственном веде­нии федеральных министерств, что означает наделение феде­ральных министров организационными, финансово-бюджет­ными и контрольными функциями в отношении подведомст­венных им органов. Естественно, это не позволяет говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность по­следних.

Вместе с тем такое положение дел не способствует эффек­тивности государственного управления, поскольку обусловли­вает стремление федеральных министров напрямую руково­дить деятельностью подчиненных им органов, в том числе оказывать непосредственное влияние на то, как расходуются государственные средства федеральными агентствами и выпол­няются контрольно-надзорные функции федеральными служ­бами, при том, что сами министерства почти полностью выпа­дают из сферы управленческого воздействия указанных орга­нов. И действительно, каким образом федеральные службы будут осуществлять контроль в отношении своих головных министерств, пресекать их незаконные действия и привлекать к административной ответственности, если находятся в пря­мой зависимости от них? А как быть с федеральными агентст­вами, которые проводят закупки для нужд соответствующих министерств? Вряд ли федеральный министр будет доказывать руководителю подведомственного ему агентства необходимость тех закупок, которые он хочет сделать.

Наличие иерархической подчиненности между указанными субъектами не позволяет им действовать независимо и в ко­нечном счете приводит либо к объединению всех трех орга­нов в одну ведомственную подсистему, занимающую моно­польное положение в определенной сфере государственного управления, либо к конфликтам между министерствами и подчиненными им органами. Как известно, такой конфликт уже имел место между главами Минкультуры России и Феде­рального агентства по культуре и кинематографии, когда ми­нистр дал некие указания руководителю агентства, а тот отка­зался их выполнить, посчитав, что формально не обязан этого делать.

В целом за время существования новой системы федераль­ных органов исполнительной власти отмеченный недостаток во взаимоотношениях между федеральными министерствами и подведомственными им федеральными службами и федераль­ными агентствами успел проявиться в достаточной степени. Неудивительна поэтому быстрая смена сценариев и ситуаций в сфере проведения административной реформы, возникновение «откатных» движений, направленных на возвращение к той схеме государственного управления, которая существовала ра­нее. Например, в октябре 2005 г. было упразднено Федеральное агентство по сельскому хозяйству, подведомственное Минсельхозу России, а его функции по оказанию государственных услуг переданы данному министерству. Думается, что это не послед­ний случай.

Данная ситуация вызывает всеобщую озабоченность, в связи с чем предлагаются самые различные пути ее разрешения. На­пример, один из разработчиков административной реформы — Я. И. Кузьминов — полагает, что федеральные агентства вооб­ще не следовало наделять важными командными функциями, связанными с расходованием бюджетных средств. Он считает, что этим вполне могло бы заниматься Федеральное казначейст­во²⁴. Как отмечает научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Е. Гонтмахер, проблему взаимоот­ношений федеральных министерств и находящихся в их веде­нии федеральных агентств можно было бы решить, объединив все нынешние агентства в одно или два и подчинив их непо­средственно премьер-министру²⁵.

Характерно, что у большинства российских ученых отноше­ние к этой проблеме иное. По их мнению, федеральные службы целесообразно передать в непосредственное ведение Правитель­ства РФ²⁶, что позволит им эффективнее осуществлять кон­трольно-надзорные функции²⁷. Преимущества такой организа­ции системы федеральных органов исполнительной власти убе­дительно доказала практика функционирования федеральных служб, которые выделены за рамки общей схемы государствен­ного управления.

В настоящее время эта позиция частично учтена Президен­том РФ. Об этом свидетельствует тот факт, что в 2004—2007 гг. ряд федеральных служб были переданы из подведомственности федеральных министерств в непосредственное ведение Прави­тельства РФ. Так, согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 в его первоначальной редакции только две феде­ральные службы (Федеральная антимонопольная служба и Фе­деральная служба по финансовым рынкам) находились в непо­средственном подчинении Правительства РФ. Однако к августу 2007 г. их количество возросло до девяти.

Аналогичная ситуация складывается и в отношении феде­ральных агентств. Первоначально все они находились в подве­домственности соответствующих федеральных министерств. Но в дальнейшем руководство некоторыми из них было возложено на Правительство РФ. В результате произошедших изменений к августу 2007 г. в его непосредственном подчинении находи­лось уже пять федеральных агентств.

Подчеркивая значимость организационно-правовой само­стоятельности федеральных служб и федеральных агентств, сле­дует отметить, что процесс их выведения из подведомственно­сти соответствующих федеральных министерств протекает очень непросто, поскольку сами министерства стремятся к объ­единению в единую управленческую подсистему, что, безуслов­но, не может игнорироваться ни Президентом РФ, ни Прави­тельством РФ.

Ретроспективный анализ ситуации в сфере совершенствова­ния государственного управления свидетельствует о том, что в самом главном и существенном административная реформа за­тронула пока лишь федеральный уровень, выразившись прежде всего в реорганизации федеральных органов исполнительной власти и нормативном обеспечении их внутриаппаратной ра­боты.

Однако указанные изменения охватывают лишь один из эле­ментов административной реформы, реализация которого на­чалась в ходе первого этапа ее проведения. Об этом свидетель­ствует одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 ок­тября 2005 г. № 1789-р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах»²⁸, развивающая и уточняющая приоритетные направления реформирования, обо­значенные в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003— 2004 годах»²⁹. Концепция административной реформы на 2006— 2008 годы ознаменовала начало второго этапа реформирования государственного аппарата, в ходе которого предполагается:

- завершение процесса упразднения избыточных государст­венных функций путем их упразднения или передачи субъектам частного права;

- создание механизмов предотвращения появления избыточ­ных государственных функций;

- дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности;

- установление процедур исполнения государственных функ­ций и предоставления государственных услуг;

- повышение качества и доступности государственных услуг, в том числе путем их стандартизации;

- повышение эффективности государственного контроля и надзора;

- совершенствование механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц;

- обеспечение информационной открытости органов испол­нительной власти;

- разработка и принятие антикоррупционных программ в фе­деральных органах исполнительной власти.

Некоторые из этих направлений уже достигли стадии своей практической реализации.

1. Начался процесс подготовки и принятия административных регламентов исполнения государственных функций и предоставле­ния государственных услуг, необходимость разработки которых была впервые закреплена в Типовом регламенте взаимодейст­вия федеральных органов исполнительной власти (п. 1.2). В со­ответствии с этим документом административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий последовательность действий органов исполнительной власти (административные процедуры) по реализации возложенных на них государственных функций и предоставлению государствен­ных услуг.

Основными задачами административных регламентов явля­ются:

- обеспечение ясности и прозрачности осуществления госу­дарственных функций для граждан и организаций;

- устранение необоснованной дискреционности при принятии управленческих решений;

- повышение эффективности контроля за деятельностью должностных лиц со стороны, как руководителей государствен­ных органов, так и гражданского общества;

- сокращение издержек, связанных с исполнением государст­венных функций;

- устранение дополнительных обременении для граждан и ор­ганизаций, являющихся получателями государственных услуг³⁰.

Значительным продвижением на пути внедрения админист­ративных регламентов в деятельность федеральных органов ис­полнительной власти стало постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и утвержде­ния административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»³¹. Данный акт создал основу для разра­ботки ведомственных административных регламентов, регули­рующих порядок исполнения конкретных государственных функций, возложенных на соответствующие органы.

Активная работа в этом направлении началась с конца 2006 г., и уже к середине 2007 г. было утверждено 69 админист­ративных регламентов, определивших процедуры осуществле­ния таких функций, как регистрация прав на недвижимое иму­щество и сделок с ним, лицензирование отдельных видов дея­тельности, проведение экспертиз, осуществление проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринима­телей и граждан по выполнению требований законодательства в различных сферах и отраслях государственного управления, осуществление контроля за соблюдением стандартов социаль­ного обслуживания, и некоторых других.

В то же время начался процесс стандартизации государст­венных услуг. Так, еще в сентябре 2005 г. Федеральной налого­вой службой был принят стандарт оказания государственной услуги в сфере налогообложения — Единый стандарт обслужи­вания налогоплательщиков, разработанный по инициативе Минфина России. К настоящему времени удалось стандартизи­ровать многие общественно значимые услуги, в числе которых можно назвать выдачу и замену паспорта, содействие гражда­нам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработны­ми, предоставление заинтересованным лицам сведений госу­дарственного земельного кадастра. В целом до конца 2008 г. предстоит стандартизировать все государственные услуги, кото­рые непосредственно затрагивают конституционные права и свободы граждан в области образования, здравоохранения и со­циальной защиты.

В дальнейшем потребуется разработать и принять админист­ративные регламенты по всем государственным функциям и федеральным органам исполнительной власти. Они должны за­менить множество ныне действующих подзаконных норматив­ных правовых актов, в том числе и внутриведомственные инст­рукции по документообороту, которые на протяжении многих

лет регулировали организацию работы субъектов исполнитель­ной власти по осуществлению возложенных на них задач.

2. В целях усиления прозрачности административных процедур значительное внимание уделяется повышению эффективности использования информационных технологий в государственном управлении. Составной частью этой деятельности является обес­печение участия структур гражданского общества в процедурах формирования управленческих решений. Важным шагом в этом направлении стало постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679, в котором предусмотрено обяза­тельное размещение проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления госу­дарственных услуг в сети Интернет на официальных сайтах фе­деральных органов исполнительной власти. Кроме того, на сай­те каждого органа размещается нормативная правовая и спра­вочная информация, связанная с его деятельностью, а также сведения об оказываемых им услугах.

Вместе с тем уровень информационно-технологического обеспечения административно-управленческих процессов пока невысок. Например, созданные в сети Интернет сайты органов государственной власти практически не поддерживают опера­тивное информационное обновление и не содержат информа­ции об условиях получения государственных услуг, что затруд­няет взаимодействие граждан с органами власти. Существует серьезное отставание органов государственной власти субъек­тов РФ от федеральных органов государственной власти по уровню использования информационных технологий в своей деятельности. Предоставление населению и организациям го­сударственных услуг в большинстве случаев требует личного обращения в органы государственной власти, а также направ­ления запросов и другой информации в бумажном виде. Мед­ленными темпами развиваются средства информационно-спра­вочной поддержки и обслуживания населения. Не созданы ус­ловия для оперативного предоставления государственных услуг в режиме «одного окна». Не обеспечено межведомственное ин­формационное взаимодействие.

Меры по решению этих проблем принимаются в рамках фе­деральной целевой программы «Электронная Россия (2002— 2010 годы)». Основные цели программы состоят в том, чтобы внедрить электронные формы информационного обмена между органами государственной власти и придать им официальный статус, расширить возможности доступа граждан к сведениям о деятельности органов государственной власти, повысить опера­тивность предоставления услуг, требующих межведомственного взаимодействия, внедрить единые стандарты обслуживания на­селения, обеспечить предоставление государственных услуг в электронной форме.

3. Происходит перераспределение функций между федеральны­ми органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Су­щественную роль в этом отношении сыграл Федеральный за­кон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в свя­зи с совершенствованием разграничения полномочий», кото­рый заметно расширил сферу применения принципа децентра­лизации государственного управления. С его принятием боль­шинство контрольно-надзорных полномочий федеральных служб по предметам совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов (например, в области занятости населения, в сфере охраны окружающей природной среды и атмосферного воздуха, в области антимонопольного законодательства, госу­дарственного регулирования тарифов, защиты прав потребите­лей, архитектуры, строительства, лицензирования отдельных видов деятельности и др.) было передано органам государствен­ной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Значительный объем административно-юрисдикционных пол­номочий, связанных с возбуждением дел об административных правонарушениях и применением административных наказа­ний в указанных областях и сферах государственного управле­ния, был также передан субъектам РФ, что потребовало внесе­ния серьезных изменений в КоАП РФ. Кроме того, субъек­там РФ были переданы функции федеральных агентств по оказанию государственных услуг в сфере занятости населения, образования, регистрации актов гражданского состояния и др.

В завершение второго этапа административной реформы ос­новные усилия предполагается направить на дальнейшее совер­шенствование законодательства, регулирующего контрольно-надзорную деятельность федеральных служб и деятельность фе­деральных агентств по оказанию государственных услуг. Для этого потребуется принять комплекс следующих мер:

- законодательно разграничить функции и полномочия по контролю и надзору, обеспечив их единообразное понимание и применение в различных нормативных правовых актах. При этом надзор предполагается сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по про­ведению лабораторных испытаний, измерений, экспертиз, эк­заменов, аттестации, подтверждению соответствия, сертифика­ции и т. п., осуществляемой субъектами рынка, аккредитован­ными в органах исполнительной власти (а впоследствии — при уполномоченных некоммерческих организациях), что в свою очередь потребует разработки и принятия федерального закона об аккредитации³²;

- сократить административные ограничения предпринима­тельской деятельности и устранить избыточность требований в части безопасности продукции, процессов производства, экс­плуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и др.

- передать часть контрольно-надзорных полномочий феде­ральных служб и несвойственных государству функций по ока­занию государственных услуг участникам рынка (саморегули­руемым организациям) с сохранением контроля за их исполне­нием со стороны государства;

- завершить процесс упразднения избыточных функций госу­дарственного контроля путем полного отказа государства от осуществления несвойственных ему функций;

- сократить масштаб исполнения функций государственного контроля и надзора (например, сократить виды деятельности, подлежащие лицензированию);

- расширить сферу применения принципа децентрализации государственного управления путем передачи части функций по оказанию государственных услуг на минимально необходи­мый уровень власти;

- создать эффективные механизмы досудебного обжалования действий и решений надзорных органов.

Обсуждается также вопрос о возможности передачи функ­ций, связанных с заключением государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд, на конкурсной основе частным структурам. Отмечается, что это позволит обеспечить гласное проведение тендеров, организацию госзакупок по минималь­ным ценам, а самое главное — избежать непосредственного влияния на деятельность федеральных агентств в данной сфере со стороны федеральных министерств и решить проблему кон­фликта интересов.