7. Административно-юрисдикционной деятельности Федеральной службы судебных приставов

В соответствии с новым Федеральным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполни­тельном производстве»¹⁰⁹ так называемая исполнительная ответственность как особый вид публично-правовой ответственности или соответствующие нормы являют­ся нормами института административной ответственности. В ст. 113 этого закона говорится, что в случае невыполнения законных требований судеб­ного пристава-исполнителя, законодательства об исполнительном произ­водстве судебный пристав-исполнитель налагает штраф в порядке и раз­мере, предусмотренных законодательством об административных право­нарушениях. Со вступлением данного закона в силу с 1 февраля 2008 г. не только прекращают действие ст.ст. 85 и 87 старого Закона об исполнитель­ном производстве (как и весь закон в целом), но и утрачивает какой-либо смысл положение вышеприведенного Постановления о том, что в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Закона об ис­полнительном производстве, содержащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Существовавшее же ранее законодательство создавало немало проблем. Прежде всего необходимо отметить, что согласно ст.ст. 85 и 87 Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» судебные приставы-исполнители уже признавались полноправными субъектами юрисдикции, рассматривали дела о правонарушениях, предусмотренных данными статьями, и назначали установленный ими штраф. Естественно, крайне важным как с теоретиче­ской, так и с практической точек зрения представлялся вопрос, является ли рассмотрение дел и назначение наказания по ст.ст. 85 и 87 Закона об исполнительном производстве административной юрисдикцией и нужно ли при этом руководствоваться процессуальными положениями КоАП РФ.

Этот вопрос нашел частичное разрешение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникаю­щих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об админист­ративных правонарушениях»¹¹⁰ (далее - Постановление), которым было уста­новлено следующее положение: в случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Закона об исполнительном производстве, содер­жащими признаки административного правонарушения, производство по делу должно осуществляться в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Такая Верховного Суда РФ, с одной стороны, фактически отрицал наличие так называемой исполнительной ответственности как особого вида публично-правовой ответственности, косвенно относя ее к административ­ной ответственности, но, с другой стороны, четко не определялось, всегда ли деяния, предусмотренные диспозициями ст.ст. 85 и 87 Закона об испол­нительном производстве, образовывали объективную сторону состава ад­министративного правонарушения или в каких-то конкретных случаях данные деяния не следовало квалифицировать в качестве административ­ных правонарушений.

Строго говоря, деяния, предусмотренные ст.ст. 85 и 87 Закона об ис­полнительном производстве, никогда нельзя было относить к администра­тивным правонарушениям. Дело в том, что согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, винов­ное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое административная ответственность установлена только КоАП РФ или за­конами субъектов Российской Федерации об административных правона­рушениях. О том, что административная ответственность за подобные действия (бездействие) может быть установлена и иными законами, в част­ности Законом об исполнительном производстве, в ст. 2.1 КоАП РФ ничего не говорится

Однако исходя из вышеприведенной точки зрения Верховного Суда РФ можно было полагать, что ответственность, предусмотренная ст.ст. 85 и 87 Закона об исполнительном производстве, являлась административной, тем более что института исполнительной ответственности как особой публично-правовой ответственности в российском законодательстве не существует, не был разработан и процессуальный порядок рассмотрения дел о правона­рушениях, предусмотренных ст.ст. 85 и 87 Закона об исполнительном про­изводстве.

Кроме того, на практике возникало много проблем с квалификацией нарушений законодательства об исполнительном производстве. С учетом нечеткости положений законодательства решение этого вопроса фактиче­ски оставалось на усмотрении судебного пристава-исполнителя. Например, в разных регионах страны неодинаково подходили к квалификации деяний, связанных с воспрепятствованием законной деятельности судебных приставов-исполнителей (ст. 17.8 КоАП РФ) и невыполнением законных требований судебного пристава-исполнителя (ст. 87 Закона об исполнительном производстве). Дело в том, что ни в самом КоАП РФ, ни в одном из многочисленных к нему комментариев нет четкого определения по­нятия «воспрепятствование законной деятельности судебных приставов-исполнителей», а диспозиции указанных статей представляются достаточно схожими. В этой связи в одних регионах судьи все соответствующие деяния были склонны рассматривать в соответствии со ст. 17.8 КоАП РФ, а в дру­гих регионах судебные приставы-исполнители - согласно ст. 87 Закона об исполнительном производстве. Существовала неоднозначность в разгра­ничении смысла статей названного закона и некоторых статей КоАП РФ.

В целом ситуация с квалификацией таких правонарушений существенно обострялась и тем обстоятельством, что размеры штрафных санкций за деяния, предусмотренные ст.ст. 85 и 87 Закона об исполнительном про­изводстве, в 10-20 раз превышали размеры административного штрафа установленные соответствующими статьями КоАП РФ.

Возникла насущная необходимость не просто законодательно отнести судебных приставов к субъектам административной юрисдикции, наделив их соответствующими полномочиями, а, главное, сосредоточить все материальные и процессуальные нормы, регламентирующие вопросы административной ответственности за правонарушения в этой сфере, в КоАП РФ.

В качестве первого этапа совершенствования законодательства об административных правонарушениях виделось наделение судебных приставов дополнительными полномочиями по осуществлению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных гл. 27 КоАП РФ.

Дело в том, что в процессе возбуждения дела об административном правонарушении наряду с составлением протокола об административном правонарушении (что и являлось основной задачей судебных приставов в производстве по делам этой категории) проводятся меры обеспечения производства по делу.

КоАП РФ было установлено, что должностные лица, составляющие протокол об ад­министративном правонарушении, в том числе и судебные приставы, из числа этих мер вправе производить: осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров транспортных средств и иных вещей.

Указанные меры обеспече­ния производства по делу, естественно, уполномочены проводить как судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, так и судебные приставы-исполнители. Осуществление этих мер не­редко является необходимым и очень эффективным средством достижения судебными приставами соответствующих целей.

Однако сотрудники системы ФССП России не имели права осуществлять другие предусмотренные КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в частности такие, как доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр ве­щей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства.

Кроме того, если судебные приставы-исполнители согласно ст. 87 Закона об исполнительном производстве были наделены правом вынесения постановления о приводе, то судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, в соответствии с положениями ст. 17.15 КоАП РФ лишены такой возможности.

Между тем результаты изучения практики составления судебными приставами протоколов об административных правонарушениях, преду­смотренных КоАП РФ, свидетельствовали о низком в ряде случаев качестве этих протоколов, немалом количестве допускаемых в них ошибок. Сказанное во многом объяснялось запретом осуществить доставление и в силу этого нередким составлением протоколов судебными приставами в ненад­лежащих условиях, без возможности оперативного получения необходимой информации.

Право осуществлять доставление согласно ст. 27.2 КоАП РФ предо­ставлено должностным лицам многих государственных органов. Кроме со­трудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск,

органов и войск пограничной службы, это право имеют даже билетные ре­визоры на транспорте, должностные лица органов, на которые возложен надзор или контроль за соблюдением законодательства об охране окружа­ющей среды, лесов, животного мира, рыбных запасов, и многие другие. Вне всяких сомнений, право доставления для составления протокола об админи­стративном правонарушении должно было быть предоставлено судебным приставам.

Судебные приставы не были наделены и правом осуществлять административное задержание. Между тем для обеспечения правильного и свое­временного рассмотрения дела по ряду правонарушений, протоколы о кото­рых вправе составляют судебные приставы, зачастую бывает крайне необхо­димо задержать физическое лицо. Особенно это касается правонарушений, предусмотренных ст.ст. 17.3 17.8, ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ. Более того, ч. 1 ст. 17.3 КоАП РФ в качестве наказания за неисполнение законного распоря­жения судьи о прекращении действий, нарушающих установленные в суде правила, предусмотрена возможность назначения административного ареста на срок до пятнадцати суток. Практика производства по делам об административных правонарушениях показывает, что в таких случаях ли­цо, привлекаемое к ответственности, как правило, должно быть задержано в административном порядке.

При этом право осуществлять административное задержание согласно ст. 27.3 КоАП РФ, помимо сотрудников органов внутренних дел, имеют должностные лица и других государственных органов, в частности тамо­женных органов. Следует особо отметить, что к лицам, имеющим право осу­ществлять административное задержание, относятся и должностные лица ведомственной охраны. Конечно, такое же право целесообразно было пре­доставить как судебным приставам, обеспечивающим установленный поря­док деятельности судов, так и судебным приставам-исполнителям.

Судебные приставы не имели права проводить личный досмотр; до­смотр вещей, находящихся при физическом лице; досмотр транспортных средств. В этой связи совершенно очевидно, что предоставленные им пра­ва по изъятию вещей и документов у физического лица, аресту товаров, транспортных средств и иных вещей были декларативны. Невозможность реального осуществления этих мер серьезно осложняло работу судебных приставов по составлению протоколов об административном правонаруше­нии, не способствовало всестороннему, полному и объективному выяснению обстоятельств дела. Предоставление судебным приставам права осущест­вления доставления и права административного задержания автоматиче­ски позволяло решить и эту процессуальную проблему. Дело в том, что со­гласно положениям КоАП РФ (ст. 27.7) личный досмотр, досмотр вещей, на­ходящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств произво­дится должностными лицами, наделенными правами осуществлять как до­ставление, так и административное задержание.

Наделение судебных приставов правами осуществлять доставление и административное задержание было важно вот еще почему. Практика их работы показывает, что было бы разумным обязать судебных приставов составлять протоколы и по таким правонарушениям, как мелкое хулиган­ство (ст. 20.1 КоАП РФ), распитие алкогольной продукции либо потребле­ние наркотических средств в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ), по­явление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ), а в этих случаях нередко требуется осуществить доставление или даже ад­министративное задержание.

Федеральным законом от 03.06.2006 № 78-ФЗ «О внесе­нии изменений в Кодекс Российской Федерации об административных пра­вонарушениях» судебным приставам по обеспечению установленного по­рядка деятельности судов при выявлении административных правонаруше­ний, предусмотренных ст.ст. 17.3 и 17.8 КоАП РФ, а также при выявлении любых административных правонарушений, совершенных в помещении су­да, предоставлено право осуществлять доставление и административное задержание.

Как уже отмечалось, автоматически это позволяет судебным приставам производить личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств. В процессе производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 17.3 и 17.8 КоАП РФ, осуществление данных мер нередко является необходимым и достаточно эффективным процессуальным средством. Бы­ло бы разумным распространить такую возможность и на судебных приста­вов-исполнителей.

Однако наделение судебных приставов-исполнителей правами по осу­ществлению доставления и административного задержания (а следователь­но, и личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом ли­це, досмотра транспортных средств) реально возможно лишь после сосредоточении всех материальных и процессуальных норм, регламентирующих вопросы административной ответственности за правонарушения в сфере исполнительного производства в КоАП РФ.

Так, с утратой силы ст.ст. 85 и 87 старого Закона об испол­нительном производстве КоАП РФ дополнен новыми составами правонару­шений: ст. 17.14 «Нарушение законодательства об исполнительном произ­водстве» и ст. 17.15 «Неисполнение содержащихся в исполнительном доку­менте требований неимущественного характера».

Вопросы мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, осуществляемые судебными приставами, будут рассмотрены в последующих лекциях.

Главным здесь, пожалуй, является другое: гл. 23 КоАП РФ дополнена новой ст. 23.68 «Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов» (ФССП России).

Этот орган рассматривает де­ла об административных правонарушениях, предусмотренных чч. 1 и 3 ст. 17.14 и ст. 17.15 КоАП РФ (нарушение законодательства об исполнительном производстве) и ст. 17.15 КоАП РФ (неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера), назначает предусмотренные указанными статьями административные штрафы без составления протокола в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени данного органа вправе судебные приставы-исполнители.

Наконец судебные приставы-исполнители стали полноправны­ми субъектами административной юрисдикции!

Необходимо наделение судебных приста­вов-исполнителей правами по осуществлению доставления и администра­тивного задержания.

Выше уже отмечалось, что с июня 2006 г. такие пра­ва (и, как следствие, право осуществлять личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортных средств) предо­ставлены судебным приставам по обеспечению установленного порядка дея­тельности судов при выявлении административных правонарушений, пре­дусмотренных ст.ст. 17.3 и 17.8 КоАП РФ, а также при выявлении любых административных правонарушений, совершенных в помещении суда.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законода­тельные акты Российской Федерации» данные права судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов распростране­ны и на случаи выявления административных правонарушений, предусмот­ренных ст.ст. 17.9,17.14 и 17.15 КоАП РФ, что нельзя не приветствовать.

Но достойно сожаления то обстоятельство, что такие же права не предоставле­ны судебным приставам-исполнителям.

Более того, представляется, что здесь просто допущена законодательная ошибка. Должностными лицами, возбуждающими и рассматривающими дела по чч. 1 и 3 ст. 17.14 и ст. 17.15 КоАП РФ, являются судебные приставы-исполнители. Естественно, они должны осуществлять необходимые при этом меры обеспечения производ­ства по делу. А соответствующее право предоставлено судебным приставам по обеспечению установленного порядка деятельности судов, которые в принципе не связаны с выявлением и рассмотрением данных правонару­шений. Ситуация требует внесения изменений и дополнений в КоАП РФ.

Думается также, что и для судебных приставов-исполнителей, и осо­бенно для судебных приставов по обеспечению установленного порядка дея­тельности судов, должен быть расширен круг составов правонарушений, при совершении которых они вправе осуществлять доставление и админи­стративное задержание. В частности, выше уже шла речь о ст.ст. 20.1, 20.20 и 20.21 КоАП РФ.

В свою очередь, необходимо и тех и других приставов наделить правом осуществлять привод в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов в соответствии с положениями КоАП РФ никогда не имели такой возможности, хотя она им зачастую необходима.

Судебные же приставы-исполнители теряют это право с утратой силы старого Закона об исполнительном производстве, ст. 87 которого предусматривает осуществление привода в случае, если лицо уклоняется без уважительных причин от явки по вызову судебного пристава-исполнителя или к месту совершения исполнительных действий.

Рассмотрим еще одну актуальную проблему совершен­ствования законодательства об административных правонарушениях - вопрос об усилении роли судебных приставов-исполнителей в механизме исполнения постановлений о назначении административного штрафа.

Обеспечение исполнения постановлений о назначении административного штрафа является одной из актуальнейших проблем повышения эффектив­ности административно-юрисдикционной деятельности.

В соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ при неуплате административного штрафа в течение месяца в добровольном порядке соответствующие мате­риалы направляются судебному приставу-исполнителю для взыскания сум­мы штрафа. Кроме того, должностное лицо органа, уполномоченного осу­ществлять производство по делам об административных правонарушениях (за исключением судебного пристава-исполнителя), составляет в отноше­нии лица, не уплатившего административный штраф, протокол о новом ад­министративном правонарушении, определенном в ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ (в редакции Q2.10.2007)). Наказание по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает, в частности, возможность административного ареста данного лица на срок до пятнадцати суток.

Однако, как показывает практика, эффективность подобного механиз­ма принудительного исполнения административных наказаний в виде штрафа достаточно низкая. Должностные лица государственных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонару­шениях, перегружены работой и особо не заинтересованы в исполнении постановлений о назначенных административных штрафах. В ряде случа­ев они отделываются направлением материалов судебному приставу-ис­полнителю для взыскания суммы штрафа, а протокол об административ­ном правонарушении по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ не составляют.

Проблемы по исполнению постановлений о назначении администра­тивного штрафа возникают и у судебных приставов-исполнителей. Особен­но это касается исполнения постановлений о штрафах, назначенных без составления протокола, поскольку затраты на исполнение таких постанов­лений нередко значительно превышают полученные при этом суммы. С учетом того обстоятельства, что Федеральным законом от 24.07.2007 № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об ад­министративных правонарушениях» предусмотрено положение, согласно которому при назначении административного штрафу физическому лицу протокол об административном правонарушении не составляется, проб­лема исполнения постановлений о назначении штрафа будет усугубляться.

Кто действительно заинтересован в исполнении постановлений о на­значении административных штрафов, так это судебные приставы-испол­нители, на которых возложена эта задача и которые отвечают за ее реше­ние. Учитывая сказанное, было бы разумным изменить механизм, преду­смотренный ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, установив следующий порядок. В случае своевременной неуплаты штрафа лицом, привлеченным к администра­тивной ответственности, должностные лица государственных органов, осу­ществляющих производство по делам об административных правонару­шениях, направляют соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа и принятия решения о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к новой административной ответственности.

В этом случае у судебных приставов-исполнителей был бы действенный рычаг влияния на лицо, не уплатившее штраф, тем более что в качестве новой санкции возможен не только удвоенный штраф, но и административный арест на срок до пятнадцати суток. При этом судебные приставы, конечно, должны иметь возможность в случае необходимости задержать данное лицо в административном порядке. Представляется, что это в значительной степени может повысить результативность исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях. Между тем согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ судебные приставы-исполнители не могут составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

В разумном разрешении этих противоречий видится новый этап совер­шенствования законодательства об административных правонарушениях и усиления роли ФССП России в механизме производства по делам данной категории.