Глава 12. Система организационно-правовых форм управления

12.1. Структурные схемы управления собственностью в России

Организационно-правовые формы организаций выступают своеобразным редуктором, обеспечивающим «передачу мощности» от собственности к механизмам управления ею и, наоборот, от управления организацией к собственности. Эти качества организационно-правовым формам собственности сообщает институционально установленные и законодательно закрепленные за ними юридические нормы и правила, определяющие их статус в системе экономической организации общества и делающие их конкретными юридическими лицами, субъектами экономических отношений.

Своей спецификой та или иная организационно-правовая форма собственности определяет набор необходимых методов и приемов управления данной собственностью. Именно эти методы характеризуют степень жесткости, сопряжения собственности и управления.

Гражданский кодекс Российской Федерации позволяет выстроить систему объектов управления собственностью, приведенную на рис. 3.21.

Рассматривая второй уровень декомпозиции системы, изображенной на рисунке, заметим, что при декомпозиции частной собственности на собственность физических и юридических лиц существуют сложности при декомпозиции муниципальной собственности. Дело в том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (№ 131-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает разграничение муниципальной собственности, хотя существует несколько мнений об уровнях местного самоуправления, и следовательно, каждый уровень управления ставит вопрос о передаче причитающейся ему собственности, которой он хотел бы управлять или по крайней мере реализовывать свои властные полномочия.

Так, одни исследователи считают, что многоуровневое местное самоуправление должно состоять из таких элементов, как микрорайоны в городах, деревни, села (первый уровень) и сельсовет, район, город — второй уровень. Другие высказывают точку зрения, при которой местное самоуправление может иметь отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины. Всякие объединения сел и городов преследуют административные, экономические и другие цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления.

Собственность

Государственная

Муниципальная

Частная

Иная

I

Города

Района

Поселка

Физических лиц

Юридичес ких лиц

Субъекта федерации

Федераль ная

II

З И К

З И К

З И К

З И К

З И К

Л ИП Х

П НО О Т

III

Рис. 3.21. Структура собственности как объекта управления:

З — земля и другие природные ресурсы; И — имущество унитарных предприятий и учреждений, паи и доли; К — казна (бюджет и все остальное); Л — личная собственность; ИП — индивидуальное предпринимательство; Х — хозяйство без образования юридического лица; П — производственные кооперативы; НО — некоммерческие организации; О — общества; Т — товарищества.

На практике с проблемами разграничения объектов управления сталкиваются все юридически оформившиеся органы самоуправления всех уровней: по поводу центральных районных больниц, расположенных в городах, спорят город и район, а муниципалитеты в городах районного подчинения или в районах крупных городов требуют наделить их соответствующим муниципальным имуществом, расположенным на их территории. И, надо сказать, процесс этот должного разрешения не получает.

Разграничение же государственной собственности по уровням (федеральный уровень и областной) регламентировано достаточно полно. Процесс этот идет непрерывно исходя из принципа, по которому все изначально объявлено федеральной государственной собственностью, но по просьбе субъекта Федерации часть собственности (не входящего в перечень имущества, относящегося исключительно к федеральной собственности) может быть передана в государственную собственность субъекта Федерации решением Правительства Российской Федерации.

Состав муниципальной собственности также может формироваться из состава государственного имущества субъекта Федерации, по его решению в ответ на просьбу о передаче со стороны муниципалитета. Кроме того, существует перечень объектов, которые по факту считаются муниципальными в процессе разграничения государственной собственности.

Более подробно рассмотрим структуру муниципальной собственности, изображенной на рис. 3.22.

Муниципальная собственность

Земля

Имущество

Казна

I

Учреждения

Унитар-ные предприятия

Бюджет-ные средст-ва

Все

остальное

Природ-ные

ресурсы

Поверх-ность

Почва

II

Рис. 3.22. Структура муниципальной собственности

Как видим, в состав муниципальной собственности входит земля как почва, обеспечивающая сельскохозяйственную деятельность, как поверхность для размещения различных объектов и как место нахождения природных ресурсов и т.д.

Кроме земли, в структуре собственности выделены имущество и казна. И если имущество состоит из собственности, закрепленной за юридическими лицами (учреждениями и унитарными муниципальными предприятиями), то казна представляет собой бюджетные средства, и все остальное, что не вошло в состав объектов земли и имущества.

Подобный подход позволяет системно представить собственность муниципального образования и избежать ошибок при разработке местных законов по управлению муниципальной собственностью.