Регіональна політика та місцеве самоврядування. Політика в сфері будівництва та архітектури

Регіональна політика – діяльність держави щодо управління просторовим розвитком країни. Її мета – забезпечення просторової єдності держави, повноцінного життєвого середовища для громадян.

Суб’єкти регіональної політики – парламент, Президент, органи виконавчої влади, місцевого самоврядування. На її розробку та реалізацію впливають партії, корпорації, регіональні еліти, всеукраїнські та місцеві громадські організації.

Державний рівень регіональної політики в Україні включає: Верховну Раду, яка ухвалює закони, що регламентують регіональну політику (їх перелік включає Конституцію, Закон «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», Бюджетний кодекс, Земельний кодекс, закони «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні» тощо); Президента, який підписує закони, визначає концептуальні засади регіональної політики, видає на виконання законів укази; Кабінет Міністрів та інші центральні органи виконавчої влади, які розробляють проекти законів, указів, реалізують регіональну політику у сфері своєї компетенції, зокрема, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, Міністерство економічного розвитку та торгівлі, Міністерство інфраструктури, Міністерство соціальної політики тощо.

Модель регіональної політики тісно пов’язана з адміністративно-територіальним устроєм країни. Адміністративно-територіальний устрій України триланковий: область (всього 24) – район – населений пункт. Крім того, він включає Автономну Республіку Крим, а також міста Київ та Севастополь, які прямо підпорядковуються центру.

Важливим інструментом регіональної політики є бюджет, через який розподіляються фінансові потоки. Передача коштів з місцевого до державного бюджету та навпаки називається трансфертом. Регіони, які спрямовують до держбюджету більше коштів, ніж отримують, називаються регіонами-донорами, регіони, які більше отримують, ніж передають – дотаційними. Крім трансфертів, держбюджет може спрямовувати до місцевого бюджету субвенції на реалізацію програм розвитку. Існує й таке явище, як дотації вирівнювання. Їх асигнування спрямоване на згладжування розбіжностей між рівнем розвитку регіонів.

Крім бюджету, інструментами регіональної політики є програми соціально-економічного розвитку регіонів, створення вільних економічних зон, програми сприяння транскордонному співробітництву тощо.

Регіональна політика в Україні зумовлюється великою різницею в рівні соціально-економічного розвитку регіонів, структурі їх економіки та соціальної сфери. Переважна частина промислово розвинутих областей знаходиться на сході країни, депресивних* регіонів – на заході та в центрі, де часто провідною галуззю є аграрний сектор. Також регіональній політиці властиві значна централізація фінансових потоків, через що кількість дотаційних областей стабільно перевищує 20.

*/ Депресивними є регіони, рівень економічного розвитку яких, добробуту населення набагато нижче за середні показники. Закон «Про стимулювання розвитку регіонів» містить такі ознаки депресивності: найнижчі за 5 років показники валової доданої вартості на одну особу; найнижчі щільність населення, його природний приріст, обсяги виробництва на одну особу, зарплата впродовж 3 останніх років, найвищі показники зайнятості в сільському господарстві.

Нині діюча Концепція державної регіональної політики була ухвалена у 2008 р. До основних напрямів регіональної політики Концепція відносить формування ефективної системи публічної влади в регіонах, спроможної забезпечити сталий їх розвиток, надання якісних послуг людям; сприяння поліпшенню ресурсного забезпечення розвитку регіонів, виконанню завдань місцевим самоврядуванням; стимулювання міжрегіональної інтеграції, подолання міжрегіонального відчуження та інтеграцію регіональних інформаційних, освітніх просторів; створення механізмів представництва на національному рівні інтересів регіонів, на регіональному – територіальних громад, врахування самобутності регіонів та їх конкурентних переваг при формуванні та реалізації регіональної політики.

Закон «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» до засад регіональної політики, крім розвитку місцевого самоврядування, відносить гармонізацію державних, регіональних та місцевих інтересів; створення умов для економічної самостійності регіонів; удосконалення адміністративно-територіального устрою на принципах економічної самодостатності та доступності адміністративних і соціальних послуг; розроблення та впровадження проектів міжрегіональних економічних зв'язків і транскордонного співробітництва; зміцнення економічної інтеграції регіонів з використанням переваг територіального поділу і кооперації праці; створення механізмів забезпечення участі територіальних громад та органів місцевого самоврядування у формуванні та реалізації державної регіональної політики; досягнення високої спроможності кадрового потенціалу регіонів.

Регіональний рівень політики включає Раду Міністрів АРК, обласні, районні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації. Вони підпорядковуються вищим органам виконавчої влади та Президентові. Їх керівники призначаються Президентом за поданням Прем’єра. До місцевих органів виконавчої влади належать і територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади. Вони підпорядковуються вищим підрозділам цих органів та керівництву держадміністрацій.

Специфікою України є те, що суб’єктами державної регіональної політики є обласні та районні ради. В Україні діє система делегованих повноважень, коли ради делегують повноваження держадміністраціям (щодо розробки, реалізації програм розвитку регіонів тощо) і навпаки. Пояснюється це й тим, що обл- та райради не формують виконавчих органів. Ця система оцінюється в науці критично, адже передача повноважень супроводжується передачею фінансів, а це у достатніх обсягах не здійснюється, що ускладнює реалізацію повноважень.

Важливе місце у регіональному управлінні посідає місцеве самоврядування. Європейська хартія визначає місцеве самоврядування як право і спроможність місцевої влади в межах закону здійснювати регулювання і управління істотною часткою державних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення.

У науці відсутній єдиний підхід до розуміння місцевого самоврядування. Згідно з «громадівською» теорією місцеве самоврядування – природне і невідчужуване право територіальних громад, згідно з «державницькою» – функції місцевого самоврядування не відрізняються від держуправління і розподіл повноважень між ними зумовлюється міркуваннями доцільності. Розбіжності між цими теоріями мають прикладний аспект. На думку прихильників державницької теорії, місцеве самоврядування можливе не лише на рівні територіальних громад, а й областей та районів.

_{Визначення місцевого самоврядування в Конституції України ближче до громадівської теорії, адже право на самоврядування у ній «визнається», отже, має природний характер, та стосується міст, сіл, селищ, а не областей чи районів. Але в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» як елементи місцевого самоврядування згадуються обласні та районні ради. Тому дослідники вважають, що місцеве самоврядування в Україні містить елементи державного і громадівського утворень. Цю теорію називають теорією муніципального дуалізму.}

Від проголошення незалежності Україна задекларувала намір приєднатися до світової практики місцевого самоврядування. У 1996 р. вона підписала, а потім ратифікувала Єврохартію місцевого самоврядування.

Оргструктура місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську ради; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи цих рад; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення.

В світі є дві моделі формування органів самоврядування. Парламентська – коли населення обирає місцевий орган, а він – главу муніципального утворення, та президентська – коли виборці обирають усіх посадових осіб місцевого самоврядування. Остання модель існує в США, де мешканці обирають не лише мера, а й шерифа, прокурора, суддю. В Україні діє змішана система. Мешканці обирають раду та мера, а останній формує місцеві структури влади. Місцеві ради та мерії обираються населенням на 4 роки.

Крім того, в Україні діють асоціації органів місцевого самоврядування – Асоціація міст України, Конгрес місцевих та регіональних влад тощо.

Закон передбачає й інші, крім виборів, механізми залучення мешканців до управління: місцевий референдум, збори за місцем проживання, ініціювання розгляду у раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування, громадські слухання, зустрічі з депутатами та посадовцями органів місцевого самоврядування тощо.

Важливим щодо місцевого самоврядування є положення, за яким місцеві ради можуть дозволяти створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення (ОСН) і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна та водночас контролювати їх виконання. Закон «Про органи самоорганізації населення» був ухвалений у 2001 р. Повноваження ОСН визначає місцева рада при його утворенні.

Але місцеве самоврядування в Україні має й недоліки. Не врегульований статус адміністративно-територіальних одиниць, вони надто подрібнені. Не розмежовані державна та комунальна власність. 95% сільських та селищних бюджетів дотаційні. Економічне зростання 2000-х рр. ці проблеми загострило. Потреби громадян зросли, а ресурси концентрувалися на рівні центральної влади, а в регіонах – у держадміністрацій.

Стримувався й розвиток органів самоорганізації. Житлово-комунальна інфраструктура зношена, її реконструкція потребує десятків мільярдів гривень, яких немає у мешканців. Тому стимулювання створення об’єднань співвласників багатоквартирних будинків виглядає як спроба перекласти відповідальність з органів місцевого самоврядування на мешканців.

У 2010 р. було ухвалено нову редакцію Бюджетного кодексу. Місцевим бюджетам передавались 50% платежів за надра, збору за водокористування, плата за ліцензії, сертифікати, додаткові надходження у вигляді єдиного податку, податків на прибуток, на нерухомість тощо. Додатковий ресурс оцінювався у 13,8 млрд. грн. Але мери сприйняли проект прохолодно, адже разом з надходженнями за бюджетами закріплювалися витрати, а додатковий ресурс розподілявся обл- та райрадами.

Політика в сфері будівництва та архітектури – це діяльність органів влади, інших суб’єктів політики в сфері регулювання будівельного комплексу, просторового розвитку населених пунктів.

Будівництво впливає на політику. В ньому працює багато громадян. По-друге, воно пов’язано із задоволенням однієї з найважливіших потреб людей – в житлі. По-третє, будівництво спричиняє мультиплікаційний ефект в економіці. По-четверте, воно пов’язане зі змінами в просторовому розвитку населених пунктів, а отже зі змінами у просторі політичних дій.

З іншого боку, будівельний комплекс не може розвиватися без регулювання з боку держави. Йдеться не лише про будівельні норми, стандарти, інші технічні аспекти. Оскільки розвиток будівництва впливає на життя громадян, цей вплив є об’єктом управління з боку влади.

В процесі становлення політики в сфері будівництва та архітектури України можна виокремити низку етапів. Перший охоплює початок 1990-х рр. Тоді вирувала криза, темпи будівництва скорочувались. Криза поєднувалась з хаотичним станом держуправління. Але почались інституційні перетворення, які в перспективі сприяли змінам – приватизація будівельних підприємств, житла, що дало стартовий капітал. У 1992 р. було прийнято Закон «Про основи містобудування», який визначав базові вимоги регулювання правовідносин у цій сфері.

Передумовами переходу до другого етапу стали впорядкування після президентських виборів 1994 р. державного управління, подолання конфліктності у відносинах між місцевою владою та державою, фінансова стабілізація, що відкрила «вікно можливостей» для залучення інвестресурсів.

Другий етап охоплює переважно другу половину 1990-х рр. Вже у 1997 р. обсяги введеного в експлуатацію житла, наприклад, в Києві становили 505 тис.кв.м, або на 25% більше, ніж у 1996 р. Зароджуються нові форми діяльності будівельних підприємств. У 1995 р. міською владою Києва була ухвалена «облігаційна» схема фінансування будівництва. Право залучати кошти було надане «Київміськбуду». Перший такий будинок було здано у 1996 р. У 1997 р. міська держадміністрація звільнила інвестиції у будівництво житла та готелів від відрахувань на соціальний розвиток. З 1998 р. «Київміськбуд» разом з банком «Аркада» почали впроваджувати схеми видачі іпотечних кредитів.

Усі ці рішення сприяли розвиткові будівництва. Але були й недоліки: неналежне погодження проектів; ігнорування нормативів; ігнорування проблеми збереження архітектурних пам’яток; ліквідація соціальної інфраструктури; забудова околиць міст без відповідної інфраструктури тощо. Отримання миттєвої вигоди домінувало над іншими мотивами, ігнорувався перспективний розвиток міст.

Наступний етап почався у 1998-1999 рр. Тоді реформи пройшли символічний рубіж – більше половини промислових фондів опинилися у недержавній власності, економіка починає розвиватися на нових засадах. Внаслідок президентських виборів 1999 р. відбувається політична стабілізація. Це створило передумови для інтенсифікації розвитку будівельного комплексу. Він характеризувався становленням законодавчої бази, зростанням управлінського впливу, контролю над архітектурно-будівельною діяльністю. Були ухвалені закони «Про планування і забудову територій», «Про архітектурну діяльність», нова редакція Закону «Про основи містобудування». Розвиток будівельного комплексу неможливий без реформування земельних відносин. У 2001 р. Президент затвердив Основні напрями земельної реформи на 2001-2005 рр. У жовтні того самого року Верховна Рада схвалила новий Земельний кодекс. У вересні 1999 р. Держкомітет будівництва, архітектури та житлової політики затвердив Типове положення про архітектурно-містобудівні ради як дорадчі органи при місцевих органах містобудування та архітектури.

У 2001 р. Київрада затвердила Концепцію розвитку міста, у 2003 р. – реорганізувала органи управління архітектурно-будівельною політикою, створила Київгенплан, ввела посаду головного архітектора. За його ініціативою було створено науково-технічну раду з питань висотного будівництва. З 2003 р. набув чинності новий Порядок надання земельних ділянок у користування. Були впроваджені нові правила забудови Києва.

За даними «Київміськбуду», у 2003 р. частка населення у структурі інвестицій сягнула 75,6%, зарубіжних інвесторів – 8,4%, міської влади – 4,8%, вітчизняних юридичних осіб – 7,6%. Збільшилася кількість суб’єктів ринку. Всередині 2000-х рр. у Києві діяли 135 будівельних компаній.

Попри досягнення, у цей період розвиток будівельного комплексу відчував низку проблем: надмірну бюрократизацію, недотримання системи пріоритетів програми інвестполітики, недотримання планів забудови, неузгодженість будівельних проектів з генеральними планами, ігнорування безпеки історичних пам’яток, цінних природних ландшафтів тощо. Попри формальне збільшення частки населення у структурі інвестицій, насправді інвестування здійснювалось за рахунок банківських кредитів, джерелами яких були запозичення у іноземних фінансових структур. Брак інвестресурсів пояснювався гальмуванням пенсійної, медичної реформ.

Те саме було й у другій половині 2000-х рр. Певні зміни були пов’язані зі стрімким зростанням числа будівельних організацій, чому сприяв перехід до нової (пропорційної) системи виборів місцевих рад. Але це зростання не корелювалося зі зростанням внутрішніх інвестресурсів. Виділення ділянок й далі здійснювалося на корупційній основі. Не дивно, що будівництво стало найвразливішим сектором під час кризи кінця 2000-х рр.

Президентські вибори 2010 р. створили передумови для подолання недоліків. Було ухвалено Закон «Про регулювання містобудівної діяльності», який був фактично визначений як головний закон у даній сфері, реорганізовано систему управління. Але подолання недоліків стримує, по-перше, некомплексність реформ, зокрема, відкладення пенсійної, медичної, земельної реформ, які сприятимуть формуванню внутрішнього інвестресурсу, по-друге, неякісність деяких правових актів. Наприклад, хоча Законом «Про регулювання містобудівної діяльності» й було спрощено видачу дозволів на будівництво, введення об’єктів в експлуатацію, деякі положення, зокрема, утвердження генеральних планів щодо усіх населених пунктів, фактичного відсторонення громадськості від регулювання після затвердження генплану, впровадження нових термінів (наприклад, «планувальна організація території») тощо піддаються суттєвій критиці.

Таблиця 5