2.3. Структура и функции государственных органов управления и регулирования в связи

Государственное регулирование деятельности в области связи осуществляется Президентом и Правительством Российской Федера­ции, федеральными органами исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Главная цель государственных органов управления отраслью связи и информатизации заключается в создании системы регулирова­ния, способствующей ее прогрессу в условиях либерализации и демо­нополизации инфокоммуникационного рынка, наиболее полному удо­влетворению потребностей общества в современных, высококачествен­ных услугах и обеспечивающей рост инвестиционной привлекатель­ности отрасли и входящих в ее состав хозяйствующих субъектов.

Все органы управления и регулирования в области связи руковод­ствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными зако­нами, Указами Президента и постановлениями Правительства Россий­ской Федерации, международными договорами, нормативными право­выми актами федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий и связи и положениями о полномочиях и организации их деятельности.

Структура государственных органов управления и регулирования в отрасли связи, как и всех органов исполнительной власти в стране, отражает принцип федеративного устройства и основана на государ­ственной целостности и единстве системы государственной власти. Организационно структура государственного управления инфокомму-никационным комплексом представляет собой иерархическую систему, характеризуемую подчиненностью субъектов управления низшего звена высшему.

В 2004 г. в отрасли инфокоммуникаций в рамках административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ были проведены преобразования, направленные на совершенствование структуры и повышение эффективности деятельности федеральных органов испол­нительной власти в области государственного регулирования и упра­вления.

Схема организации управления и регулирования сетью связи стра­ны приведена на рис. 2.3. Высшим органом исполнительной власти в соответствии с законодательством является Правительство Россий-

90

Экономика связи

ской Федерации, которое обеспечивает проведение единой экономи­ческой политики в России, в том числе в отрасли связи, на основе уста­новленных приоритетов и стратегических направлений развития госу­дарства. Управляющие воздействия формулируются в виде соответ­ствующих постановлений и распоряжений, направленных на координа­цию деятельности всех управляемых подсистем по наиболее эффек­тивному решению задач экономического развития в конкретном вре­менном интервале. Правительством РФ устанавливаются полномочия федеральных органов исполнительной власти в области связи, в число которых входят:

Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (Мининформсвязи России)

Федеральная служба по надзору в сфере связи (Россвязьнадзор);

Федеральное агентство связи (Россвязь);

Федеральное агентство по информационным технологиям (Росин-формтехнологии).

Как федеральные органы исполнительной власти в области инфор­мационных технологий и связи, они осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами (Федеральной службой по тарифам, Федеральной антимонопольной службой и др.), органами исполнительной власти субьектов Российской Федерации, местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. При этом Мининформсвязи РФ выполняет координи­рующие и контрольные функции относительно находящихся в его веде­нии Федеральной службы по надзору в сфере связи, Федерального агентства связи и Федерального агентства по информационным техно­логиям, а Министр информационных технологий и связи представляет в Правительство РФ на утверждение в должности кандидатуры руково­дителей этих органов.

Министерство информационных технологий и связи РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ­ции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, электрической и почтовой связи, в том числе в области использования информационных технологий при формировании государственных информационных ресур­сов и обеспечения доступа к ним, развития систем телевизионного веща­ния, использования и конверсии радиочастотного спектра.

Наряду с этим Мининформсвязи РФ выполняет функции админи­страции связи и почтовой администрации Российской Федерации при

осуществлении международной деятельности, взаимодействуя с орга­нами государственной власти иностранных государств и международ­ных организаций.

Для реализации функций по выработке государственной политики Министерство вносит в Правительство РФ проекты федеральных зако­нов, нормативных правовых актов Президента и Правительства (если по закону требуется их решение). В то же время в целях исполнения поло­жений ФЗ «О связи» Мининформсвязи России как федеральный орган исполнительной власти, самостоятельно разрабатывает и принимает нормативно-правовые акты по вопросам регулирования операторской деятельности в области связи, создания, развития и эксплуатации сетей. Оно также устанавливает требования к использованию радио­частотного спектра, пропуску и маршрутизации трафика, порядку взаи­модействия сетей связи, составляющих единую сеть электросвязи Рос­сийской Федерации, определяет порядок ведения раздельного учета расходов и доходов. Кроме того, Министерство разрабатывает пере­чень лицензируемых услуг и условий, порядок проведения торгов на получение лицензии, правила оказания услуг связи и ряд других норма­тивно-правовых актов, утверждаемых Правительством РФ.

Министерство для проработки вопросов, отнесенных к сфере своей компетенции, имеет право привлекать научные и иные организа­ции, ученых и специалистов, создавать координационные и совеща­тельные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе меж­ведомственные. В соответствии с этим правом создан Научно-техниче­ский совет (НТС) Мининформсвязи РФ, состоящий из Президиума и секций НТС по основным направлениям развития информационных тех­нологий и связи. Основной целью НТС является коллективное обсужде­ние и выработка предложений по совершенствованию государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере информа­ционных технологий, электросвязи и почтовой связи Российской Феде­рации, внедрению прогрессивных технологий и передового опыта, координации планов научно-исследовательских и опытно-конструктор­ских работ по проблемам развития инфокоммуникационного комплекса страны.

Для осуществления функций и полномочий Мининформсвязи Рос­сии в структуре его центрального аппарата организован ряд департа­ментов по основным направлениям деятельности, в частности, госу­дарственной политики в области инфокоммуникационных технологий; стратегии построения инфокоммуникационного общества; государ-

92

Экономика связи

Экономика связи

93

ственных программ развития инфраструктуры и использования радио­частотного спектра; политики в области экономической и финансовой деятельности; международного сотрудничества и правового обеспече­ния.

Особое место в структуре управления сетью связи страны занима­ет Федеральная служба по надзору в сфере связи. В соответствии с Положением о Россвязьнадзоре служба является федеральным орга­ном исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи, для осуществле­ния которых за ним закреплен ряд полномочий. Они заключаются в осу­ществлении государственного контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физи­ческими лицами обязательных требований, установленных законода­тельными, нормативно-правовыми актами и документами, разработан­ными Мининформсвязи России и действующими в области связи и информационных технологий. Важным направлением деятельности Россвязьнадзора является контроль над соблюдением законодатель­ства РФ о лицензировании в области связи, то есть контроля над соблюдением операторами лицензионных условий по предоставлению услуг связи.

В практическом аспекте для операторов главными являются сле­дующие полномочия Россвязьнадзора:

осуществление лицензирования деятельности в области оказания услуг связи и контроль над соблюдением лицензионных требований;

выдача разрешений на эксплуатацию сетей (сооружений) связи;

регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения (например, сотовых телефонных аппаратов);

контроль за излучением радиоэлектронных средств (РЭС) и высо­кочастотных устройств (ВЧУ);

ведение реестра операторов, занимающих существенное положе­ние в сети связи общего пользования;

государственное регулирование цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика;

принятие решений и выдача предписаний по вопросам присоеди­нения сетей электросвязи и взаимодействия операторов в результате рассмотрения обращения операторов.

Россвязьнадзор имеет территориальные органы управления в субьектах Российской Федерации. В процессе выполнения своих функций

Федеральная служба в основном реализует разрешительно-нормативные полномочия, а её территориальные органы — контрольно-надзорные. При этом должностные лица Федеральной службы по надзору имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, осущест­влять необходимые экспертизы и испытания, связанные с выполнением своих полномочий, запрашивать у органов власти необходимые сведения и материалы по вопросам реализации контрольно-надзорных полномо­чий. В случаях обнаружения нарушений операторами требований в обла­сти связи или лицензионных условий Россвязьнадзор имеет право выда­вать обязательные для выполнения предписания об устранении этих нару­шений, а также применять административные наказания или направлять материалы в судебные или правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности. Ответственность за нарушения предус­мотрена в виде предупреждения или административного штрафа с кон­фискацией средств связи или без неё.

Объектами контроля и разрешительной деятельности Россвязьнадзо­ра в соответствии с возложенными на него функциями являются все органи­зации связи сети общего пользования независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, а также физические лица, предо­ставляющие инфокоммуникационные услуги и услуги почтовой связи.

В структуре центрального аппарата службы созданы управления по надзору и контролю в сфере информационных технологий и связи, по контролю за излучениями и регистрацией РЭС и ВЧУ, по лицензионной работе и административно-финансовое управление.

В системе отраслевых органов управления Федеральное агент­ство связи осуществляет функции:

по управлению государственным имуществом электросвязи и поч­товой связи (в том числе имуществом, переданным федеральным госу­дарственным унитарным предприятиям — Главному радиочастотному центру, научно-исследовательским и проектным институтам связи, а также имуществом государственных учреждений, например учебных заведений связи);

по оказанию государственных услуг в сфере электросвязи, вклю­чая создание, развитие и использование сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания, а также почтовой связи.

В соответствии с Положением о своей деятельности Россвязь имеет широкий спектр полномочий в области регулирования оператор­ской деятельности, основными из которых являются:

94

Экономика связи

Экономика связи

95

организация системы сертификации в области связи, включающей в себя органы по сертификации и испытательные лаборатории;

ведение регистрации деклараций о соответствии средств связи и реестра сертификатов соответствия системы сертификации в области связи;

проведение торгов на получение лицензий в области связи и пред­ставление материалов об их результатах в Россвязьнадзор для выдачи лицензии;

рассмотрение заявлений и принятие решений о выделении ресур­са нумерации;

проведение экспертизы с целью определения возможности использования РЭС и электромагнитной совместимости с действующи­ми и планируемыми к использованию РЭС гражданского назначения;

присвоение (назначение) и регистрация радиочастот или радио­частотного канала для РЭС на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам;

установление тарифов на универсальные услуги связи;

осуществление возмещения операторам универсального обслужи­вания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг электро­связи из резерва универсального обслуживания, а также проведение мероприятий по возмещению операторам почтовой связи из средств государственного бюджета убытков, связанных с оказанием ими уни­версальных услуг почтовой связи.

В структуре центрального аппарата Федерального агентства связи функционирует нескольких управлений, в том числе управление связи, управление частотных присвоений и подтверждения средств связи, управление экономики, финансов и государственного имущества.

В системе отраслевых органов управления Федеральное агент­ство по информационным технологиям выполняет функции по упра­влению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе, в части использования информационных технологий для формирования госу­дарственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним. Агентство является также федеральным органом исполнительной вла­сти в области использования электронной цифровой подписи.

Федеральное агентство по информационным технологиям организует: подтверждение подлинности электронных цифровых подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров в выданных ими серти­фикатах ключей подписей;

96

Экономика связи

регистрацию государственных информационных ресурсов и систем;

ведение единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти, а также обеспечивает доступ к ним граждан, организаций и органов власти различного уровня и выполняет другие функции в соот­ветствии с возложенными на него полномочиями.

Структура центрального аппарата Агентства включает несколько подразделений: управление информационных технологий, управление программ и проектов, управление государственных услуг, управление экономики, финансов и государственного имущества.

Особое внимание со стороны государственных органов управле­ния уделяется регулированию использования радиочастотного спектра как ограниченного ресурса, находящегося под юрисдикцией Россий­ской Федерации и необходимого для развития прогрессивных техноло­гий радиосвязи и вещания. Всеми полномочиями в области регулиро­вания радиочастотного спектра обладает межведомственный коорди­национный орган по радиочастотам, действующий на коллегиальной основе при Мининформсвязи России, — Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ).

На фоне ускорения внедрения инновационных технологий беспро­водной связи и ограниченного характера выделения свободных полос радиочастотного ресурса, в последние годы к основной задаче ГКРЧ относят обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государ­ственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Комиссия представляет первый уровень управления, на котором решаются вопросы политики использования и распределения радиочастотного спектра.

К функциям ГКРЧ практического характера относятся:

обеспечение доступа пользователей к РЧС с учетом государствен­ных приоритетов;

организация проведения научно-технических исследований в области использования радиочастотного спектра;

организация работ по конверсии радиочастотного спектра;

определение и реализация технической политики в области использования радиочастотного спектра и обеспечения электромаг­нитной совместимости РЭС.

Экономика связи 97

7 3-907

Доступ пользователей к частотному ресурсу на уровне ГКРЧ реали­зуется на основе установления Комиссией доступного для оказания услуг связи радиочастотного спектра и получения операторами частных решений на использование полос частот. Второй уровень управления РЧС представлен радиочастотной службой и радиочастотными центра­ми федеральных округов, определяющих назначение и присвоение частот для гражданских нужд, а также радиочастотными органами сило­вых и других ведомств, которые осуществляют соответствующие функ­ции для нужд обороны и безопасности страны. Учреждениями второго уровня по управлению радиочастотным ресурсом проводятся радио­контроль, расчеты электромагнитной совместимости, проведение экс­пертиз, направленных на обеспечение надлежащего использования радиочастот, радиочастотных присвоений и др.

Из приведенной на рис. 2.3 схемы видно, что полномочия Мининформсвязи России и находящихся в его ведении органов упра­вления и регулирования распространяются на всех операторов, обра­зующих сеть связи общего пользования, независимо от их ведомствен­ной принадлежности и форм собственности.

Аналогичную роль по всем объектам воздействия играет Феде­ральная антимонопольная служба России (ФАС России), которая находится в ведении Правительства РФ и является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по принятию норма­тивно-правовых актов, а также выполняющим оперативно-тактические функции по контролю и надзору за соблюдением коммерческими, некоммерческими организациями и органами власти законодательства о деятельности субъектов естественных монополий и законодательства о рекламе.

Задачи ФАС России сводятся к предупреждению, ограничению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и, как следствие, содействию формирования рыночных отношений на основе развития добросовестной конкуренции. Антимонопольная служ­ба стремится к прозрачности работы естественных монополий, росту эффективности их инвестиционных программ, одновременно создавая условия для повышения объемов товаров и услуг, в том числе услуг связи.

Для выполнения возложенных функций по обеспечению норматив­но-правовой базы в области антимонопольной деятельности государ­ственных органов Служба вносит в Правительство РФ проекты феде­ральных законов и нормативных правовых актов. Как федеральный

орган исполнительной власти Федеральная антимонопольная служба самостоятельно принимает нормативно-правовые акты, к основным из которых относятся: порядок определения доминирующего положения организаций на рынках различных сфер деятельности, порядок пред­ставления антимонопольному органу ходатайств и уведомлений, пра­вила рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях анти­монопольного законодательства и др.

Основными полномочиями антимонопольного органа в области связи являются:

ведение реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке услуг связи долю более 35 процентов, в отношении которых осущест­вляется государственное регулирование;

осуществление контроля и надзора за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи);

взаимодействие с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в сфере регулирования телекоммуникаций.

Соблюдение требований по обеспечению доступа на рынок есте­ственных монополий в области связи осуществляется через контроль над коммерческими операциями (сделками) с участием естествен­ных монополий электрической и почтовой связи и государственный контроль над созданием, реорганизаций, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций связи. Этот контроль проводится двумя способами — или на основе предварительного согласия, или посредством уведомления антимонопольного органа. При этом основными задачами являются соблюдение интересов потребителей и производителей услуг связи Российской Федерации и ее субъек­тов, формирование высококонкурентного рынка инфокоммуника-ционных услуг и повышение эффективности функционирования сети связи общего пользования и входящих в нее хозяйствующих субъек­тов.

Федеральная антимонопольная служба имеет право создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) из специалистов министерств, ведомств, представителей государственных и негосударственных предприятий, в функцию которых входит экспертиза проектов законодательных и нор­мативных документов по вопросам, находящимся в компетенции Феде­ральной службы, и другие вопросы.

98

Экономика связи

Экономика связи

99

Антимонопольным органом может быть наложен административ­ный штраф, взыскан доход, полученный в результате монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, который перечисляет­ся в федеральный бюджет. Кроме того, с виновных может быть востре­бовано возмещение убытков, причиненных физическому или юридиче­скому лицу в результате незаконных действий органов власти.

Свои полномочия по регулированию естественных монополий в области связи на уровне субъектов РФ Федеральная антимонопольная служба осуществляет через территориальные органы при постоянном взаимодействии с другими органами власти, в том числе Мининформсвязи России, общественными объединениями и иными организациями.

Функции государственного регулирования тарифов на услуги, ока­зываемые субъектами естественных монополий в области связи, осу­ществляет Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). В числе управлений, созданных в структуре Службы, действует Управление по регулированию деятельности естественных монополий в области связи, в компетенцию которого входят:

разработка и утверждение методических указаний по расчету регу­лируемых тарифов (цен) на услуги связи;

формирование и ведение реестра субъектов естественных моно­полий в области электрической и почтовой связи, в отношении которых осуществляется регулирование цен;

осуществление контроля над уровнем тарифов (цен) на регулируе­мые услуги почтовой и электрической связи.

При осуществлении своей деятельности Федеральная служба по тарифам как независимый регулирующий орган руководствуется опреде­ленными принципами, реализация которых обеспечивает учет в устана­вливаемых тарифах не только интересов пользователей услуг связи, но и интересов организаций связи, являющихся субъектами естественных монополий, а также государства в целом. Для этого уровень регулируемых тарифов должен компенсировать экономически обоснованные затраты операторов связи, связанные с оказанием регулируемых услуг связи и включать обоснованную норму прибыли для дальнейшего развития и модернизации средств и сетей связи, расширения номенклатуры услуг связи, улучшения их качества, обеспечения конкурентоспособности опе­раторов и создания условий для привлечения инвестиций.

С целью оптимизации цен (тарифов) естественных монополий и контроля над их установлением при Федеральной службе по тарифам

создано Правление, членами которого являются как сотрудники Служ­бы, так и представители других федеральных органов управления и регулирования, в том числе Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства транспорта РФ, Министерства информа­ционных технологий и связи РФ, Министерства промышленности и энергетики РФ и Федеральной антимонопольной службы.

Все органы управления и регулирования, уполномоченные осу­ществлять свою деятельность в сфере предоставления инфокомму-никационных услуг, постоянно взаимодействуют с целью формирова­ния единой экономической политики для повышения эффективности работы регулирующих органов в области связи, увеличения доступ­ности потребителей к услугам отрасли, улучшения их качества и соблюдения национальных интересов на рынках средств и услуг связи.

Основными объектами управления и регулирования являются хозяйствующие субъекты — организации (операторы) связи, осу­ществляющие деятельность в области связи в качестве основного вида деятельности.

Организации связи — это субъекты предпринимательской дея­тельности, обладающие административно-хозяйственной самостоя­тельностью. Они осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и на основе лицензий, выданных Федеральной службой по надзору в сфере связи. Важнейши­ми признаками административно-хозяйственной самостоятельности являются наличие устава организации и её регистрация в соответ­ствующих органах местного управления; самостоятельного баланса с законченной системой учета и отчетности; расчетного счета в банке; прав и ответственности юридического лица. Последнее предусматри­вает организационное единство, имущественную ответственность и самостоятельное выступление от своего лица при взаимодействии с другими юридическими и физическими лицами в соответствии с Граж­данским кодексом Российской Федерации.

Все хозяйствующие субъекты связи можно классифицировать по ведомственной и отраслевой принадлежности, организационно-право­вым формам и формам собственности, территориальному и ряду дру­гих признаков.

В зависимости от ведомственной принадлежности организации делятся на подведомственные Мининформсвязи РФ; находящиеся в подчинении других министерств и ведомств, органов регионального и

100

Экономии связи

Экономика связи

101

местного самоуправления; независимые коммерческие организации, созданные юридическими или физическими лицами.

По отраслевому признаку различают организации почтовой связи (например, ФГУП «Почта России», EMS «ГарантПост» и др.), организа­ции электрической связи (междугородные телефонные станции, город­ские телефонные сети, акционерные общества электросвязи), органи­зации радиосвязи, радиовещания, телевидения и спутниковой связи (например, областные радиотелевизионные центры — ОРТПЦ, ФГУП «Космическая связь»).

С внедрением рыночных отношений в отрасли связи предста­влены хозяйствующие субъекты, имеющие различные организа­ционно-правовые формы и формы собственности. В их числе госу­дарственные унитарные предприятия (например, ФГПУ «Почта Рос­сии», ФГУП «Космическая связь»), акционерные общества (в том числе открытые и закрытые, с долей государства в уставном капита­ле и без таковой), коммерческие организации в виде хозяйственных обществ с иностранными инвестициями, частные (индивидуальные) предприятия.

С точки зрения специализации различают выделенные (специали­зированные) организации, предоставляющие услуги одной подотрасли связи (например, самостоятельные городские телефонные сети, опе­раторы подвижной радиотелефонной связи) и организации объединен­ного типа, осуществляющие обслуживание потребителей услугами раз­личных подотраслей (например, межрегиональные компании ОАО «Связьинвест», которые организуют работу практически всех видов связи, кроме почтовой.

По территориальному признаку операторы (организации) связи делятся на международные, междугородные, внутризоновые и мест­ные. Этот статус определяется лицензией, устанавливающей сферу деятельности конкретного оператора и уровень его присоединения к сети общего пользования.

Являясь объектом управления и регулирования со стороны федеральных органов, организации связи, в свою очередь, осущест­вляют функции оперативного управления по отношению к входящим в их состав филиалам, структурным единицам и подразделениям. На данном уровне управленческие решения вышестоящих органов кон­кретизируются применительно к задачам, стоящим перед непосред­ственными исполнителями, а также формируется система оператив­но-производственного управления объектами, процессами и ресур-

сами организаций. Таким образом обеспечивается оптимальное сочетание государственного, централизованного воздействия на хозяйствующие субъекты связи с расширением прав непосредствен­ных производителей в направлении либерализации системы упра­вления отраслью.