4.4. Организационно-экономические аспекты универсального обслуживания в связи*

Неравномерность экономического развития и большая дифферен­циация доходов населения различных стран обусловливают крайне высокий разрыв в объемах потребления инфокоммуникационных услуг. Поданным Международного союза электросвязи, 15 % населения мира с высокими доходами потребляет до 60 % услуг фиксированной связи, почти 70 % услуг подвижной связи и свыше 80 % услуг сети Интернет. В то же время на долю почти 60 % населения планеты, имеющего низкий доход, приходится примерно 15, 10 и 5 процентов потребления соот­ветствующих услуг. О существующем в мире «информационном разры­ве» свидетельствуют также следующие данные: в США компьютеров больше, чем во всех остальных странах мира, а в Токио столько же теле­фонов, сколько во всей Африке.

Неравномерность доступа к инфраструктуре связи характерна также и для отдельных стран, особенно для занимающих большие территории и отличающиеся дискретностью пространства по факторам производства. На рис. 4.2 в качестве примера приведена диаграмма, характеризующая неравенство между городскими и сельскими территориями по уровню развития средств связи. Данный показатель рассчитан как отношение

Страны Евросоюза, США иКанады

Восточная Европа и Центральная Азия

Латинская Америка

и страны Карибского

Бассейна

Центральная Африка

Северная Африка и Ближний Восток

Страны Юго-Восточной Азии

Южная Азия

Признание мировым сообществом инфокоммуникаций в качестве одного из наиболее значимых факторов формирования общества как новой стадии развития цивилизации ставит перед правительствами и администрациями связи всех государств задачу всемерного развития телекоммуникационной инфраструктуры и обеспечения доступности к ней всем пользователям. Значимость этой задачи подчеркнута в принятой лидерами восьми крупнейших стран мира Окинавской хартии глобального информационного общества, в которой заявлено о неотъемлемом праве каждого человека на доступ к информационным и телекоммуникационным сетям. Особенно остро проблема всеобщего или, как принято называть, универсального доступа к инфокоммуникационным сетям и услугам стоит в развивающихся странах, где общий низкий уровень развития экономики не только препятствует реализации обозначенных Окинавской хартией прав граждан, но и ставит в информационную изоляцию целые государ­ства и огромные регионы планеты.

■ При подготовке раздела использованы материалы монографии Неймана Л.Д. Закономерности функционирования и регулирования телекоммуникаций. - М.: Научная книга, 2003. - 272 с.

					j
1 ь——н 1 1 1 1 1

012345678

Рис. 4.2. Соотношение телефонной плотности в городах и сельских поселениях по странам мира

174

Экономика связи

Экономика связи

175

количества телефонов на 100 жителей в крупных городах и сельских райо­нах. Только в развитых странах с высоким уровнем доходов граждан этот показатель близок к единице. В развивающихся странах он значительно выше и достигает максимального значения, равного семи в странах Южной Азии. В Российской Федерации различие телефонной плотности в городской и сельской местности составляет порядка 2,6 единиц, то есть находится на уровне стран Восточной Европы, Центральной Азии, Латин­ской Америки и Карибского бассейна.

Преодоление информационного разрыва и обеспечение базовых прав граждан на доступ к информации осуществляется посредством универсального обслуживания телекоммуникационными услугами.

В международной практике под универсальным обслуживанием (universal service) подразумевается предоставление возможности под­ключения к телекоммуникационной сети и использования минимально­го набора услуг связи вне зависимости от географического положения, уровня дохода или иных характеристик населения (например, спе­циальных потребностей граждан с ограниченными физическим воз­можностями) по доступным ценам.

В понятие универсального обслуживания входит более узкое поня­тие универсального доступа (universal access), которое предусматри­вает лишь предоставление возможности пользования телекоммуника­ционными услугами с помощью таксофонов или в пунктах коллективно­го пользования исходя из минимальных затрат времени в пути, расстоя­ния или числа жителей в населенном пункте. Универсальный доступ используется как промежуточная цель государственной политики в области информатизации общества, когда для полной телефонизации страны нет социально-экономических и технических условий.

Выделение универсальных услуг связи (УУС) в особую группу про­диктовано не только их особой значимостью для потребителей, но и спецификой механизмов реализации универсального обслуживания, основанных на обязательствах государства по обеспечению гарантий доступа пользователей к данному классу услуг. В первую очередь, это касается вопросов установления тарифов на универсальные услуги, величина которых должна быть приемлемой для абсолютно всех слоев населения независимо от их личных доходов. Это означает, что тарифы на УУС должны регулироваться государством, при этом в основу цено­образования ложатся не рыночные ценообразующие факторы, а специ­фические приемы, соответствующие идеологии универсального обслу­живания, то есть обеспечение всеобщей доступности услуг.

176

Экономика связи

При таком подходе, когда тарифы на услуги не связаны с затратами на их производство, оказание их становится убыточным для телекомму­никационных компаний. Однако операторы как субъекты рыночных отношений не имеют возможности выполнять функции социальной защиты населения и оказывать универсальные услуги по тарифам, не обеспечивающим компенсацию экономически обоснованных затрат и получение необходимой (нормативной) прибыли. С целью создания условий для эффективной работы организаций связи, ответственных за универсальное обслуживание в телекоммуникационном секторе, госу­дарством должен быть предусмотрен экономический механизм возме­щения убытков операторам, вызванных оказанием УУС. Для этого при­меняются различные методы финансирования универсального обслу­живания, о которых будет сказано ниже.

Принципиальным вопросом при реализации концепции универсаль­ного обслуживания является определение минимального набора услуг, доступ к которым обеспечивается всем пользователям. Очевидно, что в каждой стране он регламентируется многими факторами, включая достиг­нутый уровень развития телекоммуникаций и его территориальную нерав­номерность, общий экономический уровень государства, его политику в области информатизации общества, географические и демографические особенности народонаселения и другие. В странах Западной Европы, например, в перечень универсальных услуг включены предоставление доступа к фиксированной телефонной сети общего пользования, базовые услуги голосовой и факсимильной связи, справочные услуги, услуги служб экстренного вызова. Ряд стран расширяет этот набор, включая в него услуги передачи данных и доступа к информационным ресурсам. В США, наряду с услугами традиционной телефонии, доступом к которым обеспе­чено практически все население, в перечень универсальных услуг включе­но телевидение и кабельное вещание. В развивающихся странах ввиду существенных экономических и технических ограничений, универсальное обслуживание современными инфокоммуникационными услугами, вклю­чая возможность доступа к сети Интернет, реализуется, главным образом, через пункты коллективного доступа.

В Российской Федерации проблема развертывания универсально­го обслуживания была поставлена в 2000 г. в Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг, где дана общая характеристика универ­сальных услуг и намечены этапы создания и развития системы универ­сального обслуживания в целях реализации прав граждан на доступ к информационной и телекоммуникационной инфраструктуре.

Экономика связи -\ 77

М 3-907

Федеральный закон «О связи», принятый в 2003 г., определил пере­чень универсальных услуг связи, гарантируемых на территории Россий­ской Федерации, а также обозначил механизмы их реализации, кото­рые нашли свое развитие и конкретизацию в пакете постановлений Правительства РФ, определяющих организационно-правовые и эконо­мические аспекты оказания УУС.

К универсальным услугам связи на отечественном рынке относятся:

услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории Россий­ской Федерации;

услуги телефонной связи с использованием таксофонов;

услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.

Оказание универсальных услуг почтовой связи регламентируется ФЗ «О почтовой связи» от 22.08.2004 № 122-ФЗ. Гарантии потребите­лей в пересылке внутренней письменной корреспонденции обеспечи­ваются разветвленной сетью отделений связи и почтовых маршрутов, охватывающих практически все населенные пункты страны. При этом тарифы за пересылку письменной корреспонденции регулируются государством, что позволяет сдерживать их ежегодный рост на уровне инфляции и обеспечивть доступность услуг гражданам с низкой плате­жеспособностью .

Организация универсального обслуживания в сфере электросвязи основана на следующих принципах:

время, в течение которого пользователь достигает таксофона без применения транспортных средств, не должно превышать одного часа;

в каждом поселении должен быть установлен не менее чем один таксофон с обеспечением бесплатного доступа к экстренным оператив­ным службам;

в населенных пунктах численностью не менее 500 человек должен быть создан не менее чем один пункт коллективного доступа к сети Интернет.

Обеспечение отечественных потребителей указанными универ­сальными услугами направлено, прежде всего, на телефонизацию сельских и труднодоступных населенных пунктов - наиболее острой отраслевой проблемы, имеющей общеэкономическое, социальное и политическое значение. По мере ее решения и повышения инвести­ционных возможностей операторов номенклатура универсальных услуг будет расширяться в соответствии с запросами потребителей, общими

тенденциями развития инфокоммуникационного рынка и страны в целом.

Оказание универсальных услуг возлагается на операторов уни­версального обслуживания, отбор которых осуществляется на кон­курсной основе. Ответственным за организацию и проведение конкур­сов является Федеральное агентство связи (Россвязь), которое форми­рует постоянно действующую конкурсную комиссию. Комиссия в своей деятельности руководствуется законодательством Российской Феде­рации и Правилами проведения конкурса на право оказания универ­сальных услуг связи*. Указанный нормативный акт регламентирует состав и порядок работы конкурсной комиссии, определяет требования к участникам и порядок проведения конкурсов. Конкурс должен быть открытым и проводиться в отношении территории одного города феде­рального значения либо одного или нескольких муниципальных райо­нов и (или) городских округов, находящихся на территории одного субъекта Российской Федерации и называемых конкурсными террито­риями. На конкурс выставляются лоты, которые представляют собой права на оказание УУС на конкурсной территории, причем в один лот не допускается включение права на оказание нескольких универсальных услуг.

Победителем конкурса признается участник, конкурсное предло­жение которого содержит наименьший размер ежегодного возмещения убытка, то есть который планирует оказание УУС наиболее экономич­ным образом. С ним заключается договор об условиях оказания универ­сальных услуг связи сроком на 5 лет, по истечению которых конкурс проводится вновь. На конкурсной территории может работать несколь­ко операторов универсального обслуживания, если это необходимо для обеспечения услугами всех потенциальных пользователей соответ­ствующего субъекта Федерации.

Если при объявлении конкурса заявки не поступили или в процессе его проведения не выявлен победитель, то Правительство Российской Федерации по представлению Министерства информационных техно­логий и связи РФ возлагает функции по оказанию универсальных услуг на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования на конкурсной территории.

В процессе оказания универсальных услуг в экономически неприв­лекательных географических и потребительских сегментах операторы универсального обслуживания несут убытки, исчисляемые разницей

"Утверждены постановлением Правительства РФ от а апреля ЛЮЬ г. № 248.

178

Экономика связи

Экономика связи

179

между получаемыми доходами от оказания УУС и затратами на их про­изводство. Эти убытки должны быть возмещены оператору в полном объеме, также как и инвестиционные затраты на развитие универсаль­ных услуг в соответствии с планами их внедрения на обслуживаемой территории. С этой целью разрабатывается механизм финансирования универсального обслуживания, призванный решать проблему компен­сации убытков операторов.

В мировой практике известны несколько методов финансирования универсального обслуживания:

прямые государственные дотации операторам, предоставляющим универсальные услуги;

прямые платежи операторам универсального обслуживания от других участников отраслевого рынка, чаще всего в форме специальной надбавки к ценам за пропуск трафика присоединяемых операторов;

прямые дотации потребителям, которым государством гарантиро­вана возможность доступа к универсальным услугам;

фонд универсального обслуживания, образованный за счет различ­ных источников, определенных государством, и предназначенный для компенсации единовременных затрат и текущих убытков операторов, вызванных развитием универсальных услуг и их оказанием потребителям.

Перечисленные методы имеют определенные недостатки. Так, прямые государственные дотации операторам могут быть недостаточ­ными вследствие того, что в стране всегда есть более актуальные социальные задачи и приоритетные проекты, реализация которых тре­бует бюджетных вложений. Кроме того, компенсация затрат на универ­сальное обслуживание с помощью дотаций из государственного бюджета слабо стимулирует операторов к сокращению затрат, что сни­жает в целом эффективность универсального обслуживания.

Второй подход также мотивирует операторов универсального обслуживания к завышению затрат и создает сложности проверки целе­вого использования полученных от присоединенных операторов средств. Кроме того, использование надбавок к ценам за пропуск тра­фика неэффективно с экономической точки зрения, так как ведет к отрыву цен от уровня экономически обоснованных затрат на производ­ство услуг, порождает перекрестное субсидирование, сдерживает развитие конкуренции и, в конечном итоге, стимулирует рост тарифов на услуги для конечных пользователей, делая их менее доступными.

Прямое дотирование потребителей с низкими доходами хотя и является наиболее предпочтительным с теоретической точки зрения, так

как операторы в этом случае могут устанавливать тарифы на универсаль­ные услуги в соответствии с рыночными принципами ценообразования, но очень трудно реализуемо на практике. Это обусловлено тем, что целевое дотирование сопряжено с построением эффективной административной распределительной системы, требующей существенных затрат времени и денежных средств на создание и поддержание баз данных о пользова­телях, подлежащих обязательному обслуживанию.

Наибольшее распространение в качестве источника финансирова­ния универсального обслуживания в международной практике получил специализированный фонд, средства которого предназначаются как для возмещения текущих убытков операторов, вызванных оказанием универсальных услуг, так и инвестирования нового строительства инфраструктуры универсального доступа.

Механизм формирования фонда универсального обслуживания (ФУО) предусматривает возможность привлечения множества источни­ков его финансирования. Чаще всего он образуется за счет отчислений всех или самых крупных и высокорентабельных операторов сети обще­го пользования по ставкам, устанавливаемым государством. Их размер колеблется от около одного до пяти-шести процентов доходов компа­ний без учета доходов от услуг присоединения и пропуска трафика. В некоторых странах в ФУО вносится часть лицензионных отчислений, доходов от приватизации, средств государственного бюджета и иных финансовых источников, не запрещенных законом.

Независимо от источников финансирования фонда универсально­го обслуживания его распорядителем должен быть независимый (не связанный с операторской деятельностью) орган, который должен обеспечить простоту и прозрачность его использования, четкость меха­низмов и обьективность при компенсации убытков операторов и одина­ковый (нейтральный) подход к традиционным и новым операторам в отношении финансирования и использования ФОУ.

В Российской Федерации для обеспечения доступности потреби­телей к универсальным услугам законодательство предусматривает формирование резерва универсального обслуживания за счет обя­зательных отчислений операторов сети общего пользования, включая операторов универсального обслуживания, а также иных, не запрещен­ных законом источников. Размер обязательных отчислений составляет 1,2 % от доходов от услуг связи за вычетом доходов от услуг присоеди­нения и пропуска трафика без учета сумм, уплачиваемых в виде налога на добавленную стоимость. Эти средства зачисляются на целевой счет

180

Экономика связи

Экономика связи

181

Федерального бюджета, а их расходование осуществляется через каз­начейство Федеральным агентством связи. Оно должно возмещать операторам универсального обслуживания убытки, причиняемые ока­занием универсальных услуг в соответствии с правилами, утвержден­ными Правительством Российской Федерации*.

Для определения и обоснования размеров убытков операторы уни­версального обслуживания обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по услугам и используемым для их оказания участкам сети элек­тросвязи, расположенным на территории оказания универсальных услуг.

Для операторов универсального обслуживания, победивших в кон­курсе, возмещению подлежат убытки в размере, установленном в догово­ре об оказании универсальных услуг. Если же обязанность по оказанию УУС возложена на оператора решением Правительства Российской Феде­рации, то при заключении с ним договора размер возмещения убытка не указывается, а его максимальная величина определяется назначенным оператором как разность между доходами и экономически обоснованны­ми затратами (ЭОЗ) при оказании оператором универсальных услуг и раз­ность между доходами и ЭОЗ оператора в случае, если бы обязательства по оказанию универсальных услуг на него не возлагались.

Компенсация в полном объеме убытков операторов, связанных с универсальным обслуживанием, обеспечивает стабильность их финан­сового положения, способствует улучшению показателей экономической эффективности результатов деятельности и повышению инвестицион­ной привлекательности.

Таким образом, развертывание системы универсального обслужи­вания на отечественном телекоммуникационном рынке, направленное на развитие связи в экономически непривлекательных регионах, обес­печивает коммерческую состоятельность проектов внедрения универ­сальных услуг связи и стимулирует заинтересованность операторов в их реализации. Это подтверждают первые конкурсы на право оказания универсальных услуг в Дальневосточном регионе страны, Восточной и Западной Сибири. В проведенных конкурсах принимали участие как традиционные, так и новые операторы связи, включая компании подвижной связи. Победителями конкурсов стали межрегиональные компании ОАО «Связьинвест» (в части организации связи с помощью таксофонов) и ФГУП «Почта России» (организация пунктов коллектив­ного доступа передачи данных и доступа к сети Интернет), предложив-

■Правила возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальны» услуг. Утверждены постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. № 246

шие минимальные размеры ежегодных компенсаций убытков от оказа­ния универсальных услуг.

По мнению экспертов, по мере приближения конкурсных террито­рий к европейской части России, где уровень конкуренции значительно выше, чем в среднем по стране, число конкурсантов должно значитель­но увеличиться, а вероятность более экономичных предложений со сто­роны новых операторов фиксированной, подвижной и спутниковой связи возрасти. Это ускорит процесс телефонизации отдаленных насе­ленных пунктов и обеспечит гарантированное обслуживание граждан минимальным набором услуг на принципах доступности. Ожидается, что с введением механизма универсального обслуживания проблема нетелефонизированных поселений будет решена уже в 2008 году.

Вопросы для самопроверки

29. Дайте характеристику основных участников инфокоммуника-ционного рынка.

30. Каковы тенденции развития рынка инфокоммуникационных услуг, и чем они обусловлены?

31. Что является конечным продуктом деятельности связи, и какими особенностями он обладает?

32. По каким признакам классифицируются услуги связи?

33. Какие существуют измерители объема услуг связи, и какова область их применения?

34. Каковы цель и общие методические подходы к прогнозированию объемов услуг?

35. Объясните влияние внешних и внутриотраслевых факторов, учи­тываемых при прогнозировании объемов услуг связи.

36. В чем состоит методика определения объема услуг в форме обме­на, и как осуществляется учет влияющих на его величину факторов?

37. Каковы особенности планирования объемов услуг в форме тех­нических устройств в бизнес-планах операторов связи?

38. Чем обусловлена необходимость универсального обслужива­ния в телекоммуникационном секторе, и каковы его особенности в эко­номически развитых и развивающихся странах?

39. Каковы виды и принципы оказания универсальных услуг на сети связи общего пользования Российской Федерации?

40. Как осуществляется организация универсального обслужива­ния на отечественном рынке телекоммуникаций, и каков механизм его финансирования?

182

Экономика связи

Экономика связи

183