2.2. Законодательная и нормативно-правовая база государственного регулирования инфокоммуникаций

Деятельность хозяйствующих субъектов в области связи и инфор­матизации осуществляется на основе Конституции Российской Феде­рации, Гражданского Кодекса Российской Федерации, Указов Прези­дента и постановлений Правительства России, отраслевого законода­тельства, нормативно-правовых актов, принимаемых федеральным органом исполнительной власти в области связи и межотраслевого законодательства по регулированию деятельности всех субъектов рыночных отношений, функционирующих на экономическом простран­стве страны. Совокупность важнейших законодательных и нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность всех хозяйствующих субъектов на рынке инфокоммуникационных услуг, представлена на рис. 2.2.

Следует отметить, что международные договоры Российской Федерации имеют большую юридическую силу, чем национальное зако­нодательство. В связи с этим вхождение российских телекоммуника­ций в Глобальную информационную инфраструктуру и намерение Рос­сии вступить во Всемирную торговую организацию определили для органов управления отрасли связи Российской Федерации ряд карди­нальных задач по либерализации действующего законодательства и нормативно-правового регулирования. Одно из главных условий присо­единения России к ВТО — приведение национального законодатель­ства и практики регулирования в сфере телекоммуникаций в соответ­ствие с положениями пакета соглашений данной организации — стало основным принципом совершенствования межотраслевой и отрасле­вой законодательной базы.

80 Экономика связи

Рис. 2.2. Совокупность законодательных актов, применяемых в отрасли связи

Экономика связи

6 3-907

Принимаемые нашей страной обязательства по либерализации рынка телекоммуникаций должны соответствовать определенным условиям, вытекающим из основных правовых принципов ВТО, затраги­вающих регулирование отрасли и закрепляемых на законодательном уровне. К этим условиям относятся:

обеспечение недискриминационного присоединения операторов связи, в том числе иностранных, к существующим сетям электросвя­зи;

защита конкуренции, обеспечение доступа на рынок услуг связи и равенства прав для всех его участников на основе предотвращения злоупотреблений со стороны операторов, доминирующих на нацио­нальном рынке;

прозрачность и недискриминационность процедур лицензирова­ния и сертификации;

справедливое распределение ресурсов ограниченного характера;

исключение из функций регулирующего органа производственных функций по оказанию услуг;

выполнение требований по обеспечению общедоступности основ­ных телекоммуникационных услуг;

установление тарифов на услуги электросвязи с учетом рыночных факторов и приближение их величины к уровню издержек по предоста­влению этих услуг.

Начиная с 1995 года, эти принципы стали основой совершенство­вания государственных методов управления и создания более гибкой и либеральной системы правового регулирования не только в отрасли связи, но и в других отраслях экономики страны.

К настоящему времени нормотворческая работа в сфере инфоком-муникаций в основном завершена. Деятельность организаций связи регламентируют 13 федеральных законов, в том числе ФЗ «О связи», «О почтовой связи», «Об информации, информатизации и защите инфор­мации», ряд Указов Президента Российской Федерации, более 50 постановлений Правительства России и свыше 100 иных нормативно-правовых документов, охватывающих практически все аспекты дея­тельности организационно-производственных структур в области связи и информатизации в условиях институциональных и экономических реформ.

Главным законодательным актом, регламентирующим деятель­ность операторов связи, является Федеральный закон «О связи». С 1 января 2004 г. вступил в силу ФЗ «О связи» в новой редакции, который в боль-

шей степени, чем ранее действующий, учитывает законодательство в области естественных монополий и гармонизирован с международны­ми нормами и правилами регулирования телекоммуникаций. Новый закон имеет 70 статей прямого действия и 70 статей отсылочного характера, требующих разработки подзаконных актов.

Целями Федерального закона «О связи» являются:

создание условий для оказания услуг связи на всей территории РФ;

содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;

защита интересов пользователей услугами связи и осуществляю­щих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;

обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на рынке услуг связи;

создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения интеграции с международными телекоммуника­ционными сетями;

обеспечение централизованного управления российским радио­частотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, а также ресурсом нумерации;

создание условий для обеспечения потребностей в средствах связи для нужд государственного управления, обороны страны, безо­пасности государства и обеспечения правопорядка.

С целью реализации положений ФЗ «О связи» были разработа­ны более тридцати пяти подзаконных актов, направленных на разви­тие добросовестной конкуренции на рынке связи и обеспечение рав­ных прав для всех операторов. К ним относятся, например, такие документы, как Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия; Правила распределения и использования ресурсов нумерации; Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицен­зии и перечень лицензионных условий; Правила организации и про­ведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи и другие.

Принятие новых нормативных документов позволило формализо­вать и повысить прозрачность процедур лицензирования, присоедине­ния сетей электросвязи и межоператорского взаимодействия, распре­деления и использования радиочастотного спектра. Кроме того, были упрощены механизмы распределения ресурса нумерации, подтвержде­ния соответствия средств связи и введен новый принцип декларации поставщика. В результате проведенной работы федеральными органа-

82

Экономика связи

Экономика связи

83

ми управления и регулирования создана правовая основа для дальней­шей либерализации телекоммуникационной отрасли.

Основные направления либерализации регулирования в соответ­ствии с новой редакцией ФЗ «О связи» заключаются в снятии или суще­ственном сокращении барьеров для выхода операторов на отраслевой рынок. К числу правовых новаций следует отнести установление меха­низма распределения лицензий со значительным сокращением числа лицензируемых услуг, перечень которых включает всего 20 наименова­ний (см. приложение к главе 4), и упрощением процедуры лицензирова­ния.

В целях развития конкурентных отношений и устранения условий монопольной деятельности ОАО «Ростелеком» принято решение о либерализации рынка услуг междугородной и международной теле­фонной связи. В отличие от многих стран в России лицензии на услуги дальней связи выдаются без взимания с претендентов существенных платежей в бюджет. Ко вновь выходящим на данный товарный рынок операторам предъявляются требования по обеспечению возможности получения их пользователями услуг междугородной и международной телефонной связи на всей территории страны и требования по органи­зации присоединения к телефонной сети связи общего пользования. При этом лицензии на оказание услуг междугородной и международной телефонной связи могут быть выданы любому заявителю, отвечающему данным требованиям.

Важным является то, что либерализация рынка дальней связи пре­дусматривает право абонента (пользователя) на выбор оператора меж­дугородной и международной телефонной связи. Такой подход соот­ветствует международной практике и вносит существенный вклад в реализацию стратегии демонополизации рассматриваемого сегмента отраслевого рынка.

К новым нормативно-правовым актам отрасли относятся впервые принятые Правила оказания услуг подвижной связи, которые регламенти­руют отношения между абонентами (пользователями) и операторами связи при заключении и расторжении договоров на оказание услуг связи.

Для обеспечения эффективной и добросовестной конкуренции установлены равные и прозрачные правила для всех игроков на рынке, в частности, уточнен статус операторов связи, занимающих суще­ственное положение на рынке. Получение оператором связи такого ста­туса ограничивает его возможности как монополиста и создает барье­ры для диктата на рынке.

Кроме этого, положениями нового закона «О связи» созданы пред­посылки для постепенного перехода к нетарифным методам регулиро­вания, более четко прописаны отношения собственности на средства и сети связи, в результате чего ликвидирован предмет имущественных споров.

В связи с вступлением в силу ряда подзаконных актов, операторы электросвязи провели большую работу по приведению межоператор­ских отношений к требованиям новой нормативной базы отрасли.

В настоящее время ведется активная деятельность по совершен­ствованию правового обеспечения других сфер деятельности — информатизации, телевидения и радиовещания.

Рынок информационных услуг и технологий регламентируется Федеральным законом «Об информатизации, информации и защите информации», который был принят в 1995 г., но практически каждый год в его редакцию вносились изменения. В своей последней редак­ции 2003 года закон раскрывает основные термины, используемые в данной сфере деятельности и регулирует отношения, возникающие при:

формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации;

создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

защите информации, прав субъектов, участвующих в информа­ционных процессах и информатизации.

Вопросы интеграции российских информационных сетей в Гло­бальную информационную инфраструктуру отчасти регулируются Федеральным законом «Об участии в международном информацион­ном обмене».

В целях дальнейшего развития сетей связи для распространения программ телевизионного и радиовещания Мининформсвязи РФ гото­вит проекты Правил присоединения и взаимодействия сетей связи для распространения программ ТВ и РВ и Правил оказания услуг связи для целей вещания.

Потребности населения и организаций в услугах почтовой связи реализуются на основе положений ФЗ «О почтовой связи». Он напра­влен на обеспечение конституционных прав каждого гражданина сво­бодно передавать почтовые, телеграфные и иные сообщения, на сохра-

84

Экономика связи

Экономика связи

85

нение тайны переписки, установление системы правовых гарантий формирования и эффективного функционирования почтовой связи на территории Российской Федерации в целях укрепления и развития эко­номических, социальных и политических отношений.

Учитывая высокие темпы развития отрасли связи и принятие новой нормативной правовой базы, можно смело говорить о том, что россий­ский телекоммуникационный рынок вступил в фазу стабильного и дина­мичного развития. Если в конце двадцатого века Россия значительно (на 10 — 15 лет) отставала в развитии информационно-коммуникацион­ных технологий от экономически развитых стран, то сегодня картина принципиально изменилась. Период 2004 — 2006 гг. стал временем качественного скачка в их развитии, который позволяет отечественно­му сектору связи вплотную приблизиться к странам с высокоразвитой телекоммуникационной инфраструктурой.

Следует отметить, что поскольку важнейшей функцией органов управления и регулирования в области связи, как и федеральных орга­нов исполнительной власти в любой другой области, является проведе­ние общегосударственной экономической политики, вся нормативно-правовая база отрасли соответствует требованиям законов, имеющих межотраслевое значение, а деятельность организаций связи регла­ментируется также межотраслевым законодательством.

Особую роль в межотраслевом законодательстве при регулировании деятельности операторов связи выполняют акты антимонопольного зако­нодательства — закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополи­стической деятельности на товарных рынках» и Федеральный закон «О естественных монополиях». Соблюдение норм и положений этих законов обеспечивается Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) в тесной координации с Федеральной службой по тарифам (ФСТ России).

Закон о конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения монополистической деятельно­сти и недобросовестной конкуренции на товарных рынках Российской Федерации и действий органов власти и управления, ограничивающих конкуренцию. В отрасли связи нормы этого закона обеспечивают сво­боду экономической деятельности организаций связи, осуществляю­щих предоставление услуг на всей территории страны, поддержку кон­куренции и создание условий для эффективного функционирования рынка инфокоммуникационных услуг.

Данный закон дает определение основных понятий и терминов, используемых в антимонопольной деятельности органов управления —

товар, хозяйствующий субъект, конкуренция, недобросовестная конку­ренция, монополистическая деятельность и др. Большое значение для антимонопольного регулирования имеет определение доминирующего положения на рынке как положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет более 65 процен­тов. Кроме того, если это установлено антимонопольным органом, то доминирующим рассматривается также положение субъекта, занимаю­щего долю менее 65, но не более 35 процентов. Деятельность операто­ров связи, положение которых признается доминирующим на рынке, регулируется антимонопольным органом или (и) органом по регулиро­ванию естественных монополий.

Законом предусмотрено, что антимонопольным органом государ­ственное регулирование осуществляется в форме контроля за создани­ем, реорганизацией, ликвидацией коммерческих и некоммерческих организаций. Операторы связи, как и организации других сфер дея­тельности, должны получить предварительное согласие Федеральной антимонопольной службы в случаях:

слияния и присоединения коммерческих организаций;

приобретения более 20 процентов голосующих акций хозяйствую­щего субъекта;

передачи в собственность основных производственных фондов или нематериальных активов, стоимость которых превышает 10 про­центов их балансовой стоимости;

приобретения прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельно­сти.

Предварительное согласие антимонопольного органа требуется, если стоимость активов оператора связи превышает 30 млн. официаль­но установленного минимального размера оплаты труда (МРОТ) или один из хозяйствующих субъектов, участвующий в сделке, внесен в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определен­ного товара более 35 процентов.

В ряде случаев, в частности при создании, слиянии, присоедине­нии и изменении состава участников некоммерческих организаций, при создании коммерческих организаций, со стоимостью активов выше 2 млн. МРОТ, хозяйствующие субъекты обязаны уведомлять антимонополь­ный орган о совершаемых действиях. Это является еще одной формой государственного контроля над деятельностью предприятий в целях поддержки конкурентных отношений на рынке.

86

Экономика связи

Экономика связи

87

Деятельность операторов связи, включенных в реестр естествен­ных монополий, регулируется также Федеральным законом «О есте­ственных монополиях». К числу субъектов естественных монополий в области связи относятся операторы, предоставляющие общедоступные услуги электрической и почтовой связи, имеющие соответствующие рыночные доли на территориях субъектов Федерации или страны в целом.

В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях», государственный контроль над сделками с участием естественных монополий также осу­ществляется двумя способами. В первом случае — получением предвари­тельного согласия антимонопольного органа на совершение естествен­ным монополистом сделок по купле-продаже основных средств, балансо­вая стоимость которых превышает 10 процентов стоимости собственного капитала или на осуществление инвестиций в производство, если их сто­имость составляет более 10 процентов собственного капитала субъекта естественной монополии. Во втором случае государственный контроль реализуется путем уведомления антимонопольного органа о совершении сделок по купле-продаже более 10 процентов голосующих акций уставно­го капитала субъекта естественной монополии.

Предпринимательская деятельность субъектов естественных монополий на рынке услуг связи также ограничена ценовым регулиро­ванием со стороны Федеральной службы по тарифам, устанавливаю­щей уровни тарифов на общедоступные услуги электросвязи и почто­вой связи или пределы их изменения по перечню, утвержденному Пра­вительством Российской Федерации.

Вышерассмотренные законы предполагают ответственность хозяйствующих субъектов и органов власти за нарушение антимоно­польного законодательства в виде взыскания дохода, полученного в результате монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, а также возмещение убытков, причиненных хозяйствую­щим субъектам. При этом виновные лица (должностные, юридические и физические), индивидуальные предприниматели и органы власти несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответствен­ность за допущенные нарушения.

Применение государственных механизмов контроля за соблюде­нием добросовестной конкуренции между операторами связи и пресе­чения монополистической деятельности способствует расширению номенклатуры оказываемых услуг связи, повышению их качества и сни­жению тарифов.

Основные направления совершенствования антимонопольного законодательства характеризуются либерализацией нормативных положений, которые заключаются в уменьшении рыночной доли опера­торов, включенных в реестр субъектов естественных монополий, и сокращении сфер прямого государственного регулирования бизнеса путем расширения косвенных, более гибких методов, не нарушающих принципов рыночной экономики и стимулирующих конкуренцию.

Анализ современного российского рынка услуг связи показывает, что наибольшие темпы развития демонстрируют те сегменты, где отсутствует государственное регулирование тарифов, например, в сегменте рынка услуг подвижной связи и сети Интернет, в то же время темпы увеличения абонентов фиксированной связи являются недостаточными для удовле­творения заявленного спроса и телефонизации всей страны. Между тем, наличие развитой базовой фиксированной инфраструктуры является важ­ным фактором развития услуг коммутируемого и широкополосного досту­па к сети Интернет, развертывания мультисервисных и интеллектуальных сетей и внедрения других инновационных услуг.

Как было отмечено выше, деятельность операторов связи также регламентируется и другими межотраслевыми законодательными акта­ми, в частности Федеральными законами «Об акционерных обществах», «О защите прав потребителей», «О техническом регулировании», «О лизинге», «О рекламе» и др.

Эффективность механизмов управления и регулирования в отрасли связи зависит от адекватности применяемого законодательства рыноч­ным отношениям и институциональным преобразованиям в стране, что предусматривает ежегодное уточнение приоритетов, целей, задач и мето­дов государственного регулирования деятельности организаций, предо­ставляющих услуги связи независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Основными задачами при этом являются повышение эффективности производства в связи на основе рыночного регулирования экономических процессов; совершенствование системы государственного управления и регулирования в отрасли в соответствии с международным правом; формирование конкурентной среды; структур­ные преобразования в отрасли при обязательном сохранении единства сети связи страны и защите прав потребителей. Кроме того, эффектив­ность управления в отрасли зависит от результативности деятельности регулирующих органов, полноты возложенных функций и полномочий, их целесообразного и четкого распределения между уполномоченными органами исполнительной власти по уровням управления.

98

Экономии связи

Экономика связи

39