Козбаненко В.А. - Правоведение

ного ценообразования. Государственное управление и госу­ дарственное регулирование — это организованный процесс воздействия со стороны уполномоченных государственных органов на различные сферы общественных отношений в це­ лях развития государства и общества посредством имеющих­ ся в их распоряжении материальных и социальных средств и ресурсов. При этом могут использоваться различные методы и формы.

Методы государственного регулирования, например, мо­ гут быть директивными, диспозитивными, индикативными (рекомендательными); формы — правовыми (законы, указы, договоры, соглашения, локальные акты) и неправовыми (на­ пример, участие Центрального банка России на валютном рынке). В числе принципов государственного регулирования следует выделить: защиту публичных интересов, равенства участников хозяйственного оборота, комплексность и изби­ рательность воздействия. Государственное регулирование осуществляется на тех же уровнях, что и государственное управление. В связи с перспективами Союза России и Бело­ руссии возможна трансформация государственного регули­ рования на межгосударственном уровне. Появление таких федеральных структур, как федеральные округа, возмож­ но, повлечет и новый уровень госрегулирования — субфеде­ ральный. Уровни госрегулирования нельзя путать с его субъек­ тами. Ими выступают конкретные органы: 1) государствен­ ные органы и органы местного самоуправления (в случае ис­ полнения ими переданных государственных полномочий); 2) го­ сударственные корпорации и государственные агенты; 3) юри­ дические лица. Направления госрегулирования иногда назы­ вают функциями: функциональное регулирование (монито­ ринг), государственная поддержка, государственное хозяй­ ствование, отраслевое, территориальное.

Все виды государственного управления, так же как со­ держание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены определенным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором

121

его исторической эволюции. Главное при этом — достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и воз­ можностей государства.

Втечение XX в. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение общественной роли государства, особенно в период становления "государ­ ства всеобщего благоденствия". Иногда это может приводить

кнарушению баланса между управленческими возможностя­ ми государства и потребностями общества. Например, рас­ пространение модели "социального государства" привело к повсеместному расширению функций государства, что повлек­ ло за собой, по мнению некоторых западных исследовате­ лей, "перенапряжение" или "отказ государства" (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста го­ сударство рассматривалось как фактор экономической и со­ циальной стабильности, и это сформировало определенную "социальную" модель государственного управления, опреде­ ленный тип взаимоотношений между государством и обще­ ством. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно влиять на общеэкономические усло­ вия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государ­ ство взяло на себя функции компенсации "отказа рыночного механизма".

Воснове тезиса об "отказе рыночного механизма" ле­ жит предположение о том, что государство обязано предо­ ставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, такие как здра­ воохранение, воспитание, образование и т. п. К этим функци­ ям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения ес­ тественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет актив­ ности в данной области, потому что это не входит в кальку­ ляцию хозяйственных затрат. В результате государство взя­ ло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию "абсорб-

122

ции рисков" в отношении последствий технологического и об­ щественного развития.

Поворот к расширению государственной деятельности повысил требования к способности правительства как центра государственного управления принимать решения и предо­ пределило необходимость разработки соответствующего ин­ струментария для нижестоящих структур. Усложнение госу­ дарственных задач привело к практически повсеместному провалу политики "социального реформизма" и волне "кон­ сервативных революций" на Западе (тэтчеризм, рейганомика и т. п.). Появился тезис об "отказе государства".

Дискуссии о причинах данного явления привели к опре­ деленным выводам о функциональных "границах" государ­ ства. Причина кроется не только в ограниченности финансо­ вых ресурсов государства, но и в отношениях между рыноч­ ной экономикой и государством, в самой системе государ­ ственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть поправлены государством только задним числом. Государствен­ ные учреждения не могут проводить перспективное плани­ рование и управление в данной области вследствие автоно­ мии рынка и воздействия общественных групп на государ­ ственные решения — так называемый "отказ государства в политике". Кроме того, подвергаются сомнению эффектив­ ность выработки государством общественных благ, т. е. соот­ ношения их цены и качества ("отказ государства в экономи­ ке") и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблематичных зонах — "функциональный отказ государства" (Генрих Райнерманн).

В результате напрашивается вывод о "границах госу­ дарства всеобщего благоденствия" и необходимости поиска новой модели взаимоотношений между государством и обще­ ством, новой концепции государственного управления. Отсю­ да современная модель государственного управления во мно­ гом определяется характером взаимоотношений государства и гражданского общества. В полной мере о действенной сис­ теме государственного управления можно говорить лишь в

123

том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной си­ стемой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государствен­ ным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.

Модернизация системы государственного управления в постиндустриальных условиях нуждается в новой теории орга­ низации и эффективного функционирования государственной власти с учетом ее меняющейся природы. Связанные с этим идеи демилитаризации, децентрализации, деконцентрации государственно-властных структур и методов при укрепле­ нии начал правовой государственности выдвигают теорию "сер­ висного государства", призванного удовлетворять потребно­ сти общества и каждого в отдельности его члена на принци­ пе услуг1. Развитая и сильная демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демо­ кратизм политической системы, так и зрелость гражданско­ го общества прямо пропорциональны широте и интенсивнос­ ти взаимодействия между ними.

Итак, за тысячелетия существования государство про­ явило себя как универсальная и всеобъемлющая организация общества, обладающая разнообразными и динамичными ха­ рактеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными параметрами обще­ ственной деятельности. Вместе с тем усложнение государ­ ства и общества как субъектов и объектов управления повы­ шает роль научно-правового обеспечения процесса государ-

1 См.: Карпен У. Государственное управление в правовом государстве: орга­ низация сервиса для граждан. // Региональное управление. Зарубежный опыт. — М, 1993. С. 40.

124

ственного управления, что особенно важно в переходные периоды общественного развития. Потребность в эффектив­ ном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленчес­ ких моделей, чутко ориентированных на общественные за­ просы. Достижение целей общественного развития в процес­ се государственного управления обусловливает динамичность этой формы государственной деятельности. Каждый этап раз­ вития государства, что убедительно показывает не только новейшая, но и вся одиннадцативековая история России, со­ провождается соответствующими изменениями в управлен­ ческой структуре, в государственном аппарате.

§4. Государственный аппарат

имеханизм государства

Для осуществления функций государства создаются спе­ циальные структуры, имеющие четко упорядоченную орга­ низацию и функционирующие, будучи включенными в еди­ ный государственный механизм. Важнейший составной эле­ мент любого государства — его аппарат. Государственный аппарат — целостная, иерархически организованная система органов, должностных лиц и служащих, практически осуще­ ствляющих государственную власть и функции государства, посредством которых достигаются стоящие перед ним на раз­ личных этапах развития цели и задачи. В узком смысле госу­ дарственный аппарат — это совокупность исполнительных (административных) органов власти, выполняющих повсед­ невное управление государством. Государственный аппарат

— составная часть механизма государства. Оба эти понятия нередко отождествляют, что не точно.

125

Понятием "государственный аппарат" охватывается сис­ тема государственных органов, наделенных властными пол­ номочиями для реализации определенной компетенции и не­ обходимыми средствами для осуществления задач государ­ ственного управления в конкретных сферах. Понятие меха­ низм государства включает деятельность различных государ­ ственных институтов и организаций, вооруженных сил, ис­ пользование материальных средств государственной власти, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции государства. В основе пост­ роения государственного аппарата и функционирования го­ сударственного механизма лежат объективные и субъектив­ ные факторы. Они предопределяют наиболее важные осо­ бенности его внутреннего строения, структуры, характера, форм и методов деятельности, в значительной мере способ­ ствуют соединению его различных составных звеньев в еди­ ную систему. На структуру и принципы функционирования государственного аппарата и механизма государства оказы­ вают влияние такие факторы, которые имеют экономичес­ кое, политическое, историческое, религиозное и иное значе­ ние. Сущностные и функциональные изменения с неизбеж­ ностью требуют совершенствования государственного аппа­ рата и механизма государства, появления новых государствен­ ных органов.

Институт государственных органов — структурная организация государственного аппарата. Систему государствен­ ных органов определяют нормы государственного (конститу­ ционного) права. В конституционном смысле государственные органы Российской Федерации — это политико-правовые учреждения, занимающие свое, строго определенное место в системе государственной власти в соответствии со спосо­ бом ее осуществления (по принципу разделения властей) и разграничением предметов ведения и полномочий между Рос­ сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Государственным органом может быть одно должностное лицо

126

(президент) или известным образом организованная группа должностных лиц (парламент, правительство).

Специфически государственные органы в государствен­ ном аппарате обладают властными полномочиями. Но среди относящихся к государству органов есть и такие, которые выполняют хозяйственно-производственные, социально-куль­ турные и прочие задачи, не имея властных полномочий, — государственные организации, учреждения, предприятия. Содержание деятельности государственного аппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организаци­ онная работа, призванная обеспечить надлежащую организо­ ванность и эффективное функционирование всех сфер об­ щественной жизни. Формы этой деятельности во многом за­ висят от того, в какой мере используются в управлении зако­ ны, правовые механизмы. Они могут быть как правовыми, т. е. имеющими юридический характер, являясь общеобяза­ тельными для всех субъектов, вызывая государственно-обя­ зательные последствия, так и непосредственно управленчес­ кими, т. е. не имеющими юридического характера. Реализа­ ция государственно-властных полномочий, присущих государ­ ственным органам, осуществляется путем замещения учреж­ даемых в них государственных должностей.

Институт государственной должности — структурная единица, первичное звено в осуществлении конкретной час­ ти полномочий, реализуемых государственным органом. Уч­ режденные в структуре государственных органов государ­ ственные должности в свою очередь замещаются аппаратом категории лиц, наделяемых законом специальным статусом —

государственных служащих.

Определение круга лиц, наделяемых статусом государ­ ственных служащих, относится к компетенции законодате­ ля, который исходит из политической доктрины, положен­ ной в основу формирования законодательства. В современном мире существует два подхода к законодательному призна­ нию государственными служащими: широкий и узкий. Широ­ кий — все работники государственной сферы, так называе-

127

мые бюджетники. Узкий — только служащие, осуществляю­ щие реализацию государственно-властной компетенции госу­ дарственных органов. Российским законодательством вопло­ щен узкий подход.

Рассматривая государственный аппарат как единую сис­ тему, следует учесть ее усложненную структуру, включаю­ щую ряд частных систем. Каждая такая система состоит из однородных по своим функциям, внутреннему строению, не­ посредственным целям, видам выполняемой деятельности, объему властных полномочий и компетенции государствен­ ных органов. Наиболее важные частные системы современ­ ного государственного аппарата — система органов законо­ дательной власти, система органов исполнительной власти, система органов судебной власти, система органов прокура­ туры. Принципы и нормы их организации и функционирова­ ния находят свое законодательное закрепление в конститу­ ционных актах и специальных законах. В числе всеобщих прин­ ципов следует обозначить: оптимальность, эффективность, законность и конституционность, профессионализм и компе­ тентность государственных служащих, этичность.

Деятельность государственного аппарата зависит от при­ нятой государственно-правовой доктрины. Так, характер осу­ ществления государственного управления напрямую зависит от того, какая выдвинута на первый план доктрина государ­ ства и права, какая идеология господствует в данном обще­ стве: "государства ночного сторожа", "государства диктату­ ры пролетариата", "социал-националистского государства", "общенародного государства и права", "государства всеобщего благоденствия", "правового государства", "социального го­ сударства" и т. д. Ныне в Конституции РФ, равно как и в конституциях ряда других стран, признается "идеологичес­ кое многообразие" (ст. 13).

Государство через систему уполномоченных на то орга­ нов создает правовые нормы, гарантирует их соблюдение и обеспечивает их охрану. Тем самым оно прямо воздействует на право, формирует его. В свою очередь право оказывает

128

Глава 6. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

§ 1. Типология государств

Познание государства как постижение логики естествен­ но-исторического процесса его развития предполагает уяс­ нение классификации по определенным типам. Такая клас­ сификация может быть проведена по критериям, положен­ ным в ее основание. Объективность таких критериев должна подтверждаться социально-политической практикой.

Если брать за основу применявшийся длительное время в нашей стране и за рубежом так называемый формационный критерий, то типология государств будет проведена по историческому типу общества с доминирующим в нем спосо­ бом производства. Отсюда типы государства привязаны к тем или иным общественно-экономическим формациям, указыва­ ющим на историческую ступень в поступательном развитии производственных отношений человечества. Смена одной об­ щественно-экономической формации знаменует собой смену системы производственных отношений — экономического ба­ зиса, возникающей на его основе надстройки, а вместе с ней и соответствующего типа государства и права1. Так, в тече­ ние всего XX в. в науке общепризнано, что развитие шло в процессе последовательной смены рабовладельческого, фео­ дального, капиталистического, социалистического типов го­ сударства. Согласно марксистской доктрине, дополненной идеями ленинизма, государство, как и право, есть классовые институты, которые в исторической перспективе должны отмереть. Социалистическое государство объявлялось лишь

1 См.: Марченко М. Н. Теория государства и права. Учебник. — М., 1996. С. 94.

130