Козбаненко В.А. - Правоведение

Указанный жесткий порядок изменения Конституции не касается порядка изменения лишь одной статьи — ст. 65, оп­ ределяющей состав Российской Федерации. Изменения в эту статью вносятся либо на основании федерального конститу­ ционного закона об изменении состава Федерации, либо ука­ зом Президента на основании решения органа государствен­ ной власти субъекта РФ об изменении своего наименования (подробнее об этом — в § 4 гл. 13 учебника).

Рассмотренный сложный порядок изменения российской Конституции призван обеспечить стабильность политической и правовой системы, основного закона государства вообще и базовых принципов (основы конституционного строя и право­ вого статуса личности) в особенности. Сами по себе юриди­ ческие нормы еще не гарантируют стабильности Конститу­ ции — огромную роль здесь играют факторы политического и исторического характера. С другой стороны, стабильность Кон­ ституции не следует рассматривать как ее неизменность — кардинальные изменения политической и социальной действи­ тельности в обязательном порядке должны влечь за собой изменения и основного закона государства (в противном слу­ чае возможна социальная нестабильность в обществе). Кроме того, Конституция РФ — конституция "живая", при неиз­ менности до сих пор ее текста (отдельные изменения в ст. 65 не являются принципиальными, сущностными) конституци­ онные положения постоянно и весьма активно развиваются через принимаемые федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты Конституционного Суда РФ, складывающиеся конституционные обычаи и т. п.

§ 4. Структура Конституции РФ и система конституционного права России

Конституция РФ — конституция кодифицированная (кон­ солидированная), т. е. это единый, достаточно лаконичный

221

документ, содержащий принципиальные положения, закреп­ ляющие и регулирующие различные аспекты общественных отношений (этим она отличается от некодифицированных кон­ ституций некоторых государств — Великобритании, Израи­ ля, состоящих из большого набора различных источников, в том числе и неписаных).

Структурно Конституция РФ состоит из преамбулы (со­ держащей декларативные, хотя и достаточно значимые по­ ложения) и двух разделов. Первый раздел, в содержательном плане основной, в свою очередь включает девять глав. В гла­ ве 1 "Основы конституционного строя" изложены принци­ пиальные положения относительно основ государственного и общественного устройства современной России. Глава 2 "Пра­ ва и свободы человека и гражданина" содержит характерис­ тику различных аспектов конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации. В главе 3 "Федеративное устройство" закреплены основные принципы российского федерализма. Три следующие главы (глава 4 "Президент РФ", глава 5 "Федеральное Собрание", глава 6 "Правительство РФ")

закрепляют основы правового статуса соответствующих ор­ ганов государственной власти федерального уровня. В главе 7 "Судебная власть" изложены конституционные основы су­ дебной системы и судебной власти Российской Федерации, а в главе 8 "Местное самоуправление" — конституционные ос­ новы осуществления местного самоуправления в России. Гла­ ва 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конститу­ ции" содержит материальные и процессуальные нормы, оп­ ределяющие порядок изменения основного закона. Второй раздел "Заключительные и переходные положения" — не­ большой по объему; значительная часть норм этого раздела уже утратила силу, поскольку истекли переходные сроки для урегулирования соответствующих срезов общественных отношений только на основании положений Конституции РФ 1993 г. В то же время отдельные положения данного разде­ ла, в частности о верховенстве Конституции РФ по отноше­ нию к Федеративному договору 1992 г. и к другим внутрифе-

222

деративным договорам, а также к прежнему российскому за­ конодательству, продолжают оставаться достаточно важны­ ми и принципиальными.

Знание структуры Конституции РФ не только облегчает ориентирование в тексте основного закона России. К струк­ туре Конституции, как правило, привязаны система отрасли конституционного права России, а также структура одно­ именных учебных курсов.

Систему любой отрасли права, как известно, образуют составляющие данную отрасль нормы права, объединенные в институты (субинституты) и подотрасли (см. § 3 гл. 8 учеб­ ника). Характеризуя систему конституционного права России, отметим следующее. Во-первых, в отличие от "бинарных" отраслей (гражданское право — гражданский процесс, уго­ ловное право — уголовный процесс, административное пра­ во — административный процесс и др.) в конституционном праве невозможно выделить сугубо материальное конститу­ ционное право и конституционный процесс, хотя процессу­ альные нормы в конституционном праве, безусловно, есть — регулирующие динамику законодательного процесса, изби­ рательного процесса, проведения референдума, процедуры отрешения от должности Президента РФ, глав субъектов РФ или роспуска представительных органов власти и т. п.

Во-вторых, в системе конституционного права, в отли­ чие от многих других отраслей национальной системы права (гражданского, административного, уголовного, трудового, земельного и др.), сложно выделить Общую и Оособенную части, обычно в систему конституционного права непосред­ ственно включают составляющие ее подотрасли и институ­ ты. Четкой границы между подотраслями и институтами (суб­ институтами) нет (как, например, соотносятся по объему и содержанию институт государственной власти, с одной сто­ роны, и подотрасли парламентского права и избирательного права, институт главы государства — с другой?).

В то же время с определенной долей условности в сис­ теме конституционного права России можно выделить две части:

223

1) общие положения, куда входят следующие институ­

ты:

•Конституция РФ и ее свойства;

•основы конституционного строя России;

•основы конституционно-правового статуса личности;

•федеративное устройство России;

2) конституционную систему власти в Российской Фе­ дерации, включающую следующие подотрасли и институты:

•парламентское право Российской Федерации;

•избирательное право и избирательный процесс в Рос­ сийской Федерации;

•институт главы государства;

•институт Правительства РФ;

•конституционные основы судебной системы, судебной власти и прокуратуры в Российской Федерации;

•конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Каждая составная часть системы конституционного пра­ ва представляет соответствующую совокупность конституци­ онно-правовых норм, имеет свой, более узкий предмет пра­ вового регулирования, определенный круг субъектов и спе­ цифические источники.

Отождествлять структуру Конституции и систему кон­ ституционного права ни в коем случае нельзя. Конституция основной, но далеко не единственный источник конституци­ онного права. Аналогия между этими понятиями возможна лишь по названию и последовательности составных частей, но не по объему и содержанию. Конституционное право — это огромная совокупность правовых норм, а не только норм непосредственно Конституции РФ, его невозможно предста­ вить без положений таких актов, как: федеральные консти­ туционные законы "О референдуме...", "О Конституционном Суде РФ", "О Правительстве...", "О судебной системе...", "Об Уполномоченном по правам человека..." и др., федеральные законы "О гражданстве...", "О выборах Президента РФ", "О выборах депутатов Государственной Думы...", "О порядке

224

Глава 12. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Понятие конституционного строя

иего основ

Основные законы многих государств посвящают специ­ альные главы и разделы закреплению базовых, незыблемых принципов, определяющих организацию государства и госу­ дарственной власти, взаимоотношение власти и индивида, политическую, экономическую и социальную системы обще­ ства, статус и функционирование основных институтов граж­ данского общества. Эти конституционные положения имеют разные названия — "Основные принципы", "Общие положе­ ния", "Общественный строй", "Государственный строй", "Об­ щественное и государственное устройство" и т. п.

В Конституции РФ 1993 г. указанные принципы изложе­ ны в главе 1 "Основы конституционного строя". Подобная тер­ минология в российской конституционной науке и практике избрана впервые. Но понятие "конституционный строй" пред­ ставляется более емким и удачным по сравнению с другими,

вчастности "государственный строй" и "общественный строй". Государственный строй предполагает акцентирование вни­ мания на различных аспектах функционирования государства и государственной власти, главенствующей роли государства

вжизни общества в ущерб иным общественным отношениям, входящим в предмет конституционного права (см. § 1 гл. 11) —

всфере статуса личности, различных институтов гражданс­ кого общества и др. Общественный строй, в свою очередь, понятие более широкое, не собственно правовое, а скорее

226

комплексное, охватывающее всю совокупность социальных отношений в обществе. Как общественный, так и государствен­ ный строй могут быть неконституциоными, в формах и мето­ дах деятельности государства во взаимоотношении с индиви­ дом и обществом могут преобладать неправовые подходы.

Конституционный строй — понятие также комплекс­ ное, более широкое, чем государственный строй, но, в свою очередь, более конкретизированное и юридизированное по сравнению со строем общественным. Чтобы говорить о нали­ чии в государстве конституционного строя, в этом государ­ стве как минимум должна быть конституция (в максимально емком, правовом, материальном понимании, а не только как документ, нормативный правовой акт). Однако этого недо­ статочно. Конституция по содержанию должна быть демокра­ тической, правовой, закреплять (с учетом специфики конк­ ретного государства) общепризнанные подходы и ценности в регулировании общественных отношений. Кроме того (и это, пожалуй, самое главное), эта демократическая конституция должна быть реальной, ее положения должны неуклонно со­ блюдаться всеми участниками правоотношений, государство при выполнении своих функций должно опираться на кон­ ституционные нормы и обеспечивать их реализацию право­ выми средствами. Таким образом, в обобщенном плане кон­ ституционный строй можно определить как правопорядок, при котором соблюдается демократическая конституция го­ сударства.

Глава 1 Конституции РФ закрепляет лишь основы кон­ ституционного строя России. Все грани конституционного строя государства (имущественные, земельные, экологичес­ кие, административные, процессуальные, трудовые, уголов­ ные, семейные и иные правоотношения) невозможно пропи­ сать ни в одном нормативном акте, в том числе и в основном законе страны, детализация этих правоотношений осуществ­ ляется в специальных законах, в отраслевом законодатель­ стве (характеристика основных отраслей права современной России содержится в разделе 7 учебника). Основы же вооб-

227

ще — это важнейшие, исходные начала, определяющие сущ­ ность того или иного явления. Таким образом, конституцион­ ный строй — это совокупность соответствующих обществен­ ных отношений, а его основы — базовые, системообразую­ щие принципы, их регламентирующие. Эти принципы лежат в основе (или, напротив, находятся на вершине) всей пира­ миды правовой системы государства, являются ориентиром для многоплановых правомерных связей в обществе.

Обеспечению незыблемости указанных принципов служит достаточно сложный порядок их изменения — глава 1 Кон­ ституции РФ (равно как и главы 2 и 9) является более "жес­ ткой" по сравнению с другими главами ("сверхжесткой", "за­ щищенной"). В соответствии со ст. 135 Конституции РФ эти ее главы не могут быть изменены Федеральным Собранием (парламентом) России, которое может только поддержать или отклонить предложения о пересмотре соответствующих по­ ложений (процедура изменения Конституции РФ подробно освещена в § 3 гл. 11 учебника). Если такие предложения на­ берут поддержку квалифицированного большинства в 3/5 го­ лосов общего состава палат Федерального Собрания (Госу­ дарственной Думы и Совета Федерации), то в соответствии с федеральным конституционным законом должен быть созван специальный орган — Конституционное Собрание. Оно дол­ жно принять одно из двух решений: либо не согласиться с предложениями о пересмотре конституционных положений и подтвердить неизменность Конституции, либо, согласившись с ними, разработать проект новой Конституции РФ. Принятие новой Конституции возможно также двумя путями — либо самим Конституционным Собранием большинством в 2/3 голо­ сов от его состава, либо всероссийским референдумом (ре­ шение о вынесении проекта новой Конституции на всенарод­ ное голосование принимает в этом случае Конституционное Собрание). Таким образом, любое изменение в базовые кон­ ституционные нормы не может быть внесено. Изменения воз­ можны только при условии замены прежней Конституции но-

228

вой (даже если изменения незначительны и новая Конститу­ ция во многом совпадает с прежней). Следовательно, эти прин­ ципы будут неизменными до тех пор, пока существует Кон­ ституция РФ 1993 г. Нетрудно заметить, что указанный слож­ ный порядок внесения изменений в "защищенные" главы Кон­ ституции РФ требует максимально высокой степени согласия в обществе. Повторимся, что федеральный конституционный закон, определяющий статус и порядок созыва Конституци­ онного Собрания, пока не принят.

Глава 1 Конституции РФ нормативно не разделяет осно­ вы конституционного строя России на какие-либо виды. Тем не менее их можно объединить в определенные группы — закрепляющие организацию государства и государственной (публичной) власти, приоритет прав и свобод человека и граж­ данина, политические и экономические основы государства и общества.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, за­ крепление их в качестве высшей ценности составляют гума­ нистические основы конституционного строя России. Доста­ точно подробное освещение этой проблематики содержится в следующей главе учебника. Характеристика же остальных групп основ конституционного строя выглядит следующим образом.

§ 2. Конституционные характеристики российского государства

Основные конституционные характеристики российско­ го государства содержатся в ст. ст. 1, 7 и 14 Конституции РФ. В соответствии с этими конституционными положениями Рос­ сийская Федерация является демократическим, федератив­ ным, правовым государством с республиканской формой прав­ ления, а также социальным и светским государством. Все эти характеристики тесно взаимосвязаны между собой, рав­ но как и с другими основами конституционного строя.

229

Провозглашение России демократическим государством

является принципиально важным для страны с сильной авто­ ритарной традицией. Демократический характер государства (от греч. demos и kratos — власть народа) означает:

•единственным источником власти в стране (и носите­ лем суверенитета) является многонациональный народ Рос­ сии;

•власть в стране осуществляется в соответствии с волей большинства при соблюдении и охране прав меньшинства;

•власть в России формируется и осуществляется в соот­ ветствии с демократическими процедурами — посредством свободных выборов и референдума.

Все это призвано обеспечить признание и реальное осу­ ществление прав и свобод человека в стране на уровне меж­ дународных стандартов.

Статья 1 Конституции 1993 г. провозглашает Россию фе­ деративным государством. Это означает, что из двух форм территориального устройства (см. §3 гл. 6) — унитарной и федеративной — в России избрана последняя. Федерализм в нашей стране находится в стадии становления — не в полной мере сложилась его концепция, много проблемных вопросов ставит практика. Обусловлено это тем, что у России нет опыта подлинно федеративных отношений — все предыдущие годы российское государство де-юре (до 1918 г.) или же де-факто (в советский период) было унитарным (несмотря на то что все предыдущие российские конституции также закрепляли федеративное устройство страны). Принципы федеративно­ го устройства конкретизируются в некоторых других статьях главы 1 (ст. 4, 5, 6, 11), а также в главе 3 "Федеративное устройство" Конституции РФ (подробнее об этом — в гл. 13 учебника).

К провозглашению Российской Федерации правовым го­ сударством в ст. 1 Конституции некоторые ученые и практи­ ческие деятели отнеслись отрицательно, исходя из того, что такому утверждению место в лучшем случае в преамбуле основного закона (т. е. это пока не данность, а лишь цель, к

230