Козбаненко В.А. - Правоведение

ется нормой и может быть применено при разрешении дру­ гих, аналогичных дел. Юридические прецеденты принято разделять на судебные и административные. В качестве ис­ точника конституционного права обычно рассматривается прецедент судебный, т. е. решения судебных органов по воп­ росам, имеющим конституционно-правовое значение (в сфе­ ре общественных отношений, подпадающих под предмет кон­ ституционно-правового регулирования).

Судебный прецедент — основной источник права в стра­ нах англосаксонской правовой системы. В странах же конти­ нентальной правовой системы (к каковым относится и Россия) судебный прецедент в качестве источника права не рассмат­ ривается. Однако здесь необходимо иметь в виду следующее. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов в нашей стране действительно источником права не являют­ ся — итоговое решение по конкретному делу ни одного из судебных органов общей и арбитражной юстиции не являет­ ся обязательным для других судов при рассмотрении анало­ гичных дел; на такие решения нельзя ссылаться в обоснова­ ние решений других судов.

Но относительно недавно в судебной системе Российс­ кой Федерации появились такие судебные органы, как Кон­ ституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. И правовая природа решений этих судебных органов принципиально иная — они носят по существу нор­ мативный и прецедентный характер, являются обязательны­ ми не только для лиц, участвующих в деле (т. е. распростра­ няются на неопределенный круг лиц), решения органов кон­ ституционной юстиции являются окончательными, их нельзя отменить в порядке апелляции, кассации, надзора, преодо­ леть путем повторного принятия акта, признанного некон­ ституционным. При вынесении итоговых решений конститу­ ционные (уставные) суды ссылаются на правовые позиции, содержащиеся в предыдущих решениях, а в практике Кон­ ституционного Суда РФ распространенными стали "отказные" определения — суд отказывает в рассмотрении обращений

211

по существу и вынесении итоговых решений вследствие того, что соответствующие правовые позиции, обязательные для всех лиц, содержатся в сохраняющих силу постановлениях, принятых ранее. Это же относится и к решениям конститу­ ционных (уставных) судов субъектов РФ (созданных пока да­ леко не во всех регионах).

Таким образом, решения судебных органов конститу­ ционной юстиции в Российской Федерации следует рассмат­ ривать в качестве источников конституционного права. Если среди конституционалистов по данному вопросу принципи­ альных разногласий нет, то в иных отраслях науки взгляды разнятся, хотя, представляется, решения конституционных (уставных) судов следует рассматривать в качестве источни­ ка права и в других отраслях.

О правовом обычае как источнике конституционного права Российской Федерации можно говорить со значительной до­ лей условности. Дело в том, что обычные правила поведе­ ния, прежде чем стать нормой, должны многократно повто­ ряться в течение достаточно продолжительного периода вре­ мени и быть санкционированными государством (хотя бы в форме молчаливого одобрения), период же подлинно кон­ ституционного развития в России пока невелик. В то же вре­ мя осторожно можно говорить о появлении (или, по крайней мере, возможности появления) в российской доктрине и прак­ тике отдельных конституционных обычаев (в сфере функци­ онирования публичной власти), например — внесение Пре­ зидентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу только после предварительных кон­ сультаций с лидерами парламентских фракций и депутатс­ ких групп, распределение руководящих постов в Государ­ ственной Думе и парламентских комитетах между фракция­ ми пропорционально полученным мандатам, осуществление части конституционных полномочий главы государства (по­ милование, награждение государственными наградами, фор­ мирование судейского корпуса и др.) только по согласова­ нию с регионами и т. п.

212

Вкачестве источника конституционного права можно рассматривать и договор. Если международные договоры су­ ществовали в отечественной правовой системе давно, то до­ говоры внутрифедератитвные (внутригосударственные) —

явление для российской действительности относительно но­ вое. Договоры между органами государственной власти Рос­ сийской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в прямой постановке предусмотрены федеральной Конституцией (ч. 3 ст. 11, ч. ч. 2, 3 ст. 78), до конца 90-х г. XX столетия они заключались очень активно и ставили под угрозу конституционный характер федерации в России (по­ дробнее об этом — в гл. 13 учебника). Начиная с 2000 г. "дого­ ворная лихорадка" в Российской Федерации прекращена, мно­ гие заключенные ранее договоры отменены по соглашению сторон, и роль этого источника правового регулирования су­ щественно снижена (не в ущерб конституционному разви­ тию!).

ВРоссии не принята концепция "самоисполняющегося договора" — заключенные и международные договоры, и до­ говоры между федеральными и региональными органами го­ сударственной власти не вступают в силу автоматически пос­ ле подписания, в соответствии с федеральными законами "О международных договорах Российской Федерации" 1995 г. и "Об общих принципах организации законодательных (пред­ ставительных) и исполнительных органов государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации" 1999 г. они подлежат ратификации (утверждению) путем принятия федерального закона (во втором случае принятию федерального закона предшествует своеобразная "превентивная ратификация" про­ екта договора законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации), что приближает данные договоры по сути к нормативным право­ вым актам.

Роль иных внутригосударственных договоров и соглаше­ ний — между федеральными и региональными органами ис­ полнительной власти, между органами государственной вла-

213

сти отдельных субъектов РФ, между представительными орга­ нами власти ряда регионов, внутрирегиональные договоры и соглашения (между органами государственной власти субъек­ тов РФ и органами местного самоуправления), "межведом­ ственные" соглашения (например, между Счетной палатой РФ и полномочными представителями Президента РФ в феде­ ральных округах, между правоохранительными органами и т. п.) — в регулировании конституционно-правовых отноше­ ний не столь велика, хотя, безусловно, в качестве вспомога­ тельных источников конституционного права их рассматри­ вать можно.

И наконец еще один момент. Некоторые конституциона­ листы (М. В. Баглай, А. Е. Козлов и др.) в качестве самостоя­ тельного источника конституционного права рассматривают естественное право как совокупность естественных, неот­ чуждаемых прав и свобод человека (а все рассмотренные выше источники при таком подходе объединяются в пози­ тивное право). Признавая безусловное право на существова­ ние такого подхода и приоритет естественных прав челове­ ка, обратим внимание на следующее. Всякое право ценно, если оно реализуемо и защищаемо, а реализация и особенно защита прав и свобод в любом случае возможны при том или ином позитивном закреплении этих прав и свобод (в норма­ тивном акте, судебном решении, договоре и пр.). В то же время практически все общепризнанные (естественные) пра­ ва и свободы человека в Российской Федерации закреплены позитивно, на уровне основного закона, в том числе благода­ ря формулировкам ч. 4 ст. 15 и ст. 55 Конституции РФ.

§ 3. Конституция РФ: понятие, сущность, юридические свойства

Основной источник отечественного конституционного права, безусловно, представляет собой Конституция РФ (во-

214

обще изучать конституционное право государства, не имея четкого представления о конституции этого государства, не­ возможно).

Термин "конституция" (от лат. constitutio — установле­ ние) имеет многовековую историю, употреблялся он еще в Древнем Риме и Древней Греции. Однако в нынешнем пони­ мании (т. е. в качестве основного закона государства) он стал применяться в Новое время, в эпоху буржуазных революций и соответствующих государственно-правовых преобразований. Вообще конституция — обязательный атрибут и важнейший институт демократии.

Действующая российская Конституция принята 12 декаб­ ря 1993 г. на всероссийском референдуме. Ее принятие мож­ но рассматривать как компромисс различных политических сил и социальных групп общества, поскольку к этому време­ ни в России имело место достаточно острое противостояние различных политических сил, проявлявшееся в открытом противостоянии, в том числе и вооруженном, и органов госу­ дарственной власти — прежде всего главы государства (Пре­ зидента РФ) и высшего законодательного органа страны (Съез­ да народных депутатов и Верховного Совета РФ).

Конституция РФ 1993 г. — не первая в российской исто­ рии, хотя подлинное конституционное развитие российско­ го государства во многом связано именно с ней. В период монархической формы правления и непродолжительного пе­ риода буржуазной республики (с февраля по октябрь 1917 г.) в России конституции как таковой не было вообще (хотя о конституционном развитии в известном смысле говорить мож­ но — см. § 5 гл. 4 учебника), а прежние российские консти­ туции — 1918, 1925, 1937 и 1978 гг. — были, во-первых, не­ демократическими (закрепляли неравноправие граждан, фак­ тическую однопартийность, государственную идеологию, ин­ ституциональное единство государственной власти и т. д.), а во-вторых, во многом фиктивными, поскольку реальные го­ сударственно-правовые отношения далеко не всегда соответ­ ствовали писаным конституционным нормам. Нынешняя же

215

Конституция РФ практически полностью соответствует об­ щепризнанным представлениям о демократии, свободе, пра­ вах человека, господстве права (хотя должно пройти еще немало времени, прежде чем страна полностью освободится от авторитарного и тоталитарного прошлого, а все нормы российского основного закона станут подлинно реальными).

При всем многообразии подходов к понятию конститу­ ции (которое в свою очередь обусловлено различным пони­ манием предмета конституционного права) Конституцию мож­ но определить как основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий и регулирующий базовые общественные отношения в сфере правового стату­ са личности, институтов гражданского общества, организа­ ции государства и функционирования публичной власти.

Именно с понятием Конституции связана ее сущность — основной закон государства призван служить главным огра­ ничителем для власти в ее отношениях с человеком и обще­ ством (без привязки к каким-либо отдельным классам или социальным группам).

Сущность Конституции проявляется через ее основные юридические свойства (т. е. характерные признаки, опреде­ ляющие качественное своеобразие этого документа), к кото­ рым относятся:

1)выступление в качестве основного закона государства;

2)юридическое верховенство;

3)выполнение роли основы всей правовой системы стра­

ны;

4) стабильность.

Иногда к свойствам (чертам) Конституции относят и дру­ гие признаки — легитимность, преемственность, перспектив­ ность, реальность и др.

Конституция Российской Федерации (как и любого дру­ гого государства) является основным законом страны ("зако­ ном законов"). Несмотря на то что в официальном названии и тексте этот термин отсутствует (в отличие, например, от Конституции РСФСР 1978 г. или конституций ФРГ, Монго-

216

лии, Гвинеи и других государств), это вытекает из самой правовой природы и сущности конституции.

Юридическое верховенство. Конституция РФ обладает высшей юридической силой по отношению ко всем осталь­ ным правовым актам. Ни один правовой акт, принимаемый в стране (федеральный закон, акт Президента РФ, Правитель­ ства РФ, акт регионального, муниципального или ведомствен­ ного правотворчества, договор, судебное решение и т. д.), не может противоречить основному закону, а в случае противо­ речия (юридических коллизий) приоритет имеют нормы Кон­ ституции. Верховенство Конституции РФ проявляется и по отношению к прошлому российскому законодательству — в соответствии с ч. 2 разд. II Конституции РФ законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяют­ ся в части, ей не противоречащей (при этом для некоторых положений прежнего законодательства, в частности уголов­ но-процессуального, не соответствующих основному закону, установлен переходный период для приведения в соответствие с Конституцией РФ). О верховенстве Конституции говорится непосредственно в конституционном тексте (ч. 2 ст. 4, ч. 1, 2 ст. 15), хотя и без такого упоминания юридическое верховен­ ство — неотъемлемое сущностное свойство основного зако­ на. Обеспечение юридического верховенства Конституции — задача всех без исключения государственных органов и долж­ ностных лиц, однако ведущее место в механизме охраны Конституции принадлежит специализированному органу кон­ ституционного контроля — Конституционному Суду РФ.

Конституция РФ — ядро правовой системы государ­ ства, основа развития текущего (отраслевого) законодатель­ ства. Помимо того, что Конституция закрепляет компетен­ цию различных органов публичной власти по нормотворче­ ству и определяет главные цели такого нормотворчества, прямо определяет сферы общественных отношений, которые должны быть урегулированы федеральными конституцион­ ными законами, федеральными законами, указами Прези-

217

дента РФ, нормативными правовыми актами органов госу­ дарственной власти субъектов РФ и пр., она содержит и мно­ гие базовые положения, лежащие в основе развития других отраслей права. Так, гражданское законодательство России построено с учетом конституционных принципов многообра­ зия и равенства форм собственности, единства экономичес­ кого пространства, свободы экономической деятельности и предпринимательства, поддержки добросовестной конкурен­ ции и др. (ст. 8, 34, 35 и др.); трудовое законодательство построено на основе конституционных положений о свободе труда, праве на отдых, на ежегодный оплачиваемый отпуск, на разрешение трудовых споров и пр. (ст. 37); семейное зако­ нодательство не может не учитывать положения ст. 38 Кон­ ституции о государственной защите семьи, материнства и детства, основных правах и обязанностях родителей и детей и т. д. Таким образом, Конституция РФ — основной источник не только конституционного права, но и всех других отрас­ лей российской системы права. Конституционные нормы име­ ют учредительный характер, являются первичными, для ос­ новного закона страны нет каких-либо иных предписаний по­ зитивного права (иногда учредительный характер предписа­ ний выделяется в качестве самостоятельного свойства Кон­ ституции).

Стабильность Конституции проявляется в установле­ нии особого порядка ее изменения (по сравнению с законами и иными правовыми актами). Как основной закон государства, ядро правовой системы, Конституция РФ должна быть ог­ раждена от частого и произвольного изменения в угоду раз­ личным политическим силам, меняющим друг друга у власти

встране.

Сточки зрения порядка изменения, российская Консти­ туция является "жесткой" (в отличие от "мягких" или "гиб­ ких" конституций некоторых государств — Великобритании, Израиля, Новой Зеландии и др., где изменения в конститу­ цию вносятся в том же порядке, что и в обычные законы). Жесткость Конституции РФ проявляется в материальном и

218

процессуальном аспектах. Первый заключается в установле­ нии запрета по предмету изменений. Следуя мировой прак­ тике, Конституция России содержит "защищенные" ("более жесткие") положения, которые не могут быть изменены пу­ тем внесения поправок в конституционный текст. Это гл. 1 "Основы конституционного строя", гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" и гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Положения данных глав могут быть изменены только принятием новой Конституции страны (т. е. законотворческая функция парламента в этом случае огра­ ничена). Остальные главы Конституции (3—8) могут быть из­ менены Федеральным Собранием, однако по более сложной процедуре. В связи со сказанным следует различать понятия "пересмотр Конституции" (когда речь идет о внесении из­ менений в "защищенные" главы) и "внесение поправок к Кон­ ституции" (когда имеются в виду изменения глав 3—8).

Процедурный (процессуальный) аспект жесткости заклю­ чается в установлении достаточно сложной процедуры изме­ нения основного закона. Правила здесь следующие. Во-пер­ вых, сужен круг субъектов права законодательной инициа­ тивы. Если по общему правилу таким правом обладают Пре­ зидент РФ, Совет Федерации и каждый из его членов, каж­ дый депутат Государственной Думы, Правительство РФ, за­ конодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Выс­ ший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), то инициировать внесение измене­ ний в Конституцию страны могут только глава государства, Совет Федерации и Государственная Дума в целом или же группы численностью не менее 1/5 состава каждой из палат, Правительство РФ и региональные парламенты (ст. 134 Кон­ ституции).

Во-вторых, существенно различаются процедуры пере­ смотра Конституции и внесения в нее поправок. Для пере­ смотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции должен быть созван специальный орган — Конституционное Собрание (ста­ тус этого органа должен быть определен федеральным кон-

219

ституционным законом, однако такой закон пока не принят, и определенно говорить о порядке формирования и созыва Конституционного Собрания, сроках его полномочий, проце­ дурных моментах и пр. в настоящее время невозможно). Даль­ нейший возможный алгоритм действий может быть следую­ щим. Конституционное Собрание должно определиться, со­ глашается оно в принципе с предложением о пересмотре Конституции или нет. В последнем случае Конституционное Собрание специальным решением подтверждает неизменность действующей Конституции. Если же Конституционное Собра­ ние соглашается с предложением о пересмотре Конститу­ ции, оно должно разработать проект нового основного зако­ на (даже в случае, когда предлагаемое изменение незначи­ тельно по объему и касается, например, лишь одной статьи). Судьба разработанного проекта также может быть решена по-разному. Первый вариант — его принимает само Консти­ туционное Собрание квалифицированным большинством го­ лосов (2/3 от общего числа его членов). Второй вариант — вынесение проекта новой Конституции на всенародное голо­ сование (в этом случае, чтобы референдум считать состояв­ шимся, установлен порог явки — в нем должно принять уча­ стие более половины избирателей, а для положительного решения требуется более половины голосов принявших учас­ тие в голосовании избирателей).

Порядок изменения положений глав 3—8 Конституции определен в ст. 136 основного закона и в упоминавшемся Фе­ деральном законе от 4. 03. 98 г. "О порядке принятия и вступ­ ления в силу поправок к Конституции РФ". Такие изменения вносятся принятием специальных законов о поправках (обя­ зательные процедурные требования здесь — одобрение боль­ шинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также органами законодательной влас­ ти не менее чем 2/3 субъектов РФ). В отношении принятых законов о поправках Президент РФ не обладает правом вето — в течение 14 дней они должны быть подписаны им и обнаро­ дованы.

220