Козбаненко В.А. - Правоведение

шенствования законодательства и других источников право­ вого регулирования и т. д. Учебная дисциплина (учебный курс)

опирается на действующие правовые нормы соответствую­ щей отрасли и представляет собой совокупность знаний как об этих действующих нормах, так и о состоянии науки.

Исходя из этого обозначим следующее. В соответствую­ щих главах раздела 5 учебника речь идет главным образом об отрасли российского конституционного права, т. е. о норма­ тивно-правовом регулировании соответствующих групп обще­ ственных отношений. В содержательной части материала ис­ пользованы и отдельные наработки науки конституционного права. Указанный материал изложен достаточно кратко, по­ скольку предназначен не для изучения самостоятельной учеб­ ной дисциплины "Конституционное право России" (изучает­ ся в юридических вузах, и по ней издано достаточно боль­ шое количество специальных учебников и учебных пособий), а для изучения соответствующего раздела дисциплины "Пра­ воведение" будущими специалистами неюридического про­ филя.

Основными, определяющими критериями любой отрасли права являются самостоятельный предмет и специфический метод правового регулирования (см. главы 7, 8 учебника). Предмет любой отрасли права составляют определенные груп­ пы общественных отношений, регулируемых нормами дан­ ной отрасли. Подходы к пониманию предмета конституци­ онного права (иногда употребляется термин "объект консти­ туционно-правового регулирования") разнятся (что проявля­ ется и в наличии различных школ и направлений в науке конституционного права). Но при всем многообразии подхо­ дов можно утверждать, что конституционное право в Рос­ сии, как и в любой стране, регулирует два основных блока общественных отношений:

1)связанных с правовым статусом личности и ее взаимо­ отношений с государством и гражданским обществом;

2)связанных с организацией государства и функциони­ рованием публичной власти.

201

Здесь нужно иметь в виду следующее. Во-первых, яв­ ляясь базовой, системообразующей отраслью национальной системы права (фундаментом или обручем российской пра­ вовой системы), конституционное право регулирует лишь основы указанных общественных отношений; детальное ре­ гулирование различных аспектов правового статуса лично­ сти (права, обязанности, гарантии и ответственность граж­ данина как собственника, землепользователя, наемного ра­ ботника, пенсионера, потребителя, предпринимателя, го­ сударственного служащего, свидетеля и т. п.), а также ста­ туса и функционирования различных государственных орга­ нов и иных властных институтов осуществляется нормами иных отраслей российского права (гражданского, земельно­ го, трудового, административного, процессуального и др.). При этом есть отношения, регулируемые нормами только (или главным образом) конституционного права — статус Президента РФ, палат Федерального Собрания — парла­ мента Российской Федерации и др.

Во-вторых, со второй половины XX в. в мире отмечена тенденция к расширению предмета конституционно-правово­ го регулирования. Под это регулирование все чаще подпада­ ют различные институты гражданского общества (обществен­ ные объединения, политические партии, профсоюзы, цер­ ковь, семья, школа, трудовые коллективы, организации куль­ туры и спорта, коллективы общественной самодеятельности и т. п.). Через них человек интегрируется в общественную жизнь, и они выступают своеобразным посредником в отно­ шениях между личностью и государством (а отсюда выход на конституционно-правовое регулирование соответствующих срезов основ политической, социальной, экономической и духовной жизни общества). Указанная тенденция просматри­ вается и в России, хотя более-менее подробного регулирова­ ния данных сфер общественных отношений на уровне основ­ ного закона нет (а может быть, и не должно быть).

Как и всякая отрасль права, конституционное право воз­ действует на регулируемые общественные отношения посред-

202

ством разнообразных правовых приемов, средств и способов (предписания, дозволения, запреты и пр.). Для метода кон­ ституционно-правового регулирования характерно наличие преимущественно императивных норм, т. е. жестких пред­ писаний, правил, не допускающих каких-либо иных вариан­ тов толкования или поведения — "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" (ч. 1 ст. 3 Конститу­ ции РФ), "законы подлежат официальному опубликованию..." (ч. 3 ст. 15), "никто не может быть повторно осужден за одно

ито же преступление" (ч. 1 ст. 50), "одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сро­ ков подряд" (ч. 3 ст. 81), "перед вновь избранным Президен­ том РФ Правительство РФ слагает свои полномочия" (ст. 116)

ит. п. В то же время конституционное право содержит и некоторые диспозитивные (менее жесткие, дающие соот­ ветствующему субъекту возможность выбора) нормы, напри­ мер: "Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Р Ф " (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ), "в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Прави­ тельству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Прави­ тельства либо распускает Государственную Думу" (ч. 3 ст. 117)

идр.

Таким образом, конституционное право России можно определить как ведущую, системообразующую отрасль рос­ сийского права, совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих основы правового статуса личности, обще­ ственных объединений и иных институтов гражданского об­ щества, экономической, политической, социальной и духов­ ной жизни общества, организации государства и функциони­ рования публичной власти. Именно конституционное право лежит в основе всей правовой системы России, на основе норм данной отрасли права функционируют российское госу­ дарство и общество.

203

§ 2. Источники конституционного права

Источник права — это внешняя форма выражения пра­ вовых норм (§ 1 гл. 8 учебника). Соответственно, источники конституционного права — это внешние формы выражения конституционно-правовых норм. Теория права в качестве ос­ новных источников права называет нормативный правовой акт, юридический прецедент и правовой обычай (наряду с такими источниками, как договор (иногда указывается "норматив­ ный договор"), правовая доктрина, партийные документы (в условиях однопартийных систем), религиозные нормы и др.).

В российской правовой системе имеют место все основ­ ные источники права. Исходя из того, что Российская Феде­ рация принадлежит к числу государств континентальной (ев­ ропейской, романо-германской) правовой системы, основным источником права (в том числе и конституционного права) в нашей стране является результат нормотворческой деятель­ ности различных властных институтов — нормативный пра­ вовой акт. Группа нормативных правовых актов является очень объемной совокупностью источников и может быть подвер­ жена внутренней классификации. Система нормативных пра­ вовых актов отличается их четкой иерархией, соотношением по юридической силе.

Наиболее общее деление нормативных правовых актов — это их деление на законы и подзаконные акты. Но и закон — понятие собирательное, правовой системе современной Рос­ сии известны следующие виды законов, которые относятся к источникам конституционного права.

1.Конституция РФ — основной закон государства (его характеристике посвящен §3 настоящей главы).

2.Федеральные конституционные законы. Данный вид законов появился в России только с принятием Конституции РФ 1993 г. По своей сути российские федеральные конститу­ ционные законы — это органичные законы, они принимают­ ся только по вопросам, прямо предусмотренным Конститу­ цией, в развитие ее положений. Точное количество феде-

204

ральных конституционных законов, которые должны быть приняты в Российской Федерации, назвать невозможно, по­ скольку Конституция РФ не всегда однозначно определяет, один или несколько федеральных конституционных законов должны (или могут) быть приняты в соответствующей сфере общественных отношений (в частности, в соответствии со ст. 70 "государственные флаг, герб и гимн, их описание и порядок использования устанавливаются федеральным конституцион­ ным законом"; на практике же каждому символу российской государственности посвящен отдельный закон; изменение состава Российской Федерации (см. § 4 гл. 13 учебника) в каж­ дом конкретном случае должно осуществляться на основе федерального конституционного закона и т. п.). Всего феде­ ральных конституционных законов в Российской Федерации должно быть принято порядка двух десятков, и регулиро­ вать они должны достаточно важные сферы общественных отношений (хотя критерий этот не определен и прослежива­ ется не всегда последовательно) — судебную систему стра­ ны, статус Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, Правительства РФ, Уполномо­ ченного по правам человека, режимы военного и чрезвычай­ ного положений, порядок проведения референдума и др. Фе­ деральные конституционные законы отличаются от иных за­ конов не только большей юридической силой (федеральные законы не могут противоречить федеральным конституцион­ ным законам — ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), но и более слож­ ным порядком их принятия — для принятия этих законов требуется одобрение квалифицированным большинством па­ лат Федерального Собрания РФ (не менее 3/4 голосов от об­ щего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы); в отно­ шении принятых парламентом федеральных конституцион­ ных законов Президент РФ не обладает правом вето.

3. Федеральные законы. Это самый многочисленный вид источников конституционного права. Однако здесь необходи­ мо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, в

205

отличие от федеральных конституционных законов источни­ ками конституционного права являются не все принимаемые в России федеральные законы, а лишь те из них, содержа­ ние которых подпадает под предмет конституционно-право­ вого регулирования (в частности, регулирующие вопросы гражданства, статус главы государства, депутата представи­ тельного органа власти, правительства, порядок формирова­ ния палат парламента и т. п.). Во-вторых, приниматься такие законы могут только по предметам исключительного веде­ ния Российской Федерации и совместного ведения Российс­ кой Федерации и ее субъектов (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ). В-третьих, федеральные законы — нормативные акты, но возможно принятие федерального закона и особого, ин­ дивидуального, по сути распорядительного характера (в час­ тности, о роспуске законодательного органа государствен­ ной власти конкретного субъекта РФ при наличии опреде­ ленных условий, о досрочном прекращении полномочий пред­ ставительного органа местного самоуправления). Такие фе­ деральные законы по своему содержанию, безусловно, так­ же конституционно-правовые, но рассматривать их в каче­ стве источника права нельзя. Они не содержат правовых норм как таковых (исходя из того, что правовая норма есть обще­ обязательное правило поведения, распространяющее свое действие на неопределенный круг лиц). Принимаются феде­ ральные законы по более простой (обычной) по сравнению с федеральными конституционными законами процедуре (см.

§3 гл. 15 учебника).

4.Законы о поправках к Конституции РФ. Эти законы необходимо выделять в самостоятельную группу не только исходя из специфики содержания, но и в силу особой проце­ дуры принятия. Общие положения о принятии законов о по­ правках содержатся в ст. 136 Конституции РФ, а детализа­ ция — в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ". Путем принятия рассматриваемых законов могут быть внесе­ ны изменения не во все главы основного закона, а только в

206

главы 3—8 (изменение других глав возможно только в по­ рядке пересмотра, т. е. принятия новой Конституции). Проце­ дура принятия законов о поправках значительно усложнена по сравнению с принятием обычных федеральных законов. Проявляется это в следующем. Во-первых, сужен круг субъек­ тов, обладающих правом законодательной инициативы — не могут инициировать принятие таких законов члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы по отдельно­ сти (они должны образовать группу численностью не менее 1/5 членов соответствующей палаты или выступать в роли субъекта права законодательной инициативы в качестве всей палаты), а также высшие судебные инстанции — Конститу­ ционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитраж­ ный Суд РФ (даже по вопросам своего ведения). Во-вторых,

впарламенте законы о поправках принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы (т. е. для их принятия требуется квалифицированное большинство голосов членов Совета Федерации и депутатов Государствен­ ной Думы). И в-третьих, принятый Федеральным Собранием закон вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Пока

вРоссии практики принятия законов о поправках к Консти­ туции не было.

5.Законы субъектов Российской Федерации. Данный вид источников конституционного права также относительно мо­ лод. Конституция РФ 1993 г. предоставила субъектам РФ до­ статочно большие полномочия, включая право принятия соб­ ственных законов, чем российские регионы весьма активно пользуются. Количество данных нормативных правовых ак­ тов чрезвычайно велико. Приниматься такие законы могут только по предметам ведения субъектов РФ, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 72, 73, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), причем

впоследнем случае региональные законы должны соответ­ ствовать федеральным законам (в том числе и принятым по­ зднее), а в первом — приоритет имеет региональный закон

207

(если по соответствующему предмету собственного ведения субъекта РФ будет принят федеральный закон; а по большо­ му счету федеральный законодатель вообще не должен втор­ гаться в данные сферы общественных отношений). Понятно, что источниками конституционного права являются не все региональные законы, а только регулирующие обществен­ ные отношения, подпадающие под предмет конституционноправового регулирования.

Вторую (также многочисленную) группу нормативных правовых актов как источников конституционного права со­ ставляют подзаконные акты (с той же оговоркой, что источ­ никами конституционного права являются не все они, а лишь те, которые регулируют общественные отношения, состав­ ляющие предмет ведущей отрасли права). К ним относятся:

1) указы Президента РФ. Указы главы государства, вхо­ дящие в сферу конституционно-правовых отношений, но но­ сящие индивидуальный, а не нормативный характер (напри­ мер, о предоставлении гражданства, о награждении госу­ дарственными наградами, о помиловании и т. п.), равно как и распоряжения Президента РФ, которые нормативный харак­ тер носят крайне редко, в качестве источников права рас­ сматривать нельзя, поскольку они не содержат общеобяза­ тельных правил поведения. Примерами рассматриваемых ис­ точников права являются указы Президента РФ "О комисси­ ях по вопросам помилования на территориях субъектов РФ", "О полномочном представителе Президента РФ в федераль­ ном округе", "О военной доктрине", о введении чрезвычай­ ного положения в определенных местностях и др.;

2) подзаконными по сути (точнее подконституционными) являются и акты палат Федерального Собрания (кроме за­ конов), имеющие нормативный характер. Здесь имеются в виду регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, име­ ющие важное значение в регулировании порядка реализа­ ции полномочий палат парламента (иногда эти акты выделя­ ются в качестве самостоятельной группы источников консти­ туционного права);

208

3) постановления Правительства РФ. Данные акты не должны противоречить не только Конституции РФ и феде­ ральным законам, но и указам Президента РФ, который впра­ ве отменять правительственные постановления в случае их противоречия правовым актам большей юридической силы;

4) ведомственные акты (приказы, положения, инструк­ ции, правила), изданные органами исполнительной власти в пределах своей компетенции. Данные акты не должны про­ тиворечить и постановлениям Правительства РФ. Правитель­ ственными и ведомственными актами (Министерства внутрен­ них дел РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства здра­ воохранения РФ и др.) могут быть утверждены правила рас­ смотрения вопросов гражданства Российской Федерации, ре­ гистрационного учета граждан, регистрации политических партий и иных общественных объединений, особенности реа­ лизации отдельных конституционных прав (на свободу пере­ движения, на труд и на отдых, свободу переписки и др.) граж­ данами, отбывающими уголовные наказания и т. п.;

5) к рассматриваемой группе можно отнести и иные (кро­ ме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ (акты органов исполнительной власти регионов — президентов рес­ публик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, региональных правительств, администраций, их депар­ таментов, управлений, отделов и т. п.), а также акты орга­ нов местного самоуправления, принятые в пределах своей компетенции (по вопросам организации публичной власти на местах).

Само название "подзаконные акты" означает и предпо­ лагает их подчиненный, производный характер по отноше­ нию к закону. Но употребление распространенного тезиса о том, что подзаконные акты принимаются лишь "на основа­ нии и во исполнение закона", не всегда корректно. Если рас­ сматриваемые акты принимаются соответствующим органом публичной власти в пределах своей собственной компетенции {регламентарная власть), не требующей законодательного регулирования, то ни о каких "на основании" и "во исполне-

209

ние" речи вести нельзя, им нечему соответствовать, посколь­ ку нет и не должно быть соответствующего закона (хотя с формально юридической точки зрения подзаконный харак­ тер и таких актов сомнения вызывать не должен; в любом случае они не должны противоречить Конституции — основ­ ному закону страны). Таковы указы Президента РФ, утверж­ дающие положения о различных структурных подразделе­ ниях Администрации главы государства, регламенты палат Федерального Собрания РФ, принимаемые Советом Федера­ ции и Государственной Думой самостоятельно, постановле­ ния об амнистии, принимаемые Государственной Думой в рамках своего конституционного полномочия, акты органов местного самоуправления, принимаемые по предметам свое­ го ведения, и т. п. Буквальное толкование ч. 3 ст. 90 Консти­ туции РФ ("Указы и распоряжения Президента РФ не долж­ ны противоречить Конституции РФ и федеральным законам") позволяет сделать вывод: акты главы государства могут быть изданы и в отсутствие закона (однако в случае принятия в последующем закона по данному вопросу и при различиях в правовом регулировании указ Президента РФ должен быть либо отменен, либо приведен в соответствие с принятым за­ коном). Истории российского конституционализма известны ситуации делегированного законодательства — когда высший законодательный орган страны наделяет органы исполнитель­ ной власти правом издавать акты, по существу приравнива­ емые по юридической силе к законам (так, прежний Верхов­ ный Совет РФ в свое время наделил первого Президента РФ Б. Н. Ельцина значительными полномочиями в целях осуще­ ствления экономической реформы в стране). Нельзя исклю­ чать подобных ситуаций и в будущем.

Отнесение к источникам конституционного права России иных форм права является небесспорным и дискуссионным. Изложим нашу точку зрения с соответствующими пояснени­ ями.

Юридический прецедент — это решение государствен­ ного органа по конкретному вопросу (делу), которое призна-

210