Козбаненко В.А. - Правоведение

деятельность, т. е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества, по непосредственной прак­ тической организации происходящих в обществе процессов. Этому управлению свойственны: организующий публично-вла­ стный характер; функциональная реализуемость непосред­ ственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика

идр.), административно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностранные дела и др.), социальнокультурной (образование, наука, здравоохранение, культура

идр.), хозяйственно-экономической (промышленность, транс­ порт и связь, торговля и др.); наличие единой системы спе­ циально уполномоченных на то субъектов властно-управлен­ ческой деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства одна из форм дея­ тельности, то наряду с другими оно носит государственновластный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие возложенные на них функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства. В процессе осуществления государствен­ ного управления его субъекты используют предоставленные им полномочия по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.

Характерная черта государственного управления — раз­ нообразие форм его осуществления. Управленческая деятель­ ность государства реализуется посредством применения раз­ личных организационных форм, совокупность которых и обес­ печивает целенаправленное функционирование всего меха­ низма государственного управления. Так, организационные формы государственного управления должны соответствовать организационному обеспечению сложной и тонкой сети ры­ ночных отношений. Государственное управление практичес­ ки реализуется через такие формы организационной деятель­ ности, как подбор и расстановка кадров, прогнозирование,

111

разработка целевых программ в той или иной сфере (облас­ ти, отрасли) управления, работа с информацией, координа­ ция, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др. Подобные формы присутствуют во внутриорганизационном управлении, которым заняты аппараты органов государствен­ ной власти всех ветвей. Например, внутриорганизационная управленческая деятельность судов и органов прокуратуры направлена на обеспечение тех основных функций, для ус­ пешного выполнения которых они образованы — для осуще­ ствления правосудия и прокурорского надзора.

Государственное управление отличает возможность ис­ пользования всех существующих в обществе разнообразных ресурсов: материальных, интеллектуальных, финансовых, со­ циальных, информационных, силовых, демографических и т. д. В зависимости от различных критериев (уровня, области, ха­ рактера и объема управления) можно выделить различные виды государственного управления — совокупность способов и ме­ тодов управления, которые использует государство. Масштаб­ ность системы государственного управления, функциональное предназначение ее подсистем, их иерархическая сопряжен­ ность и другие факторы предопределяют виды государствен­ ного управления. Общество, как большая и сложная система, включает социальное управление, разновидностями которого являются политическое и государственное управление. В свою очередь, последнее может быть: по иерархической вертика­ ли — федеральным, региональным и местным; по сферам жиз­ недеятельности — отраслевым (управление экономикой, здра­ воохранением, просвещением, культурой и т. п.) и межотрас­ левым (финансы, кредит, учет, статистика, государственное имущество и собственность и т. п.); по степени открытости (зам­ кнутости) — корпоративным.

Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. Интенсивность прямой и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Основополагающим в государственном управле­ нии является уяснение роли и места человека и общества как

112

субъекта и объекта управления. По этому критерию можно различать демократический и авторитарный характер государственного управления. Если преобладают прямые связи управления (командная информация), а механизм обратной связи слабо развит или практически блокирован, можно го­ ворить об авторитарном управлении. Если механизм обратной связи хорошо развит наряду с прямой, можно говорить о демократическом управлении.

По характеру взаимоотношений центра (центральных органов власти) и регионов (органов власти национально-тер­ риториальных и административно-территориальных единиц) различают субординационное и координационное управление.

Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации, когда наряду с едиными цен­ тральными органами власти существуют и периферийные, обладающие полной или частичной самостоятельностью.

Субординационное управление базируется на админи­ стративном подчинении периферии центру, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполне­ нию команд, поступающих из вышестоящих органов управ­ ления, что характерно для унитарных государств.

По критерию использования форм собственности выде­ ляют: федеральное, региональное, местное (муниципаль­ ное) и частное (корпоративное) управление. Здесь корпо­ ративное управление имеется ввиду в контексте государствен­ ного менеджмента, когда, например, государство участвует

вуправлении принадлежащими ему долями (акциями и т. п.)

вкапитале коммерческих предприятий.

По воздействию на управляемый объект выделяют от­ раслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое (функциональное) управление предпола­ гает наличие вертикали соподчиненности от центра до пред­ приятия. Оно реализуется через отраслевые министерства, осуществляющие единую техническую политику в отрасли, обеспечивающие необходимые внутриотраслевые и межот­ раслевые пропорции. В настоящее время такой вид государ-

113

ственного управления осуществляет, например, Министер­ ство путей сообщения РФ. При переходе к постиндустриаль­ ному развитию отмечается снижение роли отраслевого уп­ равления, так как развитие высоких технологий требует меж­ отраслевого управления. На первый план выходят государ­ ственные корпорации, действующие на акционерной основе (РАО "ЕЭС", "Российская металлургия" и др.).

Территориальное управление направлено на рациональ­ ное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации осуществляется из трех источников: федераль­ ные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.

В зависимости от масштаба временных рамок управле­ ние подразделяется на стратегическое, тактическое и опера­ тивное.

Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, определяет цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управле­ ния. Основой стратегического управления являются страте­ гические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии — отраслевые: развитие науко­ емких отраслей, использование ресурсосберегающих техно­ логий; функциональные: подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические: стабилизации, перестройки, социально ориентированная политика и др.

Тактическое управление — конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управле­ ние, при котором на базе имеющейся информации происхо­ дит постоянное сравнение показателей стратегического пла-

114

на с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее не учтенных факторов.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений зада­ чи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряе­ мые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложив­ шихся условий.

Выделяют также такой специфический вид ситуацион­ ного управления, как антикризисное управление. Оно вво­ дится для предупреждения и проведения процедуры банк­ ротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему, включает управление через арбит­ ражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Для сохранения конкурентоспособности предприятий иног­ да вводится доверительное управление. Оно предполагает отделение функций владения от функций управления и осу­ ществляется лицами по договору с органами государственно­ го управления, трансформируется в профессиональное уп­ равление через специальных управляющих. Отношения с го­ сударством строятся не на властном подчинении, а на фор­ мальном равенстве сторон на основе договора.

Способы применения методов государственного управле­ ния могут иметь опосредствующее (косвенное) либо непос­ редственное (прямое) воздействие, а соответственно могут быть экономическими или административными.

Экономическое управление — воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его экономичес­ кие интересы, т. е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную поли­ тику. В данном случае отсутствует прямое директивное при­ нуждение, объект управления свободен в выборе варианта

115

действий. Но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяет­ ся обычно по отраслям и сферам деятельности.

Административное воздействие — непосредственное влияние на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисципли­ нарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование — необходимый компонент любого уп­ равленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должност­ ных лиц и т. п. Может иметь негативное значение, например в экономике: подмена рыночных механизмов административ­ ными методами.

Административно-правовые методы управления опира­ ются на иерархическую структуру управляющего субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу "приказподчинение". Отношения прямого подчинения управляемого управляющему обеспечиваются их нормативно-правовым за­ креплением, реализацией властных полномочий "по верти­ кали", применением запретительных санкций вплоть до пра­ вового принуждения. Инструментарий административно-пра­ вовых методов — закон, директива, приказ, распоряжение и другие элементы властеотношений. Субъект — носитель ад­ министративной власти. Пример реализации административ­ но-правового метода — любое постановление или распоря­ жение органа (должностного лица), наделенного государствен­ но-властными полномочиями, где содержатся правовые им­ перативы, обязательные предписания нижестоящим субъек­ там совершать определенные действия.

Преобладание административно-правовых методов харак­ терно для централизованной системы государственного уп­ равления. Однако использование норм права в управлении не обязательно связано с воздействием на управляемых по

116

типу "приказ-подчинение". Нормы права служат также инст­ рументом опосредованного регулирования деятельности в со­ циальной, экономической и какой-либо иной сфере. Не уг­ лубляясь в теорию права и науки управления, необходимо отметить: административный метод предполагает прямое воз­ действие на управляемый объект путем установления его прав и обязанностей, а также юридической ответственности, на­ ступление которой возможно в случае невыполнения им обя­ зательных предписаний. Косвенное воздействие, включающее материальное (экономический метод) и моральное стимули­ рование, есть создание таких условий, при которых направ­ ление своей деятельности определяет сам управляемый субъект, но он делает это под воздействием внешних факто­ ров, экономических стимулов, определяющих целесообраз­ ность того или иного поведения.

В зависимости от вида регулируемых отношений, харак­ тера того общего блага, к достижению которого нужно стре­ миться, применяются различные методы воздействия и их комбинации. Осуществляется это различными правовыми сред­ ствами. Государство закрепляет свои потребности и источни­ ки их финансирования в законе о бюджете. В рамках целе­ вых программ, которые могут приниматься на любом уровне управления (общегосударственном, региональном, местном), определяются и реализуются соответствующие интересы об­ щества в определенных сферах деятельности. Возможны, на­ пример, меры государственной поддержки отдельных отрас­ лей хозяйства в виде льготного кредитования, снижения на­ логовых ставок и т. п., что представляет собой косвенное воз­ действие на регулируемый объект.

Законодательство Российской Федерации фиксирует пуб­ личные интересы и средства их обеспечения через компетен­ цию государственных органов. Наиболее яркий пример — обязанность органов прокуратуры осуществлять надзор за исполнением законов широким кругом поднадзорных субъек­ тов и наделение ее необходимыми для этого правовыми сред­ ствами воздействия. Правовое обеспечение публичных инте-

117

ресов осуществляется через регулирование отдельных видов деятельности посредством установления стандартов, серти­ фикации, лицензирования, а также институтов государствен­ ного контроля и надзора (санитарного, пожарного, экологи­ ческого, энергетического, радиационного и прочего).

ВКонституции РФ нет понятия государственного управ­ ления, а есть "государственное регулирование" и "регулиро­ вание". В российском законодательстве эти понятия широко используются. Некоторые виды государственного регулиро­ вания перечислены в статье 71: регулирование и защита прав

исвобод человека и гражданина, прав национальных мень­ шинств (п. "в"), финансовое, валютное, кредитное, таможен­ ное регулирование (п. "ж"), правовое регулирование интел­ лектуальной собственности (п. "о"). Здесь речь идет о тех ви­ дах госрегулирования, которые отнесены к ведению Россий­ ской Федерации. Однако в каждом законе либо ином норма­ тивном правовом акте государственное регулирование опре­ деляется с учетом специфики той или иной сферы обществен­ ных отношений '.

Вюридической литературе не раскрывается однозначно толкуемое понятие государственного регулирования, трак­ туется разное его понимание. Под ним подразумеваются го­ сударственное вмешательство, воздействие, профилактика и другое. Мировой опыт свидетельствует: нигде нет его полно­ го отсутствия, даже в условиях рыночной экономики. Госу­ дарственное регулирование общественных процессов в эко­ номической, финансовой, социальной, административно-по­ литической и других сферах общественной жизни, где имеет место позитивная созидательная деятельность государства, — непременное условие развития любого общества. Вопрос за-

1 См., например: ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923; Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграр­ ной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767. // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.

118

ключается в степени и полноте охвата госрегулированием об­ щественных отношений в различных сферах, что зависит от многих факторов.

Во-первых, от потребностей общества, обусловленных не­ обходимостью упорядочения различных видов деятельности.

Во-вторых, от необходимости поддержания баланса между публичными, состоящими из общественных и государствен­ ных, интересов, и частными интересами 1.

В-третьих, в обеспечении реализации и защите публич­ ных и частных интересов, что связано с выполнением опре­ деленных государственных функций: в публичной сфере — оборона, охрана государственных границ, международные дела и т. п.; в частной — регулирование хозяйственно-эконо­ мического развития, предпринимательской и иной коммер­ ческой деятельности и т. д.

В-четвертых, от необходимости обеспечения эффектив­ ного использования государственной собственности, рацио­ нального землепользования и природопользования.

Среди ученых и практикующих юристов, участвующих в законотворческой работе и правоприменительной практике, идет дискуссия о соотношении понятий "государственное уп­ равление" и "государственное регулирование". Представите­ ли административного права, сравнивая оба понятия, счита­ ют, что государственное управление имеет более широкое значение, а государственное регулирование рассматривают как его функцию. Есть и противоположные мнения, т. е. счи­ тают государственное регулирование более широким поня­ тием, так как оно осуществляется не только в сфере эконо­ мики, но и в других, а государственное управление видится как деятельность органов исполнительной власти. В настоя­ щее время пока нет единого научно-правового понимания этих категорий. Текущее законодательство также не дает опре­ деленного толкования, из-за чего нередко страдает в части

1 Отличие общественного интереса от частного дается в Градостроительном кодексе.

119

юридико-технической чистоты используемой терминологии. Одни и те же термины подчас используются в разных значе­ ниях. И наоборот, различным терминам нередко придается одинаковый смысл1. К тому же законодательство о государ­ ственном регулировании весьма динамично, слишком измен­ чиво. Во многом по этой причине значительная часть норма­ тивных правовых актов относится к уровню подзаконных.

Представляется, что диалектика здесь такова: управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. Государ­ ственное управление — это деятельность государства по ру­ ководству, координации и контролю при определении и дос­ тижении общественно значимых целей в различных сферах государственной жизни общества. Государственное регулиро­ вание — это воздействие государства на социальные и эко­ номические процессы в целях приведения их в такое состоя­ ние, при котором обеспечивается решение поставленных за­ дач в определенной сфере экономики и культуры, иных сфе­ рах общественных отношений. Например, в процессе рыноч-

1 Проиллюстрируем данный тезис на примере некоторых нормативных ак­ тов. В Федеральном законе "О государственном регулировании агропромыш­ ленного производства" № 100-ФЗ от 14 июля 1997 г. в ст. 1 дается понятие государственного регулирования агропромышленного производства, кото­ рым признается экономическое воздействие государства на производство...

задачами государственного регулирования агропромышленного производ­ ства являются стабилизация и развитие... обеспечение... улучшение... под­ держание... защита... основными направлениями государственного регули­ рования агропромышленного производства называются: формирование и функционирование... финансирование, кредитование, страхование, льгот­ ное кредитование... защита интересов... развитие... и т. п. // Российская газета. 26 июля 1997 г. Положением о Министерстве культуры РФ данный орган определяется органом исполнительной власти, проводящим государ­ ственную политику в области культуры... а также осуществляющим госу­ дарственное регулирование и координацию деятельности иных федераль­ ных органов исполнительной власти в этой сфере... (п. 1); Министерство культуры РФ является специально уполномоченным органом охраны па­ мятников... а также государственного контроля... // Российская газета. 22 июля 1997 г. А согласно Положению о Министерстве транспорта РФ дан­ ный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление в транспортном комплексе. // Российская газета. 10 июля 1997 г. Как нетрудно заметить, в нормативных актах, причем раз­ ной юридической силы, никакой особой разницы между государственным регулированием и государственным управлением, по сути, нет.

120