57. Разделение властей при президентской республике и парламентарной форме правления.

Моделью президентской республики является разделение властей на законодательную и исполнительную, при независимой судебной власти. Однако реальные институты здесь таковы, что президент-глава исполнительной власти может в некоторых пределах контролировать и власть законодательную. Трансформации института главы исполнительной власти в институт главы государства препятствует сильная судебная власть, опирающаяся на принципы права Название «президентская республика» закрепилось за институтами, определившими специфику формы правления в США. Прежде всего эта специфика выражается в попытке разделения властей на законодательную и исполнительную, возглавляемую президентом, который, таким образом, не являетсяглавой государства. Такого института в президентской республике нет. США — единственная страна, в которой существует президентская республика. Как будет показано ниже, попытки копировать институты президентской республики в других культурах производят и другое их соотношение: вместо президента-главы исполнительной власти получается президент-глава государства. Поэтому США — не просто образец президентской республики, а единственная известная на сегодняшний день эмпирическая реальность, позволяющая рассуждать о специфическом для нее разделении властей «по горизонтали». Это страна общего права, т.е. здесь правомерность публично-властной деятельности определяется не парламентом (и не президентом), а судом. Как будет показано ниже, именно независимость судебной власти, достигнутая в странах общего права, делает форму правления в США устойчивой, препятствует формированию потестарных институтов. Иначе говоря, президентская республика возможна только в стране общего права. Но отсюда не вытекает, что президентская республика является атрибутом общего права. С формальной точки зрения, законодательная власть в президентской республике принадлежит только парламенту (конгрессу), а президент и формируемое им правительство осуществляют исполнительную власть. При формальном описании принято считать, что у президента нет права законодательной инициативы. И парламент, и президент из­би­раются народом и несут политическую ответственно­сть только пе­ред избирателями. Соответственно здесь нет и парла­мент­ской ответст­венности прави­тельства, не­возмо­жен роспуск пар­ламента. Предусмотренное конституцией отрешение президента от должности парламентом в порядке импичмента предполагает уголовное обвинение и, следовательно, не относится к политической ответственности. Формально президент не вмеши­вается в зако­нодатель­ный про­цесс до тех пор, пока закон не принят парла­ментом. Его отлагательное вето пре­одолевается квали­фицирован­ным большинством го­лосов в каждой из палат парламента. Собственно к разделению законодательной и исполнительной властей отлагательное вето не относится. Наоборот, это вмешательство власти исполнительной в компетенцию номинального законодателя, функциональное нарушение разделения властей, сдерживающее законодательный произвол парламента. (Произвол президента сдерживается угрозой импичмента и уголовного преследования). Реальные же институты в США таковы, что президент является не пассивным исполнителем законов, а основным актором законодательного процесса. Описанная выше мо­дель разделения властей не учиты­вает принятую в США прак­тику делеги­рования законодатель­ных полномочий президенту и ее масштабы, пря­мое внесе­ние в парла­мент законопроектов в виде президентских посла­ний⁴³ и практику «карман­ного вето». Уже эти — фактически законо­датель­ные — возможно­сти президента не позволяют говорить о строгом разделе­нии властей на законодательную и исполнитель­ную. Наиболее эффективным средством президентского воздействия на парламент является так называемое карманное вето — возможность в некоторых ситуациях блокировать законодательный процесс, как если бы у президента было право абсолютного вето⁴⁴. Казалось бы реальные институты в США должны способствовать моноцентристской тенденции, становлению института главы государства. Однако это не происходит по той причине, что регулирующему воздействию президента и парламента и даже интервенционистской политике до сих пор эффективно противодействует судебная власть. В частности, посредством толкования законов и через институт конституционной юрисдикции верховный суд блокирует политику государственного интервенционизма — по меньшей мере, более успешно, чем способна это делать судебная власть в Европе. Характерный для американской модели конституционной юрисдикции инци­дент­ный конституционный надзор означает про­верку судом конституционности за­кона, применен­ного или под­лежащего при­менению в том деле, кото­рое рассматри­вает этот суд. Верховный Суд США как высшая апелляционная и надзорная инстанция может создать прецедент неприменения закона, обязательный для всех остальных судов. Верховный Суд США не занимается абст­рактным кон­сти­ту­ци­он­ным контролем. Ни­же­стоящие суды не обраща­ются в Вер­хов­ный Суд США с запросами по кон­кретному поводу, они должны сами решать вопрос о конститу­ционно­сти за­кона, при­ме­няемого или подлежа­щего применению в кон­кретном деле⁴⁵. Здесь нет спе­циального института ин­ди­виду­альной кон­ститу­ци­онной жа­лобы, которую можно было бы по­давать не­по­сред­ст­венно в Верховный Суд, и граждане вправе обра­щаться за защи­той лю­бых своих прав в ниже­стоящие суды (по подсуд­но­сти). Верховный Суд США, осуществляя конституци­онный над­зор, про­веряет конституционность закона или иного нор­ма­тив­ного акта, примененного или под­ле­жащего приме­не­нию в деле, которое он сам рассматри­вает. Не­трудно за­ме­тить, что при этом Суд выступает как судья в своем деле – выбирает за­коны, кото­рые, по его мнению, неконституци­онны (правда, он редко поль­зу­ется этим правом). Вместе с тем Суд связан инци­дентом – делом, спо­ром о праве, в связи с рас­смотрением ко­торого воз­никает повод прове­рить кон­ституцион­ность (право­вой ха­рак­тер) применяемого закона. Тем самым Вер­ховный Суд ус­танав­ливает обязательный для всех су­дов преце­дент примене­ния или, наоборот, неприме­не­ния закона по причине его соот­ветствия или несоответст­вия Конституции США. По су­ществу, то же са­мое может де­лать и любой другой суд. Но только Вер­хов­ный Суд создает обще­обязательный прецедент недействи­тель­но­сти закона в случае, если он уста­новит его не­соответст­вие Консти­туции США. Это право Верховного Суда не преду­смот­рено в Кон­сти­туции США. Верховный Суд при­обрел его своими дейст­виями в ре­зультате уста­новления пре­цедента по делу Мэр­бери про­тив Мэди­сона (1803 г.).

В странах с парламентарной формой правления нет разделения властей на законодательную и исполнительную, парламентское большинство и образованное им правительство составляют одну «партийную власть». Противовесом ей выступают суды общего права или конституционный суд.В парламен­тарных странах парламент не только осуществ­ляет за­конодатель­ную деятельность, но и формирует прави­тель­ство. Точ­нее, прави­тельство формируется партией или коали­цией пар­тий, распола­гающей большинством мест в нижней палате парла­мента. Поэтому здесь нет раз­деления властей на законо­дательную и испол­ни­тельную. Здесь есть пар­ламент – орган законода­тельной власти, и есть пра­ви­тель­ство – орган исполнительной вла­сти. Но здесь нет функциональ­ного и пер­сонального разделения властей на за­конодательную и испол­ни­тельную ветви. Пре­мьер-ми­нистр и, как правило, все остальные члены прави­тельства одновре­менно являются депу­татами нижней па­латы парла­мента. По­этому на парламентских выборах из­бира­тели фак­тически го­лосуют и за буду­щее прави­тельство: избира­тель­ные списки партий возглавляют канди­даты на должности премьер-мини­стра и членов правительства. Зако­нодатель­ную и правительст­венную политику здесь опреде­ляет пар­тия, побеж­дающая на парламентских выборах, точ­нее – пар­тийная политическая элита, контролирующая нижнюю па­лату парламента и форми­рующая правитель­ство. Столь важ­ная роль политических пар­тий в сферах дея­тельности зако­нода­тельной и исполнительной властей по­зволяет характе­ризовать парламен­тарные страны как “государство пар­тий”⁴⁷.  В «государстве партий» правительство правит, опираясь на за­коно­дательную поддержку парламентского большин­ства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представ­ляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и орга­низуют исполнение этих зако­нов. Законопро­екты готовятся правитель­ством, и обычно пар­ламент не вносит измене­ния в законопроекты. Если премьер-министр и другие ми­нистры не вправе вно­сить законо­проекты как члены правитель­ства, то фактиче­ски они делают это как депутаты парламента. Следова­тельно, правом законодатель­ной ини­циа­тивы не обла­дают только такие члены правитель­ства, которые не являются де­пута­тами пар­ламента. Однако для ми­нистра ут­рата депу­тат­ского мандата обычно влечет за собой уход из пра­витель­ства. Кроме того, в пар­ламентарных странах распростра­нена практика деле­ги­рованного законодательства, когда парла­мент поручает прави­тель­ству изда­вать норматив­ные акты, фак­тически имеющие силу закона. Тем не менее в «государстве партий» функ­ционально различа­ются так называе­мая партийная и ад­министра­тив­ная ветви власти. Тер­мин «партийная» не означает, что аппарат какой-то по­ли­тиче­ской партии под­ме­няет собою государ­ственную власть. «Партийную» ветвь власти со­ставляют парла­мент­ское боль­шинство (возможно, коа­лици­он­ное) и образован­ное им пра­вительство.  Административную власть осуществляет внепартийная про­фессио­нальная бюрократия, организованная в систему ор­ганов (институтов) исполнительной власти. Состав функ­цио­неров ад­ми­нистративной вла­сти не меняется в зависи­мо­сти от того, ка­кая партия приходит к власти и формирует правитель­ство. Ад­минист­ративная власть действует на ос­новании и во испол­не­ние законов (или актов, имеющих силу за­кона), но не пар­тий­ных решений. Она не подчиня­ется по­литическим ре­ше­ниям, не получившим за­коно­да­тельного оформления.  Таким образом, в парламентарных странах высшие госу­дар­ст­вен­ные решения, прежде всего законодательные, при­ни­ма­ются номиналь­ным законодателем, но фактически пре­до­преде­ляются правительст­вом. Исполняются эти реше­ния бю­рократи­ческим го­сударственным аппаратом, состав­ляю­щим админист­ративную власть, аппаратом, ко­торым прави­тельство не может распоря­жаться по сво­ему усмотре­нию. Получается, что в парламен­тар­ных странах функцию зако­нода­тельной власти выполняет не только парла­мент, но и прави­тель­ство, формально от­деленное от пар­ламента, но функ­цио­нально выступающее «продолжением» нижней палаты пар­ла­мента, парламентского большинства. Вме­сте с тем пра­ви­тельство выпол­няет и функ­цию исполни­тельной власти. Однако ис­полни­тельную власть осуществляет не только правитель­ство, но и сис­тема орга­нов административ­ной власти, и в правовом государстве пра­ви­тельство не может вмешиваться в компетенцию этих орга­нов. Конечно, то, что называется системой органов админист­ра­тив­ной власти, существует и в президентской республике. Но в по­следней президент и парламентское большин­ство могут при­над­лежать к разным пар­тиям. Так что в прези­дентской респуб­лике пар­тии играют важную, но не главную роль в сис­теме раз­деления вла­стей. В парламентарных странах правительство ответственно пе­ред пар­ламентом, т.е. нижняя палата вправе выразить пра­ви­тельству недове­рие или отказать в доверии. Парла­мент­ская от­ветствен­ность прави­тельства означает, что не­доверие (отказ в доверии) неиз­бежно влечет за собой пре­кращение полномо­чий правитель­ства; прежде всего, воз­можна его не­замедли­тельная отставка. Но воз­можно и дру­гое развитие событий: в ответ на недоверие пре­мьер-ми­нистр вправе ре­комендовать номиналь­ному главе госу­дар­ства досрочно распустить ниж­нюю палату парламента и на­значить но­вые парламентские вы­боры. В этом случае пра­витель­ство сла­гает свои полномочия после избрания нового парла­мента. Хотя факти­чески оно мо­жет сохраниться, если в новом со­ставе нижней па­латы парла­мента прежний пре­мьер-министр получит под­держку абсо­лютного большин­ства. Формально решение о роспуске, как и решение о на­значении премьер-министра, прини­мает номи­наль­ный глава государства, но при этом он связан мне­нием премьер-мини­стра или реше­нием лидеров парламентских фракций, если правитель­ство не сформировано. Досрочный роспуск нижней палаты парламента как про­ти­во­вес требованию отставки правительства имеет свою ло­гику. Дос­роч­ный роспуск происходит обычно в случаях пра­витель­ст­вен­ного кризиса. (1) Когда ни одна из партий или образую­щихся коалиций в нижней палате парламента не располагает абсолют­ным боль­шинством, необходимым для формирования правитель­ства, тогда такой неработоспо­соб­ный со­став палаты следует рас­пус­тить и на­значить но­вые выборы. (2) Если коа­ли­ционное пра­ви­тельство ут­ратит под­держку нижней палаты в ре­зультате рас­пада правящей коа­лиции и при этом не воз­ник­нет новая коали­ция, распола­гающая абсолютным боль­шинст­вом, то правитель­ство мо­жет сохраниться как “правительство мень­шинства”. Если та­кому правительству вы­ражено недове­рие или его реше­ния не по­лу­чают необходимой за­конодатель­ной под­держки, то на этот слу­чай у премьер-ми­нистра должно быть право ре­комендовать главе государ­ства распустить ниж­нюю па­лату и назначить новые вы­боры. (3) Когда однопар­тий­ное прави­тельство утрачивает под­держку абсолютного боль­шинства в результате внутрипартийных раз­ногласий, то пре­мьер-ми­нистр, как фактический лидер правя­щей партии, дол­жен ре­шать во­прос о дальнейшей судьбе пра­ви­тельства.  Особенности сдержек и противовесов в отдельных пар­ла­мен­тар­ных странах облегчают или, наоборот, затрудняют дос­рочный роспуск нижней палаты. В Великобритании дос­роч­ный роспуск палаты общин происходит тогда, когда пра­вящая пар­тия (пре­мьер-министр, кабинет) считает целе­сооб­разным про­ведение дос­рочных выборов – независимо от правительст­вен­ного кризиса. Такая воз­можность выте­кает из самой сущ­ности парламентарной формы правления. Ибо, по существу, здесь для роспуска нижней палаты дос­таточно од­ного желания правя­щего партийного боль­шин­ства: это большинство, руко­водимое пра­вительст­вом, по конъюнктур­ным соображениям может фор­мально выразить сво­ему пра­витель­ству недоверие, и в от­вет последует рос­пуск ниж­ней палаты. Все это подчер­кивает, что досрочный роспуск пар­ла­мента в “государстве партий” не сле­дует рас­ценивать как роспуск законо­да­тельного органа по ре­шению органа ис­полнительной власти. Роспуск и досрочные вы­боры или от­ставка правительства – это внутрен­нее дело “партийной” власти. В ФРГ во избежание частых роспусков нижней палаты до­пус­кается только конструктивный вотум недоверия. По­след­ний озна­чает, что от­ставка правительства по воле пар­ламент­ского боль­шинства происхо­дит лишь тогда, когда аб­солют­ным боль­шинст­вом избран новый пре­мьер-ми­нистр. Такое по­ложение исключает досрочный роспуск ниж­ней па­латы пар­ламента в от­вет на недове­рие (отказ в доверии) пра­ви­тельству. Необходимо подчеркнуть, что и в парламентарных странах основным противовесом «пар­тий­ной» вла­сти является власть судебная — в той мере, в которой она является неподзаконной, независимой от партийной политики. В этом качестве судебная власть представлена судами общего права и институтом конституционной юрисдикции.  Так, в Ве­ликобритании еще в XVII в. суды создавали прецеденты общеправо­вого судеб­ного контроля за законодательством. Начало было поло­жено ус­танов­лением прецедента в су­деб­ном ре­ше­нии по де­лу То­ма­са Бон­хэ­ма (1610 г.)⁴⁸. В ос­нове этого прецедента лежит принцип права «никто не мо­жет быть судьей в своем деле». При­ме­не­ние это­го принципа как об­ще­при­знан­но­го правового кри­те­рия при оцен­ке за­ко­нов по­зво­ля­ет при­зна­вать со­от­вет­ст­вую­щие за­ко­ны про­ти­во­прав­ны­ми, а зна­чит – не­дей­ст­ви­тель­ны­ми. В Анг­лии су­ще­ст­во­вала так называемая Вра­чеб­ная па­ла­та (в рамках Royal College of Physicians of London), которая рас­смат­ри­ва­ла спо­ры ме­ж­ду вра­ча­ми и жа­ло­бы на вра­чей. По за­ко­ну Вра­чеб­ная па­ла­та мог­ла на­ло­жить на вра­ча штраф, при­чем по­ло­ви­на сум­мы штра­фа по­сту­па­ла пред­се­да­те­лю Па­ла­ты. Врач То­мас Бон­хэм, при­го­во­рен­ный Па­ла­той к уп­ла­те штра­фа, счел ре­ше­ние не­обоснованным и об­жа­ло­вал его в Суд королевской ска­мьи. Зна­ме­ни­тый су­дья Эду­ард Ко­ук, рас­смот­рев де­ло, ус­та­но­вил, что Вра­чеб­ная па­ла­та не вы­шла за пре­де­лы сво­ей за­кон­ной ком­пе­тен­ции. Од­на­ко, зая­вил су­дья, есть об­ще­из­ве­ст­ный пра­во­вой прин­цип “ни­кто не мо­жет быть судь­ей в сво­ем де­ле”, и никакой пар­ламент, ни­ка­кой за­кон не мо­гут от­ме­нить этот прин­цип. Ес­ли же за­кон на­ру­ша­ет этот прин­цип, то та­кой за­кон про­ти­во­ре­чит пра­ву, а зна­чит – яв­ля­ет­ся не­дей­ст­ви­тель­ным и не при­ме­ня­ет­ся су­дом. За­кон (пар­ла­мент­ский акт), доз­во­ляю­щий пред­се­да­те­лю Вра­чеб­ной па­ла­ты по­лу­чать в свое рас­по­ря­же­ние по­ло­ви­ну сум­мы на­зна­чен­но­го штра­фа, ста­вит пред­се­да­те­ля и под­чи­нен­ных ему су­дей Па­ла­ты в по­ло­же­ние су­дей в сво­ем де­ле. Ибо пред­се­да­тель и су­дьи Па­ла­ты пря­мо за­ин­те­ре­со­ва­ны во взы­ска­нии штра­фа, и в ка­ж­дом по­доб­ном де­ле они фак­ти­че­ски вы­сту­па­ют не толь­ко как су­дьи, но и как сто­ро­на. За­кон был при­знан не­дей­ст­ви­тель­ным, и тем са­мым был ус­та­нов­лен су­деб­ный пре­це­дент, в со­от­вет­ст­вии с ко­то­рым, лю­бой за­кон, про­ти­во­ре­ча­щий тре­бо­ва­нию “ни­кто не мо­жет быть судь­ей в сво­ем де­ле”, не при­ме­ня­ет­ся су­дом. Впоследствии суды в странах общего права неод­нократно признавали законы не­действительными со ссылкой на пре­цедент 1610 г.