15.Форма правления.

В президентской рес­публике, образ­цом которой являются США, формально существует строгое разделение вла­стей на за­конода­тельную и ис­полнительную. Но конститу­ционная модель разделения властей в прези­дентской респуб­лике и реальность заметно различаются.

Президент, являющийся главой исполнительной власти, из­би­рается народом и не несет политической ответственно­сти пе­ред парламентом. Соответственно здесь нет и парла­мент­ской ответст­венности прави­тельства. Правительство сущест­вует при прези­денте. Парламент законода­тельствует и несет от­ветственность за свою зако­нодатель­ную деятельность только перед избира­телями в про­цессе очеред­ных выборов в пар­ламент; поэтому здесь не­возмо­жен досрочный роспуск пар­ламента. Президент формально не обла­дает пра­вом законодатель­ной инициативы и не вмеши­вается в зако­нодатель­ный про­цесс до тех пор, пока закон не принят парла­ментом. Факти­че­ски исполни­тельная власть под­готавли­вает наиболее важные за­коно­проекты, но она вынуж­дена нахо­дить околь­ные пути для внесения за­коно­проекта в парламент. Прави­тельствен­ный законопроект может быть из­менен парла­мен­та­риями без согласия правительства, и та­кой законопроект, пере­ра­ботанный в парламенте, может быть не похож на перво­на­чальный.

Действующая в президентской республике система сдер­жек и про­тивовесов не позволяет органам законода­тельной и ис­пол­ни­тельной власти выходить за пределы их компетен­ции. Прези­дент обладает пра­вом отлагательного вето в от­ношении зако­нов, при­нимаемых парла­ментом, но оно пре­одолевается квали­фицирован­ным большинством го­лосов в каждой из палат парламента. В случае на­рушения президентом кон­ституции ниж­няя палата вправе воз­будить против прези­дента проце­дуру им­пич­мента; но решение об отстранении (отрешении) президента от долж­ности может принять только верхняя па­лата пар­ламента. В США, стране об­щего права, деятель­ность законодательной и исполнительной ветвей федераль­ной власти кон­тролиру­ется верховным судом страны. По­следний вправе уста­нав­ливать обя­зательный для всех судов прецедент непримене­ния закона, если закон призна­ется про­тиворечащим кон­ституции. Верховный суд дает толкование конститу­ции, обязатель­ное для зако­нодателя. Но и здесь дей­ст­ву­ет “про­ти­во­вес”: дан­ное су­дом тол­ко­ва­ние кон­сти­ту­ции мо­жет быть от­ме­не­но при­ня­ти­ем по­прав­ки к ней.

На практике же взаимоотношения институтов законодательной и ис­полни­тельной власти выглядят иначе. Во-первых, президент фактиче­ски является основным субъектом нормоустановительной “власти-функ­ции” при любом соотношении политических сил в центральном аппа­рате власти. Описанная выше мо­дель разделения властей не учиты­вает принятую в США прак­тику делеги­рования законодатель­ных полномочий президенту и ее масштабы, пря­мое внесе­ние в парла­мент законопроектов в виде президентских посла­ний и практику “карман­ного вето”. Уже эти – фактически законо­датель­ные – возможно­сти президента не позволяют говорить о строгом разделе­нии властей на законодательную и исполнитель­ную. И по­скольку США – это об­разец президентской республики, то нет оснований по­лагать, что на­зван­ные фактические возможности со­ставляют лишь специфику США и не характеризуют президент­скую республику как таковую.

Во-вторых, и это главное, описанная модель не отражает и не мо­жет отражать полити­че­ские партии (политическую реальность), их ме­сто в современном правовом государ­стве, их роль в президентской республике. Если вышеназванные фактические законодательные возмож­ности лишь усиливают перекос в пользу президента, то образование “партийной” власти, контро­лирующей законодательную деятельность и высшие “этажи” госу­дарственной администрации, позволяет говорить, что в США раз­деление властей может не совпадать с разделением на законодательную и исполнительную ветви власти.

В-третьих, в структуре государствен­ного аппарата нужно различать партийно-политическую и внепартий­ную, неполитизированную сферы государственно-властной деятельно­сти. И поскольку в США, которые представляются образцом прези­дентской республики, помимо неполитизированной, внепартий­ной судебной власти, есть такая же внепартийная государственная бюро­кратия, то ее нужно учитывать как, возможно, самостоятель­ного субъекта в реальной системе разделения властей.

Функциональные нарушения разделения вла­стей в отношениях Конгресса и президента, прежде всего, связаны с нарушением субъектного компонента разделения властей. Если бы пре­зидент, как правило, не опирался на поддержку некоего значимого парламентского большинства или если в соответствующих случаях ему противостояло значительное парламентское большинство, то он не мог бы стать основным субъектом законодательной инициативы, не мог бы столь часто добиваться делегирования ему законодательных пол­номочий и пользоваться “карманным вето”, а официальное вето пре­одолевалось бы чаще и президенты не злоупотребляли бы им.

Иначе говоря, на практике перераспределение нормотворческих пол­номочий в пользу президента происходит постольку, поскольку это по­зволяет Конгресс (и соответственно избиратели, которые избирают такой состав Конгресса). А Конгресс позволяет такое перераспределение не по­тому что это запрограммировано конституционной моделью, а по­тому что президент в соответствующих случаях опирается на контроли­руемое им большинство (или, наоборот, у противников прези­дента нет нужного большинства). Основным субъектом нормотвор­ческой деятельности президента делает не конституционная мо­дель президентской республики, а реальный феномен “партийной” власти, против которого эта модель усто­ять не может.

Но возможно и “разделен­ное правление”, когда большинство в Конгрессе и президент принадле­жат к различным политическим партиям.

Таким образом, конституционная модель в президентской республике допускает два вари­анта ее реализации.

В первом варианте, при “раздельном правлении”, президент и парла­ментское большинство при­над­лежат к разным партиям (предполага­ется, что это политиче­ски разные, оппонирующие друг другу партии или коали­ции). В этом случае есть субъектное разделе­ние властей на зако­нодатель­ную и исполнительную, так как законода­тельный и испол­нительные ин­ституты контролируются раз­ными политиче­скими субъектами – пар­тиями. Именно последние, а не отдель­ные гра­ждане, являются ос­новными субъектами политиче­ской жизни в современном государ­стве. Что касается функциональ­ного разделе­ния властей на законода­тельную и исполнительную, то и в этом вари­анте оно может быть на­ру­шено в пользу исполнительных институ­тов – в силу названных выше обстоятельств, а также в силу воз­можно­сти президента (прави­тельства) действовать в законодатель­ном органе через депутатов своей партии, возможности, которая сущест­вует при любом раскладе политических сил.

Во втором же варианте, когда президент и парламентское боль­шин­ство принадлежат к одной партии, фактически есть только инсти­туциональное, но нет ни субъектного, ни функционального разде­ле­ния властей на законодательную и исполнительную. Разуме­ется, депу­таты парламента не могут быть одновременно функ­ционерами исполнительной власти, но это не имеет существен­ного значения, если и те, и другие проводят политику од­ной и той же партии. Прези­дент же в этом случае становится основ­ным субъектом законодатель­ного процесса.

Говоря о “партийной” власти в президентской республике, сле­дует иметь в виду, что здесь этот феномен не имеет такого же институ­ционального выражения, как в парламентарных государст­вах, где формирование и прекращение полномочий правительства нераз­рывно связано с парламентским большинством.

“Партийная” власть в условиях президентской республики может быть очень сильной, она соединяет в себе потенциал парламента и главы исполнитель­ной власти, и только глубоко укоренившаяся либераль­ная демократия может выдержать ее авторитарное воздействие. Что каса­ется именно США, то здесь есть и сильные традиции либераль­ной демократии, и не менее сильная, независимая судебная власть.

В любом варианте (и в ситуации “партийной” власти, и при “раздель­ном правлении”) зако­но­да­тельному и исполнительным институ­там реально противостоит власть су­дебная. Во-первых, она явля­ется внепартийной, а только вне­пар­тий­ные властные институты могут противостоять “партий­ной” вла­сти. Во-вторых, в США – стране прецедентного права – судебная власть имеет достаточные возможно­сти противодейство­вать возможному произволу законодательного или исполнитель­ных институтов, защи­щать правовую свободу от непра­вомерного вла­стного вмешательства.

Именно наличие сильной судебной власти объясняет устойчи­вость прези­дент­ской республики США и существующий здесь высо­кий уро­вень гарантий правовой свободы. Попытки реализовать мо­дель президент­ской республики в странах европейского континенталь­ного права или в латиноамериканских странах наталкива­ются на серь­езное препятст­вие – отсутствие традиции силь­ной судебной вла­сти, способной удер­живать президента от диктатор­ских тенден­ций.

Наконец, следует иметь в виду феномен администра­тивной власти, характерный, прежде всего, для парламентарных стран. Институционально она выражена системой неполитизированных, внепартийных исполнительно-распорядительных органов. Субъектом этой “власти” является профессиональная, компетентная, неполитизированная бюрократия, имеющая свои корпоративные интересы, которые не совпадают с интересами правящих политических элит.

Административная власть не стоит в од­ном ряду с законодательной и исполнительной. Она становится заметной то­гда, когда нет разделения на законодательную и исполнительную ветви, когда есть другая структура разделения властей.

Административ­ная власть стоит в одном ряду с “партийной” властью. Схематично можно представить административ­ную власть как неполитический сегмент правообеспечительной “власти-функции”, в то время как ее политический сегмент, сращиваясь на партийно-политической основе с парламентом, осуществляет нормоустановительную “власть-функцию”, порождая феномен “партийной” власти.

Резюмируя, можно сделать вывод, что система разделения властей в США функционирует в диапазоне между двумя крайними вариантами.

При “раздельном правлении” наблюдается разделение властей на законодательную и исполнительную, но с дисбалансом в пользу президента, фактически участвующего в осуществлении нормоустановительной “власти-функции”.

Когда же парламентское большинство и президент принадлежат к одной партии, то проглядываются контуры иной структуры разделения властей: нормоустановительную “власть-функцию” осуществляет “партийная” власть, правообеспечительную – власть административная; причем первая контролирует вторую и, формально, управляет ею, но фактически вторая действует самостоятельно, исходя из своих профессиональных и корпоративных интересов.

“Партийная власть” институционально выражена слабо. Од­нако нельзя говорить, что она не характерна для президент­ской республики вообще и для США в частности. Во-пер­вых, она возможна логически, и ее функционирование вполне уме­стно предположить в условиях политической культуры, отлич­ной от США, в политических системах, в которых партии строятся на принципе партийной дисциплины. Во-вторых, исторически эта возможность подтвер­ждена и политической практикой самих США, и то, что “партийная” власть слабо выражена в США в настоящее время, не озна­чает, что она не усилится будущем.

Административная власть, по логике своего существования, не подчиняется партийно-политическим решениям. В этом смысле она незави­сима и от президента, что показал, например, ход расследования Уотергейтского дела (1974 г.), когда административный орган отказался выполнять указания президента проверить правильность уплаты налогов его основными политическими противниками. Эта относительно непо­литизированная власть осуществляет в основном правообеспечи­тельную функцию, действует на основании и во ис­полнение нормоустановительных и юрисдикционных реше­ний.

В парламен­тарных странах парламент не только осуществ­ляет за­конодатель­ную деятельность, но и формирует прави­тель­ство. Точ­нее, прави­тельство формируется партией или коали­цией пар­тий, распола­гающей большинством мест в нижней палате парла­мента. Поэтому здесь нет раз­деления властей на законо­дательную и испол­ни­тельную ветви.

В парламентарных странах можно обна­ру­жить только институ­циональное разделение властей: есть пар­ламент – институт законода­тельной власти, и есть пра­ви­тель­ство – ин­сти­тут исполнительной вла­сти. Однако здесь нет функциональ­ного и субъектного разделения властей на за­конодательную и испол­ни­тельную ветви. Пре­мьер-ми­нистр и, как правило, все остальные члены прави­тельства одновре­менно являются депу­татами нижней па­латы парла­мента. Зако­нодатель­ную и правительст­венную политику здесь опреде­ляет пар­тия, побеж­дающая на парламентских выборах, точ­нее – пар­тийная политическая элита, контролирующая нижнюю па­лату парламента и форми­рующая правитель­ство. Столь важ­ная роль политических пар­тий в сферах дея­тельности зако­нода­тельной и исполнительной властей по­зволяет характе­ризовать парламен­тарные страны как “государство пар­тий”.

В “государстве партий” правительство правит, опираясь на за­коно­дательную поддержку парламентского большин­ства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представ­ляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и орга­низуют исполнение этих зако­нов. Законопро­екты готовятся правитель­ством, и обычно пар­ламент не вносит измене­ния в законопроекты. Если премьер-министр и другие ми­нистры не вправе вно­сить законо­проекты как члены правитель­ства, то фактиче­ски они делают это как депутаты парламента. Кроме того, в пар­ламентарных странах распростра­нена практика деле­ги­рованного законодательства, когда парла­мент поручает прави­тель­ству изда­вать норматив­ные акты, фак­тически имеющие силу закона.

Тем не менее в “государстве партий” в правовом поле дея­тельно­сти институтов законодательной и исполнитель­ной вла­сти существует свое специфическое раз­деление властей. Правда, функ­ционально здесь различа­ются не зако­но­дательная и исполнительная, а партийная и ад­министра­тив­ная ветви власти. “Партийную” ветвь власти со­ставляют парла­мент­ское боль­шинство (возможно, коа­лици­он­ное) и образован­ное им пра­вительство.

Административную власть осуществляет внепартийная про­фессио­нальная бюрократия. Состав функ­цио­неров ад­ми­нистративной вла­сти не меняется в зависи­мо­сти от того, ка­кая партия приходит к власти и формирует правитель­ство. Ад­минист­ративная власть действует на ос­новании и во испол­не­ние законов (или актов, имеющих силу за­кона), но не пар­тий­ных решений. Она не подчиня­ется по­литическим ре­ше­ниям, не получившим за­коно­да­тельного оформления.

Таким образом, в парламентарных странах высшие госу­дар­ст­вен­ные решения, прежде всего законодательные, при­ни­ма­ются номиналь­ным законодателем, но фактически пре­до­преде­ляются правительст­вом. Исполняются эти реше­ния бю­рократи­ческим го­сударственным аппаратом, состав­ляю­щим админист­ративную власть, аппаратом, ко­торым прави­тельство (“партий­ная” власть, правящая партия) не может распоря­жаться по сво­ему усмотре­нию. Получается, что в парламен­тар­ных странах нормоустановительную функцию выполняет не только парла­мент, но и прави­тель­ство, инсти­туционально хотя и от­деленное от пар­ламента, но функ­цио­нально выступающее “продолжением” нижней палаты пар­ла­мента, парламентского большинства. Вме­сте с тем пра­ви­тельство выпол­няет и правообеспечительную функ­цию. Последнюю, однако, осуществляет не только правитель­ство, но и сис­тема орга­нов административ­ной власти, и в правовом государстве пра­ви­тельство не может вмешиваться в компетенцию этих орга­нов.

Основной принцип парламентарного государства – это не юридическая фикция, которая называется “верховенство парламента”, а парламентская ответственность правительства. Именно этим парламентарное государство отличается от президентской республики, в которой правительство институционально не зависит от парламента.

В парламентарных странах правительство ответственно пе­ред пар­ла­ментом, т.е. нижняя палата вправе выразить пра­ви­тельству недове­рие или отказать в доверии. Это означает, что не­доверие (отказ в доверии) неиз­бежно вле­чет за собой пре­кращение полномо­чий правитель­ства; прежде всего, воз­можна его не­замедли­тельная отставка. Но воз­можно и дру­гое развитие событий: в ответ на недоверие пре­мьер-ми­нистр вправе ре­комендовать номиналь­ному главе госу­дар­ства досрочно рас­пустить ниж­нюю палату парламента и на­значить но­вые парламент­ские вы­боры. В этом случае пра­витель­ство сла­гает свои полномочия после избра­ния нового парла­мента. Хотя факти­чески оно мо­жет сохра­ниться, если в новом со­ставе нижней па­латы парла­мента прежний пре­мьер-министр получит под­держку абсо­лют­ного большин­ства. Фор­мально решение о роспуске, как и реше­ние о на­значении пре­мьер-министра, прини­мает номи­наль­ный глава государства, но при этом он связан мне­нием премьер-мини­стра или реше­нием лидеров парла­ментских фракций, если правитель­ство не сформировано.

Досрочный роспуск нижней палаты парламента как про­ти­во­вес тре­бо­ванию отставки правительства имеет свою ло­гику. По существу, это не столько роспуск парламента, сколько роспуск “партийной” власти или попытка сформировать “партийную” власть.

Дос­роч­ный рос­пуск происходит в тех случаях, когда в парламенте нет “партийной” власти, или в случае, когда сама “партийная” власть заинтересована в незамедлительном роспуске нижней палаты. (1) Когда “партийная” власть не сформировалась, т.е. ни одна из партий или образую­щихся коалиций в нижней па­лате не располагает боль­шинством, необхо­ди­мым для формирования правитель­ства, тогда такой неработо­спо­соб­ный со­став палаты следует рас­пус­тить и на­значить но­вые выборы. (2) Если коа­ли­ционное пра­ви­тельство ут­ратит под­держку нижней палаты в ре­зультате рас­пада правящей коа­лиции, и при этом не воз­ник­нет новая коали­ция, распола­гающая абсолют­ным боль­шинст­вом, то правитель­ство мо­жет сохраниться как “прави­тель­ство мень­шинства”. Если та­кому правительству вы­ра­жено недове­рие или его реше­ния не по­лу­чают необходимой за­конода­тель­ной под­держки, то на этот слу­чай у премьер-ми­нистра должно быть право ре­комендовать главе государ­ства распустить ниж­нюю па­лату и назна­чить новые вы­боры. (3) Когда однопар­тий­ное прави­тельство утрачи­вает под­держку абсолютного боль­шин­ства вследствие внутрипартий­ных раз­ногласий и недостаточной партийной дисциплины, то пре­мьер-ми­нистр, как фактический ли­дер правя­щей партии, дол­жен ре­шать во­прос о дальнейшей судьбе пра­ви­тельства.

Дос­роч­ный роспуск нижней па­латы возможен просто постольку, поскольку пра­вящая пар­тия (пре­мьер-ми­нистр, ка­бинет) считает целе­сооб­разным про­ведение дос­рочных выборов – неза­висимо от правительст­вен­ного кризиса. Причем мотивы могут быть противоположными. Либо руководство правящей партии предвидит существенное падение ее популярности и инициирует досрочные выборы, с тем чтобы ее поражение на выборах было минимальным. Либо, наоборот, политика правящей партии, имеющей шаткое большинство в парламенте, столь популярна, что, по прогнозам, будь выборы сегодня, она победила бы оппозицию со значительным перевесом; однако в этом случае досрочные выборы сопряжены с риском.

Воз­мож­ность такого произвольного роспуска выте­кает из самой сущ­ности парламентарной формы правле­ния. Ибо, по суще­ству, здесь для роспуска нижней палаты дос­та­точно жела­ния правя­щего боль­шин­ства: руко­водимое премьер-министром, это большинство может по любым конъюнктур­ным соображениям фор­мально выразить сво­ему пра­витель­ству недоверие, и в от­вет после­дует рос­пуск ниж­ней палаты. Все это подчер­кивает, что досроч­ный роспуск пар­ла­мента в “государ­стве партий” не сле­дует рас­цени­вать как роспуск законо­да­тельного органа по ре­шению органа ис­полни­тельной власти. Роспуск и досроч­ные вы­боры или от­ставка прави­тельства – это внутрен­нее дело “партийной” власти.

Как правило “партийная” власть не допускает раскола в своих рядах. В большинстве современных парламентарных стран простое непринятие предложений правительства не считается автоматически выражением недоверия и не влечет за собой отставку правительства или роспуск парламента. Обычно представители правительственной партии, имеющей незначительное большинство, соглашаются с предложениями правительства по принципиальным вопросам, так как понимают, что не могут идти на риск новых выборов.

Смешанная республика (в прошлом – Веймарская республика, в настоящее время – Пятая республика во Франции, Пор­ту­га­лия, некоторые посттоталитарные страны Ев­ропы) со­еди­няет в себе институты президентской и парла­мен­тарной рес­пуб­лик. От прези­дентской республики заимст­вуется институт из­бирае­мого на­ро­дом президента, обладаю­щего пол­номочиями ис­полнитель­ной вла­сти. От парламен­тар­ной формы берется пар­ла­мент­ская ответствен­ность пра­ви­тельства, воз­глав­ляемого пре­мьер-министром.

Такая сис­тема исполнитель­ной власти называ­ется би­це­фальной. В действительности она не бицефальная, а скорее дуалистическая – такая, в которой как бы конкурируют два источника правительственных полномочий, парламент и президент. Она дуалистическая не в том смысле, что власть президента и власть парламента формально имеют разные источники (как это имеет место в дуалистической монархии, где считается, что монаршая власть – от Бога). Она дуалистическая в том смысле, что президент и парламентское большинство могут быть разными политическими субъектами – представителями разных, конкурирующих партий.

Принцип смешанной республики, отличающий ее от других форм правления, за­клю­ча­ется в следующем: если в президентской республике правитель­ство существует при президенте, а в парламентарных стра­нах форми­рование правительства является прерогативой парла­мента, то в сме­шанной республике президент и парламент могут конку­риро­вать за право формировать правительство. И они реально конкурируют, если они – политические оп­по­ненты.

Казалось бы, логику парламентаризма и президенциализма совместить нельзя: если правительство несет ответственность перед пар­ламентом, оно непременно должно опираться на поддержку пар­ла­ментского большинства; если же президент вправе реально формировать правительство, то оно может и не опираться на поддержку парламентского большинства (“разделенное правление” в США).

Это противоречие разрешается следующим образом. Прежде всего, правительство реально формируется президентом, т.е. он реально может назначить премьер-министром того, кто не пользуется поддержкой парламентского большинства. Далее события могут развиваться по двум разным конституционно-правовым “сценариям”.

Если президент и парламентское большинство принадлежат к одной и той же партии (коалиции), и, очевидно, президент является реальным политическим лидером этой партии, то президент становится фигурой, аналогичной премьер-министру в парламентарных странах. Он становится лидером “партийной власти”, а формальный премьер-министр фактически осуществляет лишь такие полномочия по руководству правительством, которые возлагает на него президент. Очевидно, что в этой ситуации нет никакой “бицефальности”.

Если же президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям (коалициям), то – в силу парламентской ответственности правительства – оппозиционное президенту большинство в нижней палате парламента выразит президентскому правительству недоверие, и президенту, в конечном счете, придется назначить премьер-министром своего политического оппонента.

Но в этот момент вступает в силу и может быть реализовано важнейшее для смешанной республики конституционно-правовое положение: в одной и той конфликтной ситуациипрезидент вправе один раз распустить парламент и назначить новые выборы. (Например, в Пятой республике во Франции Национальное Собрание не может быть распущено в течение года после его избрания). Это право предоставлено президенту с целью один раз попытаться убедить избирателей отдать большинство мест в парламенте президентской партии. Тем самым президент выносит свой спор с оппозиционным ему парламентским большинством “на суд народа”.

Это положение принципиально отличает смешанную республику от других моделей взаимоотношений государственно-властных институтов. По логике президентской республики, парламент принципиально не влияет на формирование и дальнейшую судьбу правительства, а поэтому он не должен и не может быть распущен в случаях парламентско-правительственных коллизий. По логике парламентарного государства, парламент нужно распускать до тех пор, пока не сформируется устойчивая “партийная” власть.

По логике же смешанной республики, парламентскому большинству дается право один раз вмешаться в президентскую (правительственную) политику, после чего могут состояться новые парламентские выборы (этот вопрос решает президент). Если партия, составлявшая большинство в прежнем составе парламента, выиграет выборы, она получит право формировать правительство независимо от президента; если проиграет, т.е. на парламентских выборах победит президентская партия, то будет реализован первый сценарий.

Реально президент мо­жет распустить ниж­нюю палату парламента в связи со спо­ром по во­просу о правительстве лишь тогда, когда он избран на свой пост после парламентских выбо­ров. В этом случае есть вероят­ность того, что в новом со­ставе нижней палаты оппозиция прези­денту не полу­чит абсо­лют­ного боль­шин­ства.

В итоге получается как минимум четыре варианта отношений президента и парламента в связи с формированием правительства.

I. Парламентское большинство и президент принадлежат к одной и той же партии. В этой ситуации либо сохраняется statusquo, либо президент, не имевший ранее такой возможности, теперь назначает “своего” премьер-министра. (Правительство опирается на партию президента).

II. Парламент избран после президента, причем парламентское большинство и президент принадлежат к разным партиям. В этой ситуации президент вынужден назначить премьер-министром одного из лидеров парламентского большинства. (Правительство опирается на партию, оппозиционную президенту).

III. Президент избран после парламента, причем парламентское большинство и президент принадлежат к разным партиям. В этой ситуации президент распускает парламент и после новых выборов располагает поддержкой парламентского большинства. Развитие ситуации приводит к первому варианту.

IV. Президент избран после парламента, причем парламентское большинство и президент принадлежат к разным партиям. В этой ситуации президент распускает парламент, но его партия проигрывает выборы, и развитие ситуации приводит ко второму варианту.

Следовательно, в конечно счете правительство всегда опирается на парламентское большинство, но формируется либо партией президента, либо партией, оппозиционной президенту. В последнем случае сам президент оказывается в оппозиции парламентскому большинству и правительству. Но у него остаются реальные властные полномочия, о которых будет сказано ниже. Именно такая ситуация имеется в виду, когда говорят о бицефальной системе правительственной власти.

Таким образом, дуализм смешанной республики означает, что правительство должно быть либо при президенте (президент правит вместе с правительством), либо при парламенте (правительство правит отчасти вместе с президентом).

Из примера Пятой республики видно, что в республике со смешанной формой правления нет разделения властей на законодательную и исполнительную. Поскольку здесь правительство всегда должно опираться на парламентское большинство, то для смешанной республики базовой моделью разделения властей является не классическая триада, а разделение властей на “партийную”, административную и судебную. Даже когда правительство формируется президентом, это происходит не потому что президент независим от парламента-законодателя, а потому что президентская партия располагает парламентским большинством. Поэтому смешанную республику можно сравнивать лишь с такой ситуацией в президентской республике, в которой президент – лидер некой дисциплинированной партии – контролирует парламентское большинство, правит через свое правительство и через парламентское большинство.

Если в смешанной республике президент и парламент­ское боль­шин­ство принадлежат к одной партии, то скла­ды­ва­ется мощная “пар­тийная” власть, в рамках которой глав­ную роль иг­рает прези­дент. При этом роль премьер-министра оказывается второстепенной в сравнении с президентом. Французский опыт показывает, что такой “президентско-партийной” власти должны противостоять неполитизированная бюрократия и сильная независимая судебная власть – к чему Франция лишь постепенно приближается.

Все оценки положения французской бюрократии сходятся на том, что во Франции есть всемогущая административная машина, и она находится в распоряжении французской правящей элиты.

Что касается судебной власти, то в целом во Франции есть независимое правосудие и особенно развита административная юстиция. Но французский Конституционный Совет (аналог конституционного суда) обладает полномочиями в основном предварительного конституционного нормоконтроля. Правда, компетенция Конституционного Совета неуклонно расширяется. Что касается предварительного нормоконтроля, то он превратился в настоящего цензора над законодателем, защищающего права человека. В меньшей мере Конституционный Совет осуществляет правомочия инцидентного конституционного контроля – по жалобам граждан проверяет конституционность нормативных актов, примененных или подлежащих применению в процессе судебного разбирательства.

Следует подчеркнуть, что положение цензора не соответствует разделению властей и превращает орган конституционного контроля в “суперзаконодателя” или “негативного законодателя”. Задача судебной власти в системе разделения властей – разрешать споры о праве, а не надзирать за законодателем.

Итак, смешанная республика все же предполагает принцип разделения властей, а именно, в условиях бицефальной правительственной власти, в ситуации так на­зываемого сожи­тельства прези­дента и премьер-министра. Если президент и парламентское большинство принадлежат к разным пар­тиям, и президент вынуж­ден назначить премьер-минист­ром одного из лидеров парламент­ского боль­шин­ства, то в такой ситуации уже можно говорить о разделении вла­стей, но не на законодательную и исполнительную, а на “пар­ламентско-правительственную” и “пре­зидентскую”. Первую осу­ществляет правящая партия, а оппозицион­ная партия (ос­новная оппозиционная партия или коалиция) дейст­вует не только в каче­стве парламентской оппозиции, но имеет дос­туп к власти в лице президента. В этой си­туации, как свидетельст­вует практика Пятой рес­публики, президент политиче­ски относи­тельно “слаб”. Тем не ме­нее, он, по меньшей мере, может противопоставить “парламент­ско-правительственной” власти свое право издавать регламентарные акты. Так что “парла­ментско-правительственная” власть вынуж­дена учи­тывать позицию президента.