13. Единство государственной власти и разделение властей.

В основе представле­ний о различии трех ветвей власти, проявляющихся в лю­бом государстве и разграниченных в государ­стве правовом, лежат его функции: каковы функции государства, таков и аппа­рат государствен­ной власти, реализующий функции государ­ства.

В юридической интерпретации государства его функ­ции – это формы деятельности, выра­жающие его правовую сущность (направления его деятельности – это не функции, а задачи государства). Вся функциональ­ная деятель­ность государства состоит в организации, реализации и защите правопо­рядка. Его отдельные функ­ции – относительно самостоятельные аспекты целостной и единой по своей сути деятельности по сози­данию, поддержанию и практическому осуществлению правопорядка.

Каждое государ­ство в меру своей развито­сти осуществляет основные функ­ции, обусловленные при­родой публично-правовой власти. А именно: (1) установление норм права (общих правовых правил), (2) разреше­ние споров о праве (о нарушенном праве) в конкретных слу­чаях и (3) обеспечение права принудительной силой государства, принуж­дение к соблюдению норм и решений по спорам. Можно на­звать их правовой нормоустановительной, или просто нормо­установительной, юрисдикционной, или функцией правоговоре­ния, и правообеспечительной.

Каждая из этих функций может осуществляться разными государст­венно-властными институтами одновременно, и один и тот же институт может одновременно выполнять две и даже три такие функ­ции государства (нарушение разделения властей или его отсутст­вие в неразвитой государственно-правовой ситуации).

Но в развитой государственно-правовой ситуации, в правовом госу­дарстве разные институты (органы государственной вла­сти) должны выполнять разные функции. Каждый институт (орган) дол­жен иметь компетенцию, соответствующую лишь одной из функ­ций государства, и эти компетенции не должны пересекаться, конкуриро­вать, налагаться одна на другую.

В правовом государстве функ­ция установления правовых норм в основном исчерпывается дея­тельностью законодательной власти и, наоборот, орган, осуществ­ляющий законодательную власть, выполняет только нормо­установительную функцию государства. Аналогично разрешение кон­фликтных правовых ситуаций является прерогативой судебной вла­сти, и суды занимаются только разрешением споров о нарушен­ном праве – как в правоприменительном, так и в правоустановитель­ном процессе. Наконец, законодательные и судебные решения обеспечи­ваются силой исполнительной власти, причем институты испол­нительной власти не компетентны устанавливать правовые нормы и разрешать споры о праве.

Поэтому можно различать три функ­ционально определяемых рода государственной власти, три “власти-функции” (нормоустановительную, правообеспечитель­ную и юрисдикционную), которые проявляются и в неразвитой государст­венно-правовой ситуации, но там нет их разделения. Если пред­ставить историческое развитие государственности как переход от целостного состояния аппарата власти к дифференцированному, то можно говорить и о ветвях или отраслях государственной власти, кото­рые образовались в ходе исторического прогресса права и государст­венности, в процессе исторического обособления отдельных “властей-функций”.

Ветви власти – это организационно обособлен­ные и функционально специализированные части государст­венного аппарата, его составляющие, которые соответствуют нормоустановительной, правообеспечительнойи юрис­дикционной функциям.

Принцип разделения властей соблюда­ется там, где организационно разделены три “власти-функ­ции” (три рода власти), но при этом может и не быть классической триады (законодательная–исполнительная–судебная ветви власти), точнее – может и не быть обособленных законодательной и исполнительной вет­вей (в любой модели разделения властей есть самостоятельная судеб­ная ветвь власти). Таким образом, вариантов (моде­лей) разделения властей на те или иные составляющие может быть несколько.

“Если власть законо­да­тельная и исполнительная бу­дут соеди­нены в од­ном лице или учреж­дении, то свободы не бу­дет, так как можно опа­саться, что этот монарх или се­нат станет созда­вать ти­раниче­ские законы для того, чтобы так же тиранически приме­нять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не будет отде­лена от вла­сти за­конодательной и испол­нительной. Если она со­еди­нена с за­конода­тельной властью, то жизнь и сво­бода граждан ока­жутся во власти произвола, ибо судья будет за­ко­нодате­лем. Если су­деб­ная власть соединена с исполнительной, то су­дья по­лу­чает воз­мож­ность стать угнета­телем” (Ш.Л. Монтескьё). (С учетом судебного контроля за правоус­тановительной и правоприменительной деятельностью, можно было бы до­ба­вить, что при соединении властей законодатель­ной и судебной, исполнительной и судебной такой контроль невозмо­жен).

Законодательная власть официально выражает, устанавливает, фор­мулирует, санкциони­рует правовые нормы – об­щие пра­вила, оп­ре­де­ляющие меру свободы человека в обще­стве и государстве. Тем са­мым зако­нодатель устанавливает об­щие правовыепра­вила примене­ния по­литиче­ской силы, государственно-властного принужде­ния, не­обходи­мого или до­пустимого ради обеспече­ния право­вой свободы.

Суды (судеб­ная власть) разрешают споры о нарушенном праве и, в частности, принимают решения о применении силы в конкретных слу­чаях, дозво­ляют или предписывают правовые меры принужде­ния.

Ис­полни­тельная власть воплощает в себе принудительную силу госу­дар­ства. В организационном отношении эта сила выступает как сис­тема правительственно-административных (полицей­ских) орга­нов, способных, для осуще­ствления и защиты права, применять орга­низованное принуж­де­ние вплоть до насилия.

Итак, есть властные институты, дозволяющие, санкционирующие го­сударственно-правовое принуждение, и властные инсти­туты, приме­няющие это принуждение и располагающие необходимыми для этого ресурсами.

Раз­деле­ние властей, учреждаемое ради обеспечения правовой свободы, озна­чает, что институты, обладаю­щие прину­дитель­ной силой, не должны сами устанавливать правила применения силы и при­ни­мать ре­ше­ния о правомерности при­ме­не­ния си­лы в конкретных случаях. Нужно разделить государ­ст­венно-властные институты, го­сударст­венные ор­ганы, обла­дающие принудительной силой, и органы, институты, компе­тент­ные принимать реше­ния о примене­нии силы. Нужно разделить функцию принятия реше­ний о государственно-правовом принуж­де­нии (юридиче­ски обоснованном применении силы) и функцию осу­ществле­ния государ­ствен­но-правового принуждения.

Законодатель ус­танав­ливает правовые правила применения силы, а су­ды, применяющие эти правила, санкционируют приме­нение силы в кон­кретных случаях. Сле­дова­тельно, эти государственные ин­сти­туты не должны обла­дать этой силой, не должны сами осуществ­лять властное принужде­ние.

По­скольку такой силой наделяются ис­полни­тельные органы, они не должны обладать властью, позволяю­щей им ус­танав­ливать свои пра­вила применения силы и решать о правомерности приме­не­нии силы в конкретных случаях. По­этому исполни­тельная власть вправе и обязана дейст­во­вать только на основании и во ис­полне­ние законов и су­дебных реше­ний.

Таким образом, правовая свобода обеспечивается надлежащим образом по­стольку, поскольку разделены, с одной стороны, власти законодатель­ная и судебная, санкционирующие государственно-правовое принужде­ние, и, с другой стороны, власть исполнительная, правомоч­ная применять такое принуждение только на основании и во исполне­ние законов и судебных решений.

Но возможно ли реально разделить “власти-функции” именнов виде законодательной, исполнительной и судебной властей? С формально-юридической позиции считается, что строгое разделение властей на законодательную, исполни­тельную и судебную, существует в президентской респуб­лике, образцом которой являются США. Но как показывает практика разделения властей в президент­ской республике, президент (глава исполнительной вла­сти) фактически является одним из основных субъектов законодатель­ной деятельности.

При разделении властей важ­ней­шую роль вы­пол­ня­ет суд кон­сти­ту­ци­он­ной юрис­дик­ции. Деятельность всех ветвей власти “программируется” конституцией, но только конституцион­ный суд определяет, что соответствует конституционной “программе” и что ей не соответствует – исходя из своего понимания консти­туции. Там, где активно ведется конституцион­ное судопроизводство, там регулирующая роль законодательной вла­сти, ее пределы устанавливаются кон­ституционным судом. Суды конституционной юрисдикции, действующие по европей­ской модели, в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей пре­вра­ти­лись в “су­пер­за­ко­но­да­те­лей”, которые, помимо конкретного контроля, осу­ще­ст­в­ляю­т и аб­ст­ракт­ный кон­троль за кон­сти­ту­ци­он­но­стью за­ко­нов, дают абстрактное норматив­ное толкование конституции и законов. Конституционный суд на­зы­вают и “негативным за­конодателем” – в том смысле, что за­ко­ны дей­ствуют постольку, поскольку конституционный су­д не признает их не­действи­тельны­ми. В этом контексте современное го­судар­ство назы­вают “государством судей”.

Концепция организационного единства государственной власти. В потестарной ситуации теоретическое сознание (например, тоталитарная идеология) знает лишь одну модель построения аппарата власти – организационное единство, ибо потестарная власть должна быть сосредоточена в руках одного лица. Даже если это сознание оперирует вербальной конструкцией “народовластие”, народ при этом интерпретируется как монолитное единство, сила которого воплощается в фигуре “вождя” – будь то “отец народов” Сталин или “человек-народ” Секу Туре, гвинейский диктатор.

Потестарному теоретическому сознанию непонятен сам принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти, отсутствие реального главы государства). Когда это сознание пытается интерпретировать разделение властей (например, в посттоталитарной ситуации), “на выходе” все равно получается очередная версия организационного единства: например, три якобы самостоятельные ветви власти, но над ними фигура президента-главы государства, обеспечивающего их согласованное функционирование и взаимодействие.

В неразвитой государственно-правовой ситуации, ко­гда еще не достиг­нуто разделение властей, доктрина руководству­ется идеей организационного единства государственной власти. Эта идея отрицает правовой принцип организации государственной вла­сти в пользу неправового идеологического обоснования верховного вла­стного института: например, один Бог – один монарх; власть принадлежит народу, и он ни с кем ее не делит; сила в един­стве и т.д.

Для авторитарных режимов харак­терна официальная идеология, отри­цающая саму возможность раз­деления властей (авторитарная официальная идеология может фор­мально признавать разделение властей, но фактически трактовать его как разделение управленческого труда в рамках организацион­ного единства государственной власти).

По этой идеологии, в ее современных версиях, власть при­надле­жит одному коллективному субъекту – нации, народу, поли­тически гос­подствующему классу, трудящимся и т.п., и этот субъект ее ни с кем не делит (“социальное единство власти”). От имени этого субъ­екта, например народа, власть осуществля­ется ие­рархиче­ской систе­мой органов, в рамках ко­торой может быть только разделение труда, но не разграниче­ние компетенции. Это означает уже не только социаль­ное или сущностное, но и орга­низа­ционное един­ство государст­венной власти.

Имеется в виду, что в единой ие­рархи­ческой системе есть высший вла­стный ор­ган, полу­чаю­щий свои полномочия как бы непо­сред­ст­венно от на­рода, а все осталь­ные органы получают свои пол­но­мо­чия от этого высшего органа, под­отчетны ему и подкон­трольны. Следова­тельно, этот высший ор­ган прямо или кос­венно оп­ределяет деятель­ность всех осталь­ных орга­нов, может вмешиваться в их компе­тен­цию. По смыслу этой кон­цепции власть является не только единой в ее со­циаль­ной сущ­но­сти, но и неделимой в ее организационной форме.

Следует считать заблужде­нием, устаревшим идеологическим штампом, популистским лозунгом или даже сознательным обманом идею, будто бы народ может за­страхо­вать себя от диктатуры, если в государстве будет некий верхов­ный ор­ган, по­лучающий власть непосредственно от на­рода, а все ос­тальные ор­ганы бу­дут под­чиняться верховному органу и будут ему подкон­трольны.

Нужно иметь в виду, что сама “власть народа” может быть источни­ком дик­татуры. В качестве примера обычно указывают на то, что на­цио­нал-социалисты в Германии при­шли к власти после того, как на демо­крати­ческих выборах в 1932 г. они полу­чили относи­тель­ное боль­шин­ство (40%) в Рейхстаге. Гитлер трижды прибегал к референ­думу, в том числе и по вопросу аншлюса Австрии, и во всех трех случаях получил поддержку подавляющего большинства.

“Демократия как власть большинства – вне правовой формы, без либерального принципа признания и за­щиты прав и свобод индивида, прав меньшинства и т.д. – имеет сущест­венные недостатки и нередко вырождается во вспомогатель­ное средство деспотизма, в форму массовой поддержки и легитима­ции тоталитаризма” (В.С. Нерсесянц).

Даже в условиях либеральной демократии народ – это не властный субъект, делегирующий свою власть или ее часть дру­гим субъектам, а объект власти. Любая представительная демокра­тия означает не “народовластие”, а формальное равенство в поли­тике, формально равный доступ к государственной власти отдель­ных частей народа, индивидов или групп, конкурирующих центров влияния. Политические субъ­екты (партии, политические лидеры и т.д.), избираемые народом в выбор­ные государственные органы, несут так называемую политиче­скую ответственность перед избирателями не потому что народ делеги­ровал им власть и теперь требует отчета, а потому что есть оппози­ция, т.е. аналогичные политические субъекты, претендующие на их место, и потому что есть другие государственные органы, не кон­тролируемые правящими политическими субъектами. Если же та­ких органов нет, если некий политический субъект не имеет реаль­ных противовесов в лице дру­гих ор­ганов, если все ос­тальные государст­венные органы, в той или иной мере, ему подотчетны и подкон­трольны, под­чинены ему формально или реально, то такой поли­тический субъект может силовым путем ограничить или даже устра­нить оппозицию, установить авторитарный режим и имитиро­вать демократические выборы, создавая видимость своей легитимно­сти.

Все это свидетельствует о том, что без разделения властей не мо­жет быть правовой демократии, т.е. демократии, при которой надлежа­щим образом соблюдаются и защищаются права человека. Пра­вовая свобода обес­пе­чива­ется такой структурой аппарата госу­дарст­венной власти, в ко­то­рой нет верховного органа, и ни­какой госу­дарст­венный орган не может сосре­доточить в своих руках власть, достаточную для ус­та­нов­ления дикта­туры. Теория разделения вла­стей признает высшей ценностью не “власть народа”, а пра­вовую свободу, и предполагает либеральную демократию, либе­рально-демократический государственно-правовой режим.

Там, где есть разделение властей, там нет власти пре­зи­дент­ской, стоящей над другими властями. Нет и са­мо­стоя­тельной кон­трольной власти, выходящей за пределы кон­трольных полно­мо­чий законо­датель­ной, исполнитель­ной или судебной. Там, где нет разделения вла­стей, там может быть власть прези­дентская, но она стоит над компетенцией других органов. Здесь может имити­роваться раз­деление вла­стей, при том что глава государ­ства об­ладает ре­шаю­щим ком­плек­сом полно­мочий в законодательной и испол­нитель­ной сферах.

Поскольку нормоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная “власти-функции” исчерпывают функциональное пред­назначение государства, их нельзя “дополнить” контроль­ной властью. Можно лишь установить такие сдержки и противовесы, которые позволяли бы обособленным органам, осуществляющим эти власти, эффективно контролировать друг друга.

За “наращиванием” ветвей власти стоит непонимание самостоя­тель­ной юридической природы властей классической триады, непони­мание логики и вообще отрицание разделе­ния властей как пра­вового принципа организации государствен­ного аппарата.

О координации властей. Следует подчеркнуть, что при разделении властей организационно обо­собленные ветви власти должны быть равны, независимы и уравнове­шены. “Власти-функции” не должны пересекаться, наклады­ваться одна на дру­гую (функциональный аспект разделения властей). Ни одна из них не может быть приоритетной, главенствующей, “арбит­ражной”, “координирующей” и т.д. Органы разных отраслей власти должны быть, в прин­ципе, самостоятельны при осуществлении своих функций.

Другое дело, что, во избежание злоупотреблений властью, необхо­дим контроль за осуществлением каждой “власти-функции” со стороны тех, кто осуществляет другие “власти-функции”. Отсюда ясно, что взаимодействиесамостоятельных отраслей властей происхо­дит, прежде всего, с целью взаимоконтроля и обеспечения их самостоятельности (сдержки и противовесы).

Если же в осуществлении функции одной (компетентной) ветви вла­сти участвуют органы другой ветви власти, то такое взаимодействие сле­дует считать нарушением разделения властей – допустимым или недо­пустимым. Оно допустимо, если осуществляется с це­лью взаимоконтроля, если “участвующая” власть лишь удерживает компе­тентную власть от необоснованных и слишком радикальных реше­ний (сдерживает ее) и если компетентная власть все же может ре­шить вопрос вопреки позиции “участвующей” власти. И оно недопус­тимо, если “участие” становится определяющим, если “участвующая” власть может навязывать компетентной власти свое решение вопроса.

Теперь же следует подчеркнуть, что фактически, исходя из разных инте­ресов и целей, самостоятельные ветви власти, могут действовать несо­гласованно, нескоординированно: именно в этом и заключается разделе­ние властей и проявляется принцип рассредоточения власти ради обеспечения правовой свободы. (Благодаря этому можно использо­вать возможности одной власти против другой, особенно, в том, что касается использования судов для противодействия исполнитель­ным структурам). Например, законодатель может отверг­нуть законопроект, внесенный президентом-главой исполнительной вла­сти, а президент, в свою очередь, – применить отлагательное вето. Суд конституционной юрисдикции может лишить силы акт законода­теля или главы исполнительной власти, но если судебное решение не бу­дет достаточно мотивированным, то и законодатель, и президент бу­дут вновь издавать аналогичные акты. Именно это и означает разделе­ние и самостоятельность ветвей власти. Да, разделение властей (и рассредо­точение власти вообще) затрудняет любые реформы, даже са­мые прогрессивные, для которых необходимы согласованные усилия всех ветвей власти. Но оно препятствует, в частности, и таким рефор­мам, которые ставят под угрозу уже достигнутую в обществе правовую свободу.

Такой трактовке разделения властей противостоит (якобы совмести­мая с разделением властей) концепция (и соответствующая прак­тика), согласно которой, в государстве нужна фактическая координа­ция ветвей власти и фактический координатор (по существу – ре­альный глава государства). Эта концепция отражена в политической конструкции президента-главы государства и гаранта конституции, кото­рый обеспечивает согласованное функционирование и взаимодейст­вие органов государственной власти (ч.2 ст.80 Конститу­ции РФ).

Представления о необходимости организацион­ного единства государственного механизма, проявляю­щиеся в “наращивании” ветвей власти и в подмене разделения независи­мых властей тезисом о необходимости их согласованного взаимо­действия, характерны для неразвитой правовой культуры. Для доктрины, отражающей эту культуру, высшая ценность – не правовая свобода, а стабильный порядок, обеспеченный сильной властью. Здесь вопрос об эффективности власти считается более актуальным, чем проблема рассредоточения власти, несмотря на то что власть, не рассредоточенная в должной мере, постоянно угрожает правовой сво­боде.

Напротив, в развитой правовой культуре считается, что государствен­ная власть должна быть эффективной, но только при соблюдении надлежащих гарантий правовой свободы, и что силь­ная власть нужна для эффективной защиты правовой свободы, а не для чего-то иного (обязанность государства – признавать, соблюдать и защи­щать права человека). Для доктрины в развитой правовой куль­туре высшая ценность – правовая свобода (права человека), а разделе­ние властей объясняется здесь как необходимость рассредоточения вла­сти ради гарантий правовой свободы. Взаимодействие же властей здесь рассматривается, прежде всего, в плане взаимоконтроля и юридиче­ской координации компетенций.

Позиция Верховного суда США по этому вопросу, выраженная в решении по делу Myersv. UnitedStates (1926), гласит: “Доктрину разделения властей Конвент 1787 г. принял не для того, чтобы способствовать эффективности, а с целью исключения произвола власти. Цель состояла не в обходе столкновений, а в том, чтобы ценой неизбежных столкновений, сопровождающих распределение правительственной власти между тремя ветвями, спасти народ от автократии”.

Компоненты разделения властей. Разде­ление властей включает в себя институциональный, функцио­наль­ный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутст­вии хотя бы одного из них разделения властей не существует.

Институцио­нальное разделе­ние властей соблюдается тогда, ко­гда в государственном аппарате созда­ются самостоятельный законодательный институт и, от­дельно от него, система исполнитель­ных органов и, отдельно от них, независи­мая судебная сис­тема.

Такое про­стое разделение законодательных, исполнительных и судеб­ных институтов достигнуто во всех совре­менных развитых в право­вом отношении госу­дарствах. Но это еще не значит, что во всех этих государствах есть разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Функциональное разделение властей означает, что властные институты самостоя­тельны в пределах своей правовой компе­тенции и, следовательно, (1) органы од­ной ветви власти не должны вмешиваться в компетенцию другой и (2) компе­тенции не должны пересекаться, не должно быть конкурирую­щих компетенций.

В общем и целом, компетенции должны быть таковы, чтобы зако­нода­тели не могли вмешиваться в исполнитель­ную вла­сть и правосудие. Исполнительные органы не должны заниматься первичным нормотворчеством, издавать правоустановительные акты, не должны возла­гать на себя функции правосу­дия. (Однако нереально обременять законодателя обязанностью устанав­ливать все правовые нормы, и поэтому законодатель вправе пору­чать высшим исполнительным органам издавать первичные норма­тивные акты, но лишь по определенному законом вопросу и в тече­ние определенного законом срока). Суды не должны законода­тельст­вовать и осуществлять функции исполнительной власти даже то­гда, когда законодательный или компетентный исполнительный ор­ган не вы­полняет свои обязанно­сти.

Считаются допустимыми сле­дующие нарушения функ­циональ­ного разделения властей: амнистия (акт законодателя); изда­ние исполни­тельными орга­нами нормативных актов на ос­нова­нии и во испол­нение зако­нов (включая делегированное законодательство), законо­дательная инициатива исполни­тельных органов и высших су­дов, отлагательное вето и право помилования как прерогативы главы исполнительной власти; создание высшими судами общеобязатель­ных прецедентов и из­дание ак­тов (актов нор­мативного толкования права), имеющих силу вторичных источников права; конституцион­ная и административ­ная юрис­дикции.

В России нормоустановительную “власть-функцию” осуществ­ляют парламент и президент, хотя Конституция РФ провозгла­шает разделение вла­стей на законодательную, исполнитель­ную и судеб­ную. Ст.90 Кон­ститу­ции позволяет Президенту РФ, возглав­ляющему систему ис­полнитель­но-распорядительных органов, изда­вать указы не на основа­нии и во ис­пол­нение зако­нов, а всего лишь не противоречащие Конституции и федеральным зако­нам. Это оз­на­чает конкурирующую нормо­творческую компетенцию (нормотворче­ские полномочия по одним и тем же предметам ведения) но­миналь­ного зако­нодателя (Феде­рального Собрания) и Пре­зи­дента.

Недопустимость соединения судебной власти с законо­да­тель­ной очевидна. Причем это требование не от­рицает воз­мож­ность прецедент­ного права. При установле­нии прецедента суд соз­дает норму, но в дальнейшем суды связаны этой нор­мой. При более подробном рассмотрении этого вопроса можно прийти к выводу, что, с одной стороны, в странах прецедентного права нормоустановитель­ная “власть-функция” распределена между парламентом и высокими судами, но с другой стороны, по мере исторического развития прецедент­ных правовых систем, она неуклонно сдвига­ется в сторону парламентского законодательства. Креативные прецеденты вытесняются статутным правом. Но при этом прецеденты толкования остаются важным инструментом в руках судебной власти, по­зволяющим приводить законодательство в соответствие с конституци­онными принципами.

Функциональное разделение, с одной стороны, судебной власти, с другой – законодательной и исполнительной властей означает, пре­жде всего, запрет кому бы то ни было осуществлять юрисдикцион­ную “власть-функцию”, принадлежащую судам. В то же время суды осу­ществляют правовой контроль за актами законодательных и исполни­тельных органов. Для того чтобы этот контроль оставался в пре­делах юрисдикционной “власти-функции”, он должен осуществ­ляться исключительно в рамках разрешения споров о нарушенном праве. Суд не должен быть профессиональным контролером или надзира­телем.

Субъектный компонент разделения властей означает, что одно и то же “лицо” или организованный политический субъект (политиче­ский лидер или же партия, группа) не должен осуществлять одновре­менно разные “власти-функции”, а разные ветви власти, которые органи­зационно обособляются при той или иной модели разделения вла­стей, будут реально независимыми лишь тогда, когда они контроли­руются разными субъектами, во всяком случае – не контроли­руются одним и тем же субъектом.

Иначе говоря, разделение властей осуще­ствляется лишь в той мере, в которой разные государст­венно-властные инсти­туты, с разграниченной компетен­цией, контролиру­ются разными субъек­тами – разными политиче­скими силами. Без этого условия невоз­можно и функциональное разде­ление властей. Без него институцио­нальное и функциональное разделение властей, юридиче­ски обеспечен­ные любыми сдержками и противовесами, превраща­ются в юридическую фикцию.

Эти рассуждения можно пояснить на следующих примерах.

Если избираемый народом президент (глава исполнитель­ной вла­сти) не имеет права законодательной инициативы, а его вето преодолева­ется квалифицированным большинством, то, казалось бы, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Но если лицо, занимающее пост президента, и парламентское большин­ство принадлежат к одной партии, то они могут вы­сту­пать как одна политическая сила (возможно, это единство не будет ярко выраженным, если нет необходимой для него партийной дисцип­лины). В этом случае важные законо­проекты будут гото­виться администрацией президента, вно­ситься в парламент через депута­тов соответствующей партии, а за­тем парламентское большин­ство будет превращать их в законы. Та­ким образом, институциональ­ное и функциональное структурирование аппарата государственной вла­сти нельзя расценивать как разделение властей, если нет субъект­ного компонента разделения властей.

Другой пример: функциональное разделение властей на законода­тель­ную и исполнительную может быть нарушено (несущественно) пре­достав­лением президенту законодательной инициативы, но при этом независимый от легислатуры президент и парламентское боль­шин­ство будут принадлежать к разным политическим партиям (пар­тиям-оппонентам). В этом случае, наоборот, есть разделение вла­стей на законодательную и исполнительную. Законодатель в лице парламент­ского большинства будет выступать в отношениях с ис­полни­тельной властью как самостоятельный политический субъ­ект, а президентская законодательная инициатива утратит смысл.

Если одна и та же партия контролирует одно­временно парламентское большинство и систему административ­ных органов, если к той же партии принадлежат прави­тельство или президент, то институциональная обособленность этих органов утрачивает значимость – в меру партийной дисциплины. По­этому во всех органах, подсистемах власти, в которых это воз­можно, должен действовать запрет на принадлежность к партиям.

Внепартийным, неполитизированным должен быть не только суд, но и администрация (система исполнительно-распорядительных органов, профессио­нальная бюрократия, государственная служба). В этом случае админист­ративная власть может быть противопоставлена институ­там, которые контролируются партиями, – как власть непартийная, неполи­тизированная, так называемая меритократическая власть.