Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для вузов
.pdf
Во вторую группу включаются отношения:
— по поводу установления в законодательстве общей си-
стемы доходов и расходов и механизмов передачи бюджетных
средств бюджетам разных уровней;
— по поводу установления конкретной системы доходов и
расходов за бюджетами каждого уровня бюджетной системы.
Третья группа имеет отношение к порядку регламентации деятельности связанной с различными стадиями при распределении, перераспределении и использованием бюджетных средств.
Составной частью всех названных отношений являются кон-
трольно-бюджетные отношения, свойственные всем стадиям
бюджетного процесса. Контрольно-бюджетные отношения могут
возникать по поводу различных вопросов бюджетной деятельности.
Субъекты бюджетного права могут быть классифицированы
на различные группы:
а) государство и его общественно-территориальные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования);
б) органы государственной власти и местного самоуправления (представительные и исполнительные), а также Банк России;
в) бюджетные учреждения, казенные предприятия, в т. ч. унитарные.
Все субъекты бюджетного права вступают в бюджетные правоотношения посредством реализации норм бюджетного права.
Исходя из этого, под бюджетными отношениями следует понимать
общественные отношения, возникающие в процессе движения
бюджетных средств, в соответствии с нормами бюджетного права. Эти отношения, возникают в процессе формирования доходов
и осуществления расходов бюджетов всех уровней и бюджетов
государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования
государственного и муниципального долга, а также отношения по
бюджетному процессу (более подробно в ст. 1 БК РФ).
Особенности бюджетных правоотношений:
1) не являются субъектами бюджетных правоотношений фи-
зические лица, организации, в том числе юридические лица, за
исключением государственных или муниципальных органов и организаций. Например, при рассмотрении и утверждении бюджета
РФ одной стороной бюджетных правоотношений является Россий-
201
ская Федерация в лице законодательного органа власти, а другой
стороной правоотношения — исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение. При этом
он сам должен выступить с этой законодательной инициативой
(ст. 154 БК РФ).
2) только для бюджетных правоотношений характерен такой
объект как закон о бюджете на текущий год и бюджет как плановый
акт.
3) цикличность бюджетных правоотношений, обусловленная
цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока
действия бюджетного закона (ст. 5 БК РФ).
Объектами бюджетного права являются бюджетные ассигнования, субсидии, бюджетные кредиты, бюджетные ссуды, дотации, субвенции, 50% прибыли Банка России, свободный остаток
прибыли казенных предприятий, проекты бюджетов всех уровней
и государственных внебюджетных фондов, бюджеты как законы и
плановые акты, деятельность по поводу установления казенному
предприятию порядка распределения прибыли и т. п.
Нормы бюджетного прав бывают материальные (например,
доходы и расходы бюджета, субсидии, дотации, субвенции и т. д.)
и процессуальные, определяющие регламент и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса (так, ст. 194 БК РФ
указывает, что проект федерального закона о бюджете считается
внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до
24 часов 26 августа текущего года).
Все бюджетные правоотношения строятся на правовых принципах, закрепленных в ст. 28 БК РФ.
Принципы бюджетной системы:
— единства бюджетной системы Российской Федерации;
— разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов
— самостоятельности бюджетов;
— равенства бюджетных прав субъектов Российской Федера-
ции, муниципальных образований;
— полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
— сбалансированности бюджета;
— эффективности использования бюджетных средств;
— общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
— прозрачности (открытости);
— достоверности бюджета;
202
— адресности и целевого характера бюджетных средств;
— подведомственности расходов бюджетов;
Указанные принципы лежат и в основе формирования бюд-
жетных правовых норм.
Большинство бюджетных норм носят регулятивный характер,
но имеют место и охранительные нормы, в частности, ст. 290 и
291 БК РФ предусмотрено применение норм финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных
средств, полученных на возвратной основе. В бюджетном праве
имеют место так же нормы-дефиниции (ст. 6 БК РФ) и нормы-принципы (ст. 29—38 БК РФ).
5.2. Источники бюджетного права
Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных
правовых актах, имеющих обязательный, или рекомендательный
характер для участников бюджетных отношений.
Источник бюджетного права — это конкретизированная
форма его внешнего выражения, представленная в виде правового акта (закона, или подзаконного акта) публичной власти и органов местного самоуправления, содержащего правовые нормы,
регулирующие общественные отношения в сфере бюджетной деятельности.
Система источников бюджетного права представляет совокупность правовых актов различных органов публичной власти
государства, его субъектов и органов местного самоуправления,
регулирующих бюджетные отношения, исходя из принципа разграничения полномочий между различными ветвями публичной
власти, а так же разграничения юрисдикционных полномочий, связанных с изданием правовых актов между субъектами различной
компетенции.
Правовые акты, регулирующие различные бюджетные отношения и являющиеся источниками бюджетного права, издаются
законодательными и исполнительными органами государственной
власти и органами местного самоуправления в пределах соответствующей им компетенции в сфере бюджетных отношений.
Согласно юридической силе правовых актов, регулирующих
бюджетную деятельность, источники бюджетного права представлены следующим образом:
203
1. Действующие на всей территории Российской Федера-
ции:
1) Международные правовые акты, федеральных законов,
2) Конституция РФ;
3) Постановления Конституционного Суда РФ (решения и
определения);
4) Федеральные конституционные законы (например, О Пра-
вительстве РФ):
5) Федеральные законы и кодексы РФ;
6) Постановления Верховного суда РФ;
7) Законы РФ;
8) Указы и распоряжения Президента РФ;
9) Постановления и распоряжения Правительства РФ;
10) Нормативные правовые акты федеральных органов ис-
полнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.
2. Действующие на территории субъектов РФ
1) Конституции и Уставы субъектов РФ органов власти субъ-
ектов РФ;
2) Законы субъектов РФ;
3) Акты органов местного самоуправления;
4) Акты судебной практики уставных судов.
Главным источником бюджетного права, имеющим прямое
действие, безусловно, является Конституция РФ, которая определяет базовые принципы деятельности всех без исключения
субъектов бюджетных правоотношений, наделенных государственно-властными полномочиями. Закрепленные в Конституции
РФ правовые нормы, регулирующие бюджетные правоотношения
являются исходным началом построения всей системы бюджетных отношений а так же установлены основные положения, относящиеся к бюджетной деятельности государства. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации
находятся федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития. В ч. 3 ст. 104 установлено обязательность
заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении
финансовых обязательств государства и другим проектам законов, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств
федерального бюджета. В ст. 106 Конституции РФ предусмотрена обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых
Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета. В ч. 1 ст. 114 Конституции РФ установлена
обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять
204
Государственной Думе бюджет, а также отчет об исполнении федерального бюджета1.
Федеративное устройство России обусловливает сложную
разветвленную структуру бюджетного законодательства, в которой выделяются правовые акты федерального, регионального и
муниципального уровней.
Особая роль в структуре бюджетного законодательства отведена Бюджетному кодексу РФ, в котором раскрываются основные
положения всей системы бюджетных отношений. В ч. 1 ст. 2 БК
РФ, установлена структура бюджетного законодательства, которая состоит из самого БК РФ и принятых в соответствии с ним законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов
субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год,
нормативных правовых актов представительных органов местного
самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и
иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения. Перечень
нормативных правовых актов, образующих бюджетное законодательство, является закрытым и расширенному толкованию не
подлежит, при этом, нормативные правовые акты, регулирующие
бюджетную деятельность, не могут противоречить нормам Бюджетного кодекса РФ, имеющего по отношению к ним высшую юридическую силу.
Бюджетный кодекс РФ является важнейшим источником бюджетного права т. к. регулирует фактически все бюджетные отношения, составляющие бюджетное право. БК РФ состоит из 5
частей, 9 разделов, содержащих 307 статей. В нем установлены
основополагающие принципы бюджетного законодательства РФ,
правовые основы функционирования бюджетной системы, правовой статус субъектов бюджетных правоотношений и порядок их
регулирования, порядок осуществления бюджетного процесса и
виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Нормы БК РФ детально регламентируют бюджетную деятельность федерального уровня, определяют для региональных и муниципальных бюджетных отношений основы бюджетной компетенции соответствующего территориального уровня.
1
См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм.
М. 2001.
205
К источникам финансового права относятся и акты международного права (международные декларации и договоры,
участниками которых является РФ и ее субъекты). В ст. 4 БК РФ
проведено соотношение бюджетного законодательства с международными договорами, которые имеют приоритет пред нормами бюджетного законодательства РФ. В случае возникновения
противоречия между нормами международного договора и нормами российского бюджетного законодательства, применяются
положения международного договора. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним
законодательством, то применяются правила международного
договора.
Особое значение, среди источников финансового права, отводится ежегодно принимаемому федеральному закону о бюджете. Закон о бюджете предназначен для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе финансовой
деятельности государства. Принятие закона о бюджете обусловлено необходимостью финансового обеспечения различных государственных функций, решения стоящих перед государством
задач и проведения организационных социально-экономических
мероприятий. Положения, содержащиеся в Законе о государственном бюджете РФ, а так же в законах субъектов РФ о бюджете, в зависимости от изменяющейся социально-экономической
ситуации на определенной территории государства могут корректироваться в течении всего года.
Закон о бюджете выражает государственную волю относительно аккумулирования, использования и распределения государственных денежных средств; правовое содержание закона о
бюджете основывается на других нормативных правовых актах,
изданных (принятых) компетентными субъектами до принятия
этого закона.
Бюджетно-правовые нормы так же могут содержаться и в
указах Президента РФ, и в постановлениях Правительства РФ,
а также в актах федеральных, региональных и местных органов
исполнительной власти.
206
5.3. Бюджетное устройство и принципы
построения бюджетной системы РФ
Бюджетное устройство — это экономико-правовая категория, представляющая собою организационно-правовые принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь
объединяемых в ней бюджетов. Бюджетное устройство всякого
государства определяется его территориальным устройством, политическим режимом и особенностями правовой системы. Федеративное устройство России, а так же существование в ней системы местного
сложное бюджетное устройство, о котором говорится в разделе 1,
ст.10–38 БК РФ «Бюджетное устройство Российской Федерации».
Несмотря на отсутствие в нем четкого определения понятия “бюджетное устройство”, из анализа 1 раздела БК РФ следует, что бюджетное устройство РФ состоит из 3 частей:
1) структуры бюджетной системы РФ (ст.10 БК РФ),
2) бюджетной классификации РФ (ст.18 БК РФ);
3) принципов бюджетной системы РФ (ст.28 БК РФ)
Под бюджетной системой Российской Федерации в ст. 6 БК
РФ, понимается — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая
законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации,
местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов.
Государственная бюджетная система РФ включает федеральный бюджет, 22 республиканских бюджета в составе РФ, 55 краев
и областей, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10
окружных бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области, около 13 тысяч местных бюджетов (городских,
районных, сельских) и бюджеты государственных внебюджетных
фондов: а) пенсионный фонд РФ, б) фонд социального страхования РФ, в) фонд обязательного медицинского страхования РФ.
Важнейшее место бюджетной системе занимает федеральный бюджет, ежегодно утверждаемый в форме закона РФ. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации предназначены для исполнения
расходных целевых обязательств Российской Федерации.
Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных
самоуправления представляют собою достаточно
207
средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.
Бюджеты субъектов РФ в соответствии со ст. 71,72,73 Конституции РФ разрабатываются и утверждаются как законы субъектов
РФ. Так, в Санкт-Петербурге бюджет утверждается Законодательным собранием города.
Согласно ст. 14 БК РФ, каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ, т. е.
для обеспечения задач и функций, осуществляемых субъектами
РФ.
Использование органами государственной власти субъектов
РФ иных форм образования и расходования денежных средств
для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.
В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии
с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются
средства, направляемые на исполнение расходных обязательств
субъектов РФ, возникающих в связи с осуществлением органами
государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам
ведения субъектов РФ и полномочий по предметам совместного
ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184—ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых
за счет субвенций из федерального бюджета.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (ст. 15 БК РФ). Бюджет муниципального образования (местный
бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств
муниципального образования.
208
Использование органами местного самоуправления иных
форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не
допускается.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются
средства, направляемые на исполнение расходных обязательств
муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных
образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации для осуществления
отдельных государственных полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод
бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав
муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов
между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет
муниципального района.
Составной частью бюджетов городских и сельских поселений
могут быть сметы доходов и расходов отдельных административно-территориальных образований, не входящих в состав муниципальных образований.
Местные (муниципальные) бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов (решений) представительных органов местного самоуправления в порядке, установленном
уставом муниципального образования. К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных
образований (ЗАТО), в которых дефицит бюджета покрывается поступлениями денежных средств из федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ.
Все бюджеты автономны и самостоятельны. Поэтому для регулирования межбюджетных отношений составляется консолидированный бюджет. Это свод бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации — это свод консолидированных бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета
(ст.16 БК РФ). С его помощью рассчитываются нормы, минимальные стандарты социального обеспечения проживающего по всей
стране населения с целью выравнивания этого показателя. На
базе консолидированного бюджета суммы денежной помощи передаются из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
209
Бюджетная классификация представляет собою важнейший
элемент бюджетного устройства РФ, её определение дано в ст. 18
БК РФ.
Бюджетная классификация Российской Федерации явля-
ется группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора
государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей
сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации.
Определение принципов назначения, структуры, порядка
формирования и применения кодов бюджетной классификации
Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые
в соответствии с БК РФ являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.
Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Состав бюджетной классификации представлен в ст. 19 БК РФ.
Бюджетная классификация Российской Федерации включает:
— классификацию доходов бюджетов (ст.20 БК РФ);
— классификацию расходов бюджетов (ст.21 БК РФ);
— классификацию источников финансирования дефицитов
бюджетов (ст.23 БК РФ);
— классификацию операций публично-правовых образований
(классификация операций сектора государственного управления)
(ст.23.1. БК РФ).
Правильная, научно построенная бюджетная классификация
позволяет определить цели расходования бюджетных средств,
установить задачи и курс финансовой политики государства. В то
же время бюджетная классификация должна четко разграничивать источники бюджетных ресурсов различных уровней и степень
участия хозяйствующих субъектов и граждан в их формировании.
Статья 19 БК РФ определяет состав бюджетной классификации доходов и расходов бюджетов, источников финансирования
дефицитов бюджетов РФ, видов государственных и муниципальных долгов, а также государственных внешних активов РФ.
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]