Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для вузов
.pdf
предусмотрела правовые средства разрешения конфликтов (см.,
например, ст. 35, 57, 105 и др.).
Процедура разрешения финансово-правового конфликта —
это установленный законом порядок последовательно совершаемых действий уполномоченными субъектами государства,
в целях прекращения разногласий, возникающих в сфере финансовых правоотношений.
При проведении исследований в сфере межнациональных
конфликтов, Н. С. Бондарь, отмечает, что функциональные особенности различных правовых конфликтов позволяют классифицировать такие процедуры следующим образом:
процедуры, оказывающие позитивное регулирование (направленные на создание и поддержание с помощью правовых
норм оптимального сочетания, гармонизации противоречивых
сторон конфликта);
процедуры, направленные на постепенное преодоление раз-
личий между сторонами конфликта (установление поощритель-
ных, обязывающих норм и т. д.); процедуры, устанавливающие
правовой режим запрета на конфликты, проявляющиеся в анти-
общественных действиях1.
Поскольку обязательным участником финансовых правоотношений, а следовательно, и стороной финансово-правового конфликта выступает государство или муниципальное образование,,
отмечает Ю. А. Крохина, то одной из процедур разрешения конфликтных ситуаций является механизм сдержек и противовесов,
предусматривающий возможность предотвращения и разрешения
конфликтных ситуаций между ветвями власти. В механизме разрешения финансово-правовых конфликтов этот способ наиболее
применим к бюджетным правоотношениям, так как их участниками выступают представительная и исполнительная ветви государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления,
а также судебная система. Например, в соответствии с БК РФ Го сударственной Думе предоставляется право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансовый год в Правительство РФ на доработку (ст. 202); при повторном отклонении проекта
федерального закона о федеральном бюджете Государственная
Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ
1
См.: Бондарь Н. С. Конституционное право как средство разреше-
ния межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы науч. конф. / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 23—24.
121
(ст. 203); Государственная Дума имеет право принять решение
об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета (п. 3
ст. 279).
Механизм сдержек и противовесов используется и для разрешения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст. 210 БК РФ Президент
РФ имеет право отклонить федеральный закон о федеральном
бюджете, принятый Федеральным Собранием РФ)1.
Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами,
обусловленными конституционным принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), находит концентрированное выражение в бюджетном процессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием
в нем всех ветвей власти, взаимным бюджетным контролем за
правотворческой и правореализационной финансовой деятельностью представительных и исполнительных органов, а также
особенностями правового положения судебной ветви власти в
системе бюджетных отношений, БК РФ использует возможность
разрешения финансовых конфликтов с привлечением всех ветвей
власти. Например, на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета возможно разногласие Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ или иных органов федеральной
судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомственных бюджетов) соответствующих органов. Предусмотренные
БК РФ процедуры преодоления возникших разногласий подчеркивают важность политико-правового компромисса между органами
власти относительно распределения государственных денежных
средств на обеспечение их деятельности.
Наиболее конфликтной стадией бюджетного процесса является рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета
Государственной Думой. Конфликты здесь обусловлены, как правило, нецелевым использованием бюджетных средств исполнителями федерального бюджета.
Законодательно регламентированный процесс подготовки к
рассмотрению федерального закона об исполнении федерального бюджета предусматривает различные процедуры разрешения
финансовых конфликтов, возникающих между исполнительной
ветвью власти (подготавливающей отчет об исполнении бюдже-
1
См.: Финансовое право России: учебник / Ю. А. Крохина. — 3-е изд.,
перераб. и доп. — М.: Норма, 2008. — С. 165
122
та) и представительной (осуществляющей внешний аудит этого
отчета). Однако полноценная реализация принципа разделения
властей, находя должное проявление в бюджетном праве, предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета1.
Финансовое законодательство достаточно подробно регламентирует последовательность применения процедур преодоления конфликтов. Так, в случае отклонения Советом Федерации
федерального закона о федеральном бюджете указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. Согласованный федеральный
закон о федеральном бюджете выносится согласительной комиссией на повторное рассмотрение Государственной Думой, а затем
вновь передается в Совет Федерации. Одновременно БК РФ, развивая положения ст. 105 Конституции РФ, предоставляет Государственной Думе право преодолеть несогласие Совета Федерации
посредством вынесения федерального закона о федеральном
бюджете на повторное голосование. Закон считается принятым,
если за него проголосовало не менее двух третей общего числа
депутатов Государственной Думы (ст. 208).
Возможность сочетания процедур не исключает их самостоятельного значения для разрешения финансово-правовых конфликтов. К сожалению, сторонам не всегда удается преодолеть
возникшие разногласия, используя только одно правовое средство, поэтому законодательное закрепление права выбора процедур разрешения конфликтов и установление последовательности
их применения придает гарантированность не только механизма
разрешения финансово-правовых конфликтов, но и укрепляет
правовой статус публичных субъектов финансовых правоотношений2.
При выборе правовых средств, направленных на устранение финансово-правового конфликта, следует учитывать системные связи финансовых противоречий, их обусловленность
закономерностями государственно-правового развития. Финансово-правовой конфликт не всегда разрешается в пределах предмета финансового права (т. е. только на основе финансово-правовых процессуальных норм) и требует своего преодоления в
рамках гражданского или уголовного процесса. Но даже наличие
в российской правовой системе гражданско-процессуальных и
1
См.: там же — с. 166.
2
См.: Там же. — С. 168—169.
123
уголовно-процессуальных механизмов рассмотрения финансовоправовых споров не всегда гарантирует разрешение возникшего
конфликта, поскольку отдельные положения финансового законодательства требуют осмысления и применения в системной связи
с положениями Конституции РФ. Финансово-правовой конфликт,
объектом которого являются коллизии норм конституционного и
финансового права, по мнению Ю. А. Крохиной, может найти адекватное разрешение только в порядке конституционного судопроизводства, осуществляемого Конституционным Судом РФ1.
1
См.: Там же. — С. 170.
124
ГЛАВА 4. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
И ФИНАНСОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
4.1. Понятие, значение и виды финансового
контроля
Контроль (от франц. controle проверка) — это составная часть
управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия
наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями1.
Финансовый контроль можно представить как специальную
функция полномочных органов и должностных лиц государственной или муниципальной власти, связанную с наблюдением и
проверкой за соответствием осуществляемых действий субъектами финансовых правоотношений требованиям законов и подзаконных правовых актов, регулирующих движение финансовых
средств.
Финансовый контроль носит социально полезный характер,
его целью является эффективное и рациональное развитие финансовой системы государства, финансовых правоотношений,
предупреждение финансовых правонарушений субъектами финансовой деятельности и обеспечение экономической безопасности государства.
В широком смысле, финансовый контроль можно представить
как систему государственно-властных институтов, и различных методов по проверке законности и целесообразности действий субъектов финансовых правоотношений в финансово-хозяйственной
сфере (образования, распределения и использования денежных
фондов государства и органов местного самоуправления). Через
1
ekslovar.ru›slovar/k-/kontrol.html.
125
посредство финансового контроля осуществляется выявление нарушений финансовой дисциплины субъектами финансовых правоотношений. Финансовый контроль способствует обеспечению
законности, правильному и эффективному управлению финансовым хозяйством государства.
Основные направления государственного финансового
контроля:
— за налоговыми поступлениями в Федеральный бюджет и
внебюджетные фонды;
— за исполнением федерального бюджета и бюджетов феде-
ральных внебюджетных фондов;
— за организацией денежного обращения;
— за использованием кредитных ресурсов;
— за состоянием государственного внутреннего и внешнего
долга, государственных резервов;
— за предоставлением финансовых и налоговых льгот;
— за финансовой эффективностью использования государ-
ственной собственности переданной хозяйствующим субъектам в
той или иной форме;
— за обращением государственных финансовых средств, в
кредитно-финансовых организациях;
— за доходами физических и юридических лиц в целях на-
логообложения;
— за соблюдением установленных законом форм бухгалтер-
ской отчетности всеми хозяйствующими субъектами;
— за соблюдением правил внешнеэкономической и банков-
ской деятельности.
Государственный финансовый контроль в субъектах РФ вклю-
чает в себя:
— контроль за финансовыми средствами и материальными
ресурсами субъектов РФ;
— контроль за использованием органами местного самоуправления финансово-материальных средств, переданных им
органами государственной власти РФ или ее субъектов для осуществления муниципальной деятельности.
Правовую основу государственного финансового контроля
составляют Конституция РФ, Федеральные законы, БК РФ, Налоговый кодекс РФ, КоАП РФ, подзаконные акты Президента РФ и
Правительства РФ, имеющие действие на всей территории Российской Федерации, а так же конституции, уставы и законы субъектов РФ, действующие в пределах их территорий.
126
Конституция РФ определяет принципиальные положения развития различных правовых отраслей, в том числе, финансового
законодательства и финансового контроля.
Бюджетный кодекс РФ, в ст. 28, конкретизирует конституционные принципы деятельности органов финансового контроля, а в
ст. 265 устанавливает виды финансового контроля.
Виды государственного (муниципального) финансового
контроля
В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ определены виды финансового контроля органов государственной власти.
Государс твенный (муниципальный) финансовый контроль
осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Рос сийской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль
подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и
последующий.
Внешний государственный (муниципальный) финансо-
вый контроль в сфере бюджетных правоотношений является
контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее — органы внешнего государственного (муниципального) финансового
контроля).
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является
контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов
государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти с убъектов Российской Федерации, местных
администраций (далее — органы внутреннего государственного
(муниципального) финансового контроля), финансовых органов
субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Предварительный контроль осуществляется в целях
предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе
исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Последующий контроль осуществляется по результатам
исполнения бюджетов бюд жетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности.
127
Объектами государственного (муниципального) финансового
контроля (далее — объекты контроля) являются:
главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов
бюджета, главные администраторы (администраторы) источников
финансирования дефицита бюджета;
финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены
межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей,
порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета
бюджетной системы Р оссийской Федерации, а также достижения
ими показателей результативности использования указанных
с редств, соответствующих целевым показателям и индикато рам,
предусмотренным государственными (муниципальными) программами;
государственные (муниципальные) учреждения;
государственные (муниципальные) унитарные предприятия;
государственные корпорации и государственные компании;
хозяйственны е товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах,
а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;
юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных)
унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ
с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей
(вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета
бюджетной системы Российской Федерации, государственных
(муниципальных) контрактов, с облюдения ими целей, порядка и
условий предоставления кред итов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка
и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких
юридических лиц ;
органы управления государственными внебюджетными фондами;
128
юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом
обеспечении обязательного медицинского страхования;
кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий
договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов,
предоставленны х другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей
средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.
Государственный (муниципальный) финансовый контроль в
отношении объектов контроля (за исключением участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), хозяйственных товариществ и
обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций
с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных
(складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей,
порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей,
порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги
указанных юридических лиц осуществляется в процессе проверки
главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств,
главных администраторов источников финансирования дефицита
бюджета, предоставивших средства из бюджета.
Объекты контроля и их должностные лица обязаны своевременно и в полном объеме представлять в органы государственного (муниципального) финансового контроля по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для осуществления государственного (муниципал ьного) финансового контроля, предоставлять должностным лицам органов государственного
(муниципального) финансового контроля допуск указанных лиц в
129
помещения и на территории объектов контроля, выполнять их законные требования.
Непредставление или несвоевременное представление объектами контроля в органы государственного (муниципального)
финансового контроля информации, документов и материалов,
установленных БК РФ, а равно их представление не в полном объеме или представление недостоверных информации, документов
и материалов, воспрепятствование законной деятельности должностных лиц органов государственного (муниципального) финансового контроля влечет за собой ответственность, установленную
законодательств ом Российской Федерации.
Проверка расходов Счетной палаты Российской Федерации
за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года №41—ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации».
Проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года №6—ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Для каждого вида контроля и контролирующего органа предусмотрен соответствующий регламент, определяющий порядок,
последовательность выполнения контрольных операций и форму
отчетности.
Некоторые авторы финансового права, классифицируют финансовый контроль по различным основаниям:
1. В зависимости от субъектов, осуществляющих кон-
троль, выделяют:
а) контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления;
б) контроль Главы государства — президентский контроль;
в) контроль Правительства РФ;
г) контроль органов исполнительной власти общей компетенции;
д) контроль специальных органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления.
2. В зависимости от вида контролируемого объекта и ха-
рактера контроля, выделяют:
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]