Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Судебно-оценочная экспертиза. Правовые, организационные и научно-методические основы. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальност
.pdf
Глава2
Особенностиправовоореулирования
оценочнойдеятельности,аодноо
изинститутоврыночнойэономии
Генезис оценочной деятельности в России. Особенности международного
опыта организации оценочной деятельности. Задачи и социальноэкономические функции оценочной деятельности. Правовое регулирование
различных видов оценочной деятельности. Основные нормативные правовые акты, регламентирующие организацию оценочных работ. Положения
действующего законодательства, регламентирующие содержательную часть
оценочных работ. Правовые основы стандартизации различных видов оценки. Особенности стандартизации оценки объектов недвижимого имущества
2.1.ГенезисоценочнойдеятельностивРоссии
Рассмотрение исторических уроков развития оценочной деятельности в Росси, ее роль и место в социально-экономической жизни
страны, а также способов ее государственного регулирования и контроля позволяет найти подходы к созданию прочного научного фундамента современной системы оценки. В настоящей работе основное
внимание уделялось анализу способов правового регулирования оценочной деятельности и правоприменительной практики, включая роль
судебной экспертизы в расследовании преступлений, связанных с
оценочной деятельностью, а также в судебном разрешении споров
хозяйствующих субъектов. Выявлено семь основных этапов становления системы правоотношений в различных сферах социальноэкономической жизни страны, связанных с оценочной деятельностью.
1. История становления оценочной деятельности в России по мнению большинства исследователей насчитывает более 10 веков и начинается с времен Киевской Руси. Она тесно связана со становлением и
развитием имущественных отношений в стране. Функция (назначение) оценки, как и система её регулирования, на протяжении всей ее
истории имела два основных направления. Первое направление — это
оценка в целях определения эквивалентности или неэквивалентности
товарообмена, а также установления критериев адекватности земельно-имущественных отношений частных лиц. Второе — обеспечение
фискальных интересов государства в отношениях с частными лицами.
Оценка имущества для сделок с участием частных лиц на первом этапе, который продолжался до второй половины XVII века, проводи-
81
лась, в основном, самими участниками этих сделок. Фискальную
функцию государства претворяли в жизнь податные инспекторы. При
этом обязанности сборщика налогов и оценщика, как правило, совмещались. Естественно, что контроль за их деятельностью и ее регулирование осуществлялось государством.
2. Развитие землеустроительных и картографических работ, создание соответствующих служб и учебных заведений для подготовки
кадров, издание в 1698 году по заказу Петра I первого комплекта карт,
а в 1750 году первого атласа Российской империи способствовало
становлению в России системы оценки объектов земельноимущественных отношений, не уступающей уровню наиболее развитых стран.
С учреждением в 1754 году Дворянского банка, а в 1882 году Крестьянского банка, выдававших ссуды под залог имений и земельных
наделов, теория и практика оценки в России становятся прочным
фундаментом залогового кредитования, основы системы финансирования рынка недвижимости, включая землю. Естественно, что значительно больше внимания стало уделяться и государственному регулированию оценочной деятельности в этой сфере.
Работы по генеральному и специальному межеванию земель, проводимому с 1765 по 1855 годы обеспечили специалисты, подготовленные в землемерной школе, созданной в 1779 году и преобразованной в 1835 году в Константиновский межевой институт. Результаты
межевания заносились в поземельные книги.
Акценты в системе государственного регулирования и контроля за
оценочной деятельностью в этот период делались не на их регулирование специальными нормативными актами, а на управление этой
деятельностью в общих рамках государственной службы.
3. После отмены в 1861 году крепостного права и проведения земельной реформы, значительно совершенствуются все виды и направления оценки, а также нормативно-правовая база оценки. В этот период создаются нормативно-правовые акты по оценке и налогообложению недвижимости и иного имущества, сохранившие научное и практическое значение и для наших дней. В качестве одного из примеров
можно привести инструкцию для оценки городских имуществ и
строений в городе Москве и других городах, принимаемых к залогу
Московским земельным банком. Она была утверждена общим собранием акционеров Банка 24 июня 1879 года и Министром Финансов 24
мая 1880 года.
Вышедшее в 1870 году «Городовое положение» предоставляло
полномочия по проведению оценки городским органам самоуправления. Первый в России Закон об оценке (переоценке) всех видов не-
82
движимого имущества и «Правила оценки недвижимых имуществ для
обложения земскими сборами» были приняты 8 июня 1893 года. Этими нормативными актами задача оценки возлагалась также на региональные и местные органы власти.
При оценке имущества наряду с показателями стоимости и доходности, определялись статистически обоснованные данные об их взаимосвязях с основными характеристиками объектов оценки. Например,
уровень процента за вложенный в землю капитал составил на начало
ХХ века около 5% годовых.
Принятый в 1864 г. Устав уголовного судопроизводства в ряде
статей предусматривал использование «специальных сведений и
опытности» в судопроизводстве, то есть проведение судебной экспертизы.
Говоря об исторических уроках, наиболее важных не только для
современного развития теории и практики оценки недвижимости в
современной России, но и для развития судебно-оценочной экспертизы, необходимо выделить следующие. И в законах, и в Правилах
оценки для целей налогообложения конца XIX века, разработанных в
губерниях и городах, независимо от различий в функциях оценки,
объект оценки был единым, понимаемым совершенно однозначно и
составлял единство материального объекта и объекта системы правоотношений.
В процессе оценки в XIX в. проводился раздельный подсчёт реальных выгод, получаемых собственником и нанимателем (арендатором) имущества. Отсюда определялась стоимость недвижимости, величина которой ставилась в прямую зависимость от имеющихся прав
на имущество и полученных от этих прав выгод. Исходные данные
для оценки обязательном порядке публиковались в открытой печати и
многократно перепроверялись, дополнялись и корректировались. Их
утверждение осуществлялось органом власти региона, только после
публичного обсуждения и внесения необходимых дополнений и корректировок.
Верификация результатов оценки проводилась на соответствие
данным статистики, оценкам податных инспекторов и страховых
агентов. При отсутствии аналогов создавались математические модели, (в основном линейные), по которым рассчитывалась стоимость
объекта оценки на основе косвенной, модельной информации об аналогах.
Все это позволяет говорить о высокой степени «прозрачности»
созданной в России системы оценки, возможности проверки ее результатов на уровне экспертов при необходимости их оспаривания в
судебном порядке.
83
4. В годы революции, гражданской войны и коллективизации оценочные работы были свернуты. Отечественная война и восстановление народного хозяйства выдвинули другие приоритеты. В связи с
введением примата государственной собственности рыночные отношения фактически были под запретом, а в фискальной системе применялись сильно политизированные критерии. И только с 1968 г., после принятия Основ земельного законодательства СССР, по 1989 г.
было проведено четыре цикла оценки земель сельскохозяйственного
назначения. Под термином “оценка” применительно к урбанизированным землям понимались расчёты относительной ценности территорий для размещения предприятий и иных объектов, планового развития народного хозяйства, большого или малого города. Отсутствие
объективных экономических критериев при оценке городских земель в
сочетании с причинами иного характера привели к ряду хорошо известных недостатков и диспропорций в развитии большинства городов.
5. Новые условия, созданные в ходе российских реформ в начале
90-х годов ХХ столетия, когда единообразию форм собственности
был положен конец, потребовали решения и новых задач оценки различных видов имущества. Создание отечественных школ оценки пошло, в основном, по пути изучения и усвоения зарубежного опыта, а
традиции одной из лучших в мире русской оценочной школы конца
XIX — начала XX века практически не учитывались.
Система оценки формировалась в эти годы как часть функций государственного управления. Причём, приоритеты региональной политики привели к тому, что единых методик оценки не создавалось, а
предпочтение отдавалось созданию единых обязательных региональных нормативов, плохо стыкующихся друг с другом. Исторически
первым документом, регламентировавшим оценку объектов земельных отношений в новой России, стал принятый в 1992 году Закон РФ
«О плате за землю». Среди других видов земельных платежей он установил понятие «нормативная цена земли» (ст. 25) и определил порядок ее определения Правительством РФ. Выпущенное вскоре Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1204 установило, что «нормативная цена земли» составляет 50-кратный размер
ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. А
поскольку дифференциация ставок земельного налога по территориально-экономическим зонам была отнесена к компетенции местных
властей, то на этом уровне и проводились фактически первые «оценки
городских земель».
Одним из примеров соответствующего нормативного документа
стал Закон города Москвы от 2 ноября 1994 г. № 18-86, которым было
утверждено описание границ 69 территориально-экономических зон и
84
42 подзон повышенной ценности, а также размеры ставок земельного
налога по всем зонам и подзонам.
Правда, общий размер ставок земельного налога при этом определялся на федеральном уровне безотносительно к экономическим характеристикам землепользования. Из-за высоких темпов инфляции в
1993—1995 гг. происходило быстрое обесценивание «нормативной
цены» и ставок земельного налога. Поэтому Правительство РФ вначале вводило повышающие коэффициенты, а затем, Постановлением
правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319, определение нормативной цены земли было отнесено к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а ее размер установлен
в размере 75% от среднерыночной цены за типичные земельные участки соответствующего целевого назначения. При этом местным органам власти было дано право ежегодной корректировки её размера,
но не более, чем на 25%.
Такая оценочная деятельность проводилась межведомственными
комиссиями под общим руководством глав местной администрации с
участием специалистов земельных комитетов, органов архитектуры и
других ведомств. Как бы это ни казалось странным, - первыми оценщиками объектов новых рыночных земельных отношений стали межведомственные коллегиальные органы городских чиновников без образования юридического лица. Для обеспечения работы этих межведомственных органов были приняты специальные нормативные документы, утвердившие соответствующие положения, регламентирующие процедуры подготовки и принятия решений, включая оценку.
Характерным примером такого документа является Распоряжение
Мэра Москвы от 14 декабря 1993 г. №721-РМ.
Необходимо отметить, что при разработке первых методик индивидуальной оценки городских земельных участков нашли отражение
реалии сложившегося земельного рынка, на котором оплата права на
использование участка в коммерческих целях осуществлялась в натуральной форме — частью построенного или реконструированного
здания по «инвестиционному контракту». Фактически, их суть сводилась к определению текущей стоимости будущей «натуральной доли»
городской администрации по аналогичным или типичным инвестиционным контрактам. То есть, эти методики вполне можно отнести к
рыночному подходу, сопоставлению аналогов, но с российской спецификой бартерных расчётов и необходимостью введения ряда корректировок по условиям сделки при их пересчёте в денежную форму.
Параллельно с этими процессами становления рыночных земельных отношений, фактически независимо от них, происходило формирование системы оценки иной недвижимости, прежде всего, жилья.
85
Кроме этого, переход к рыночной экономике, высокие темпы инфляции начала 1990-х годов и ряд других факторов обусловили введение
с 1995 г. обязательной переоценки основных фондов предприятий.
Соответственно, возник спрос на услуги оценщиков такого рода, и эта
профессия в то время пережила первый пик своего развития.
На свободном рынке появилось много оценщиков, в основном, из
риэлторских фирм, не обладавших необходимой подготовкой и глубокими профессиональными знаниями, и не придерживавшихся каких-либо стандартов и поэтому оказывавших услуги очень низкого
качества. Был создан также ряд общественных организаций оценщиков, переведены на русский язык международные стандарты оценки и
начата их практическая апробация в инициативном порядке.
Начала создаваться и система «образовательных услуг», дававшая
«начальное» образование оценщикам, причем в ней участвовали не
только известные ВУЗы, но и организации, не имевшие отношение к
образовательной деятельности. Кроме общественных организаций
оценщиков начали появляться и организации чиновников, пытавшиеся регламентировать все виды оценочной деятельности. Характерным
примером стал Московский совет оценщиков (МСО), созданный в
соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 25 апреля
1995 г. № 356-ПП. Членом первого состава данного совета был и автор настоящей работы. Развернулась работа и по подготовке ряда проектов Закона об оценочной деятельности, в том числе, на уровне
субъектов федерации.
Что касается судебной практики, то в этот период в качестве судебных экспертов чаще всего привлекались чиновники различного
уровня, разъясняющие суть принятых нормативных актов на основе
позиции соответствующих ведомств и местных органов власти.
6. Начало новому периоду положило принятие Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29
июля 1998 г. № 135-ФЗ, которым было введено лицензирование оценочной деятельности, а затем и введение в действие важнейшего подзаконного акта — Постановления Правительства РФ от 6 июля 2001 г.
№ 519, которым были утверждены «Стандарты оценки, обязательные
к применению субъектами оценочной деятельности». Они были разработаны в соответствии с поручением Правительства Российской
Федерации от 20 сентября 1999 г. № 932 Минимуществом РФ совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами.
В этот же период были также созданы и закреплены законодательно основы оценки объектов внешней торговли, основанной на
положениях Таможенного кодекса РФ, оценки в рамках исполнительного производства, а также кадастровой оценки земельных участков и
86
прочно связанной с ними иной недвижимости. В соответствующих
нормативных правовых актах была декларирована связь таможенной,
кадастровой и иных видов стоимости объектов оценки с их рыночной
стоимостью.
В начале 1999 г. специалистами Московского государственного
университета геодезии и картографии совместно с Московской ассоциацией предпринимателей был завершён первый этап массовой
оценки земель города Москвы, заложены ее научные основы, а издательством «Экономика» выпущен первый в истории России «Атлас
оценки земель Москвы»
1
.
В этот период было начато также и упорядочивание системы подготовки кадров оценщиков силами учебных заведений, аккредитованных при уполномоченном органе Правительства РФ — Минимущества РФ, по согласованным с ним учебным программам.
Фактически в данный период началось и становление судебнооценочной экспертизы, поскольку было подготовлено достаточно
большое количество сведущих лиц в различных сферах оценочной
деятельности, а их специальные знания получили необходимую правовую базу и определенную структуру. Однако этот период протекал
достаточно противоречиво, поскольку в оценочном сообществе преобладающим оказался подход к оценочной деятельности, как к бизнесу со всеми его негативными проявлениями. К проблемам субъективного характера необходимо добавить и ряд объективных проблем,
связанных как с наличием ряда правовых пробелов и противоречий
созданной нормативно-правовой базы, так и с отсутствием кадров
высшей квалификации в данной сфере.
7. Начало периода новейшей истории в развитии оценочного дела
в России связано с внесением принципиальных изменений в законодательство об оценочной деятельности после принятия Федерального
закона от 27 июля 2006 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»». Его положения вызвали острые дискуссии в оценочном сообществе, связанные с кардинальным изменением положения оценщика не столько как специалиста или сотрудника оценочной
фирмы, но и как процессуальной фигуры, несущей личную имущественную ответственность за результаты своей деятельности. То есть,
вместо положения независимого консультанта-предпринимателя, оказывающего услуги сторонам сделки по поводу возможных условий ее
заключения, оценщику теперь отводится роль одного из участников
1
Атлас оценки земель Москвы / Под ред. В.А. Прорвича. М.: Экономика, 1999.
87
сделки, несущего ответственность за ее возможные результаты, а также правовые и экономические последствия по нанесенному ущербу.
При этом ряд вопросов практического характера, связанных с разделением индивидуальной и коллективной ответственности специалистов-оценщиков, а также руководителей оценочных фирм и саморегулируемых организаций оценщиков (СРО), реализацией этих мер на
уровне СРО, ни самим законом, ни подзаконными актами пока еще не
отрегулирован.
В такой ситуации еще больше возрастает значение научного фундамента как для самой оценочной деятельности, так и для судебнооценочной экспертизы. Его развитие позволит найти надежные способы для того, чтобы разделить имеющиеся неопределенности в результатах оценочной деятельности по их видам, а также обеспечить объективное исследование причин их возникновения. По этим и ряду
других причин, описанных ниже, развитие судебно-оценочной экспертизы в максимальной степени зависит от научной разработки и
решения ряда проблем на стыках гражданского, земельного и иного
специального законодательства, а также от достижений лежащих в ее
основе гуманитарных и естественных наук.
Таким образом, исторический анализ становления оценочной деятельности в России показал, что все еще не решена проблема создания
единой системы правового регулирования всех видов оценочной деятельности, включая таможенную оценку, кадастровую оценку и оценку для исполнительного производства. Однако, в последние годы был
заложен ряд предпосылок для быстрого развития научных основ судебно-оценочной экспертизы и ее системного практического применения, а также формированию нового отношения к судебнооценочной экспертизе как к общественно значимой профессии.
2.2.Особенностимеждународнооопыта
оранизацииоценочнойдеятельности
Рассмотрение важнейших положений международных и европейских стандартов оценки, их правовой статус, особенности разработки,
принятия, применения и внесения изменений позволяет определить
возможность использования сконцентрированного в них опыта оценочного сообщества в российских условиях. Необходимо отметить,
что многие положения этих стандартов могут сыграть позитивную
роль в повышении качества оценочных работ и их следует учитывать
при разработке федеральных стандартов оценки, как это и сформулировано в ст. 20 Федерального закона «Об оценочной деятельности в
88
Российской Федерации». Вместе с тем, многие руководители оценочных организаций пытаются принять международные стандарты в качестве стандартов оценки общественных организаций оценщиков и
даже в качестве федеральных стандартов оценки. В этой связи необходимо отметить, что международные стандарты оценки не являются
международным договором и не отвечают положениям ст. 1 Федерального закона «», а также обратить внимание на ряд их существенных отличий от положений российского законодательства, включая
регламенты разработки, согласования и принятия законов и подзаконных актов. Аналогичные выводы сделаны рядом независимых экспертов и при их сопоставлении с важнейшими положениями законодательства развитых стран.
Международные стандарты оценки разрабатываются, принимаются и периодически пересматриваются Международным комитетом по
стандартам оценки (МКСО или в английской транскрипции — IVSC).
Эта организация ведет свою историю с 1981 г., когда был создан Международный комитет по стандартизации оценки активов (МКСОА, в
английской транскрипции —TIAVSC). Основными инициаторами его
создания были Королевский институт сертифицированных сюрвейеров Великобритании (RICS) и представители оценочного сообщества
США. В 1994 г. этот комитет был переименован и получил современное название. По своему статусу МКСО (IVSC) является некоммерческой, не корпоративной организацией, объединяющей подобные ассоциации оценщиков из различных стран мира.
Главными задачами комитета являются следующие:
• разрабатывать и публиковать в общественных интересах стандарты оценки для различных видов имущества и содействовать их
принятию во всех странах;
• обеспечивать гармонизацию стандартов оценки, принятых в
различных государствах мира, выявляя различия в формулировках и
практике применения стандартов.
Современная редакция Международных стандартов оценки (МСО)
имеет следующую структуру.
Введение. В нем описаны источники информации, структура и
особенности содержания и применения стандартов.
Общие понятия и принципы оценки. В этом разделе даются комментарии по основным юридическим и экономическим понятиям,
чтобы преодолеть различия в языке и законодательстве разных стран.
Кодекс поведения — содержит требования в отношении этики поведения и профессиональной компетентности оценщиков, укрепляя
доверие заказчиков оценки к ее исполнителям и к профессии оценщика вообще.
89
Типы имущества. Вводится четыре типа имущества: недвижимое
имущество, движимое имущество, бизнес и финансовые интересы.
Недвижимость рассматривается как основа любой системы богатства.
Введение к стандартам. В нем проводится разделение всех видов
оценки на две категории: оценка на базе рыночной стоимости и оценки, проведенные на базах, отличных от рыночной стоимости.
Стандарты. Стандарт МСО-1 посвящен оценке на базе рыночной
стоимости. Стандарт МСО-2 — базам оценки, отличным от рыночной,
Стандарт МСО-3 — правилам оформления отчета об оценке. Стандарты являются основой для применений оценки в финансовом учете и
кредитовании и подвержены минимальным изменениям.
Применения. Выделяются различные цели проведения оценки активов — в частном и государственном секторах, а также их применение в финансовой отчетности и для залогового кредитования, включая
ипотеку.
Руководства. В них содержатся конкретные указания по применению стандартов, решению специфических проблем оценки и оказанию оценочных услуг. Они изменяются наиболее часто и рассматриваются не как самостоятельная трактовка стандартов, а как важное
дополнение к стандартам.
«Белые документы» (в предыдущей редакции эта часть называлась
«Комментарии»). Отражает различие стандартов оценки в различных
странах мира и изменения, вносимые в стандарты оценки с течением
времени.
Глоссарий. В нем даются перекрестные ссылки на расхождения в
трактовках используемых терминов в Британском содружестве, в Северной Америке и других англоговорящих странах.
Что касается правового статуса Международных стандартов оценки, то необходимо иметь в виду, что они приняты общественными
организациями и не имеют отношения к международному или национальному законодательству ни по форме, ни по содержанию. По своей
сути, это сконцентрированное выражение опыта оценщиков — профессионалов из разных стран, позволяющие лучше понять друг друга.
Предполагается, что Международные стандарты оценки и национальные стандарты оценки государств — членов Международного комитета по стандартам оценки должны дополнять и подкреплять друг
друга.
Здесь следует учитывать еще и такие терминологические особенности текста международных стандартов оценки, как «государствачлены…» и.т.п. Подчеркнем, что при этом речь не идет об участии в
международной оценочной деятельности на уровне официальных
представителей государств, полномочных подписывать международ-
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]