Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование управления предоставлением населению досуговых услуг (на примере г. Москвы). Монография
.pdf
5) принципы разграничения предметов ведения и соответ-
ствующей ответственности между городом и муниципальными
образованиями до настоящего времени не сформулированы.
Такое положение дел является результатом «особой правовой формулы» – «единства городского хозяйства», что было
рассмотрено в предыдущей главе. Это «единство» нормативно
никак не определено, и, тем не менее как понятие активно используется, препятствуя рациональному распреде лению функций и ответственности между уровнями публичной власти.
На основании зарубежного и передового российского опыта [142; 148; 149; 150; 154] основные принципы формирования
и исполнения местных бюджетов можно сформулировать следующим образом:
− общая структура расходов местных бюджетов должна
соот ветствовать функциям, законодательно возложенным на
органы мест ного самоуправления, в том числе
– в части предо-
ставления досуговых услуг;
− разграничение источников доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы (федерального, субъекта Федерации,
местных), покрывающих необходимые расходы бюджетов,
должно быть законо дательно установлено на долговременной
основе;
− должны быть законодательно установлены прозрачные
меж бюджетные отношения.
Одной из важнейших задач по развитию местного само-
управления становится обеспечение
условий для участия ши-
рокого круга населения в местном самоуправлении.
Для городов федерального значения создание эффективно
действующей системы территориального общественного самоуправления имеет более важное значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных
сообществ на территориях внутригородских муниципальных
образований.
Параллельно с процессами расширения компетенции местного самоуправления
должны идти процессы развития территориального общественного самоуправления. Для муниципальных образований Москвы характерно то, что доступность местной и государственной власти на всех территориях примерно
151
одинаковая. Местная власть является такой же обезличенной,
как и государственная. Муниципалитеты не берут на себя роль
посредника между населением и органами государственной
власти. Если к ним обращаются по вопросу, не относящемуся к
их предметам ведения, они адресуют граждан в соответствующие государственные организации.
Развитие территориального общественного самоуправле-
ния (ТОС), налаживание эффективного
взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, сопровождаемого передачей
ТОС отдельных видов муниципальной деятельности вместе
с финансовыми ресурсами, позволит преодолеть «отчужденность» власти и будет способствовать развитию демократических процессов в городе.
Развитие территориального общественного самоуправления способствует концепции вырастания власти снизу вверх.
Благодаря территориальному общественному самоуправлению
развиваются и укрепляются важнейшие
элементы гражданского общества, повышается активность населения, выявляются и
используются внутренние резервы территории. Вместе с процессами создания и развития территориального общественного самоуправления должен проходить процесс информирования
жителей.
Чтобы повысить информированность населения о деятельности местных органов власти (и вообще об их существовании)
необходимо проводить следующие мероприятия:
− развивать и
обеспечивать деятельность системы инфор-
мационной поддержки местного самоуправления;
− проводить социологические опросы;
− привлекать городские и местные средства массовой ин-
формации для освещения вопросов местного самоуправления,
расширить разделы программы по кабельному телевидению,
ввести дополнительный кабельный информационный канал;
− увеличить рассылку жителям бесплатных брошюр, буклетов, информационных материалов, создать доступные справочники;
− обеспечить
доступность информации по всем информа-
ционным каналам.
Повышению информированности населения внутригород-
ских муниципальных образований о деятельности муниципаль-
152
ных органов власти должно способствовать создание единого
информационного пространства района.
Досуговые учреждения имеют возможность привлекать население к занятиям в кружках, секциях, студиях через такой набор средств, как печатные издания, включая информационные
стенды, радио, телевидение, Интернет. Использование каждого
из них сопряжено с целым рядом трудностей для учреждения:
требуются материальные средства
на тиражирование и распространение печатной продукции, необходимо устанавливать контакты с радиостанциями, телевизионными каналами о выделении эфирного времени и т.д. К тому же, предпочтительны те издания, радио и телеканалы, которые вещают непосредственно
по месту жительства, а таковых даже в таком мегаполисе, как
Москва, немного. Таким образом, среди перечисленных средств
Интернет, пожалуй, становится самым доступным и эффективным. Только необходимо грамотно им воспользоваться.
Сегодня актуальность создания сайта для наиболее эффективного построения работы муниципальных учреждений
и некоммерческих организаций, работающих в сфере организации досуговой, социально-воспитательной, физкультурнооздоровительной и спортивной работы с населением по месту
жительства, не вызывает сомнения.
Необходимо помочь досуговым учреждениям сориентироваться в таком жизненно важном пространстве, как Интернет;
ответить на вопрос, как создать собственный «активный», «живой» сайт; избежать ряда стандартных ошибок, которые совершаются на данном пути, выбрать свой путь создания сайта. Помочь грамотно создать его структуру, наполнить содержанием,
продумать дизайн и определиться с требуемым инструментарием и, что немаловажно, научиться самостоятельно оценивать и
анализировать работу своего сайта.
К сожалению, как показал анализ, в настоящее время лишь
небольшое количество МУ и НКО (29%), работающих в досуговой сфере, обладают своим интернет-сайтом. Это подтверждает актуальность вопроса поддержки создания и развития
сайтов МУ и НКО. Такие сайты должны стать мощным средством информирования населения о проводящейся учреждениями досуговой, социально-воспитательной, физкультурнооздоровительной и спортивной работы по месту жительства, а
153
значит, и средством постоянного привлечения все большего количества населения к области досуга и спорта.
При создании сайта нужно помнить, что его эффективность
складывается из множества аспектов – содержание, структура,
навигационные функции, дизайн, функциональность, интерактивность.
Процесс создания сайтов по большей части является процессом творческим и индивидуальным, поэтому давать однозначную
оценку «хороший» сайт или «плохой» в принципе
некорректно. По этой же причине дать абсолютный «рецепт»
идеального интернет-сайта просто невозможно. Этому препятствуют и обилие технологий, и масса подходов в структурировании, и сложность оценки видения дизайнером способа подчеркнуть тематику сайта. Для такого рода оценочных задач с учетом
неопределенностей более всего подходит
механизм экспертного анализа, где большую роль в оценке
объекта играет опыт эксперта в данной предметной области.
Итоговый результат при этом нельзя считать абсолютно и однозначно достоверным. Он лишь показывает, насколько оцениваемые объекты лучше или хуже относительно друг друга
и насколько, по мнению эксперта, они соответствуют
задан-
ным параметрам.
Для определения качества сайтов муниципальных учреждений и некоммерческих организаций используется достаточно полный перечень показателей оценки качества сайтов, объединенный в несколько категорий. Для оценки каждого показателя представлен однозначный перечень критериев, позволяющих выставить за показатель то или иное количество баллов.
Оценка сайта будет являться
наиболее полной, если ее произво-
дить по 4-м ключевым категориям:
– внешний вид (дизайн);
– удобство навигации;
– информативность сайта;
– инструментарий сайта.
Расставить приоритетность среди данных категорий невозможно, так как лишь равномерный учет каждой категории при
создании сайта может гарантировать его успех. Например, красивый сайт, не содержащий необходимой информации, привле
чет посетителя не более чем на минуту. Каждая категория, как
-
154
уже было сказано, состоит из нескольких показателей, наиболее полно характеризующих данную категорию. На текущий
момент количество показателей в категории составило от 8 до
13 (всего по 34-м показателям по 4-м категориям).
Предполагается, что каждый из показателей будет прохо-
дить оценку по одному из двух вариантов:
1) если показатель показывает лишь наличие/отсутствие
информации (инструмента), то он оценивается по двухбалльной шкале: оценка 0 – если нет инструмента, оценка 2 – если
инструмент есть;
2) если показатель указывает, насколько хорошо выполнена работа, то он оценивается по трехбалльной шкале: 0 – плохо
(или совсем не выполнено), 1 – хорошо, 2 – отлично.
Предлагаемая система показателей не призвана выносить
вердикты для сайтов. Она призвана
показать организации, в каком направлении необходимо развивать сайт дальше. В ряде
случаев целесообразно результаты оценки сайта представлять
не в абсолютной, а в относительной шкале – оценка по каждой
категории представляется в процентах от максимально возможного балла.
Создание качественного сайта каждого учреждения и не-
коммерческой организации необходимо, чтобы положить на-
созданию единой информационной среды сферы досуго-
чало
вой и социально-воспитательной работы. На общем портале досуговой сферы города Москвы необходимо разместить список
сайтов всех муниципальных учреждений и некоммерческих организаций города, а также список интернет-ссылок, которые будут полезны для организаций данной сферы.
3.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА
РАСПРЕДЕЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЯМ ДЛЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДОСУГОВЫХ УСЛУГ
В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге – порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских
муниципальных образований определяются законами указанных субъектов Российской Федерации.
155
Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.
Статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации требуют законодательного утверждения: порядка установления и значений нормативов отчислений от федеральных
и региональных
налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в бюджеты внутригородских
муниципальных образований; форм, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов
Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Именно эти требования являются залогом
обеспечения открытости соответствующих методик.
Нормативы отчисления в местные бюджеты от единственного регулирующего налога – НДФЛ, а также размеры дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, ежегодно утверждаются законом о бюджете
на очередной финансовый год (с 2009 года – на очередной финансовый год и плановый период), а установление требований к
общему
порядку их расчета (определения) предусмотрено законом города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве».
По данным сайта правительства Москвы доходы бюдже-
та Москвы (налоговые и неналоговые) за 2010 год составили
1084322215,6 тыс. руб. Из них:
441928420 (40,7%) – налог на прибыль организаций;
428236444 (39,5%) – налог на доходы физических лиц
;
22600611 (2,1%) – налог на совокупный доход;
90550424,4 (8,3%) – налог на имущество;
46927955,3 (4,3%) – доходы от использования имущества,
находящегося в государственной и муниципальной собственности;
17991230,1 (1,6%) – акцизы;
прочие.
156
Расходные обязательства внутригородских муниципальных
образований напрямую зависят от перечня бюджетных услуг, в
число которых входят досуговые услуги, предоставляемые населению органами местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований в городе Москве. Данные бюджетные (муниципальные) услуги должны оказываться в соответствии со стандартами предоставления соответствующих
услуг. Стандартов, регламентирующих состав и качество услуг,
данный момент не существует, поэтому корректно опреде-
на
лить номинальный объем расходных обязательств муниципальных образований в городе Москве невозможно. Кроме того, для
внутригородских муниципальных образований в городе Москве
представляется принципиально невозможным объективное
установление численности потребителей бюджетных услуг, которая обычно является основным показателем, определяющим
общий объем расходных обязательств муниципального образования. В связи с этим все расходные обязательства внутригородских муниципальных образований в городе Москве рассчитываются по формуле, учитывающей применение нормативов
расходов. Часть нормативов (нормативы 1 и 2) устанавливаются независимо от численности населения, а часть (норматив 3)
– пропорционально численности населения. Общий объем расходных обязательств внутригородских муниципальных образований в городе Москве можно представить в следующем виде:
Pi = А1 + А2 × Hi, (1)
где Pi – расчетные расходные обязательства i-го муниципального образования;
А1 – расходы, не зависящие от численности населения;
А2 – расходы, зависящие от численности населения;
Нi – численность постоянного населения i-го муниципаль-
ного образования.
Соответственно, расходные обязательства в расчете на
одного жителя определяются следующим образом:
Pi = Al/Hi + А2 , (2)
где Pi – расчетные расходные обязательства i-гo муниципально-
го образования в расчете на одного жителя;
А
– расходы, не зависящие от численности населения;
1
– расходы, зависящие от численности населения;
А
2
157
Hi – численность постоянного населения i-гo муниципаль-
ного образования.
Из приведенной формулы видно, что подушевые расходные обязательства муниципальных образований обратно зависят от численности населения – чем выше численность населения, тем ниже подушевые расходные обязательства. При установлении нормативов отчислений от налогов получается следующее: для двух муниципальных образований, вне
зависимости от численности их населения, но имеющих близкие значения поступления НДФЛ в расчете на одного жителя, и, таким
образом, входящих по этому показателю в одну группу, устанавливается одинаковый норматив отчисления от НДФЛ. А так
как подушевые расходные обязательства муниципальных образований с большей численностью населения выше, чем у муниципальных образований с меньшей численностью населения,
то первые оказываются самодостаточными, а вторым требуется дополнительная дотация.
Таким образом, в каждой группе муниципальных образований по уровню доходов от НДФЛ в расчете на одного жителя есть как дотационные, так и недотационные муниципальные
образования.
Такой порядок распределения дотаций, когда муниципальные образования с более низким уровнем налогового потенциала после распределения финансовой помощи имеют большее
превышение доходов над расходами, не только не создает стимулов для повышения уровня социально-экономического развития территорий, но и, напротив, способствует развитию иждивенчества. Данный вывод справедлив и в ситуации, когда результирующее распределение финансовой помощи дает одинаковое соотношение между доходами и расходами муниципальных образований.
Кроме того, существует порядок установления нормативов
отчисления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Все внутригородские муниципальные образования разбиты
на 25 групп с различными нормативами отчислений от НДФЛ.
Методика расчета расходов внутригородских муниципальных образований в городе Москве предусматривает использование нормативов расходов по трем направлениям, а порядок
установления нормативов отчислений от НДФЛ и расчета до-
158
таций на выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривают передачу соответствующему муниципальному образованию такой размер финансовой помощи, который бы покрывал расчетный размер расходов. Однако это не всегда происходит в связи со слишком низкими темпами роста нормативов
расходов (ниже официальной инфляции, т.е. индекса потребительских цен.). Индекс роста затрат на
предоставление бюджетных услуг выше индекса потребительских цен. В связи с этим
индексы роста нормативов расходов, по которым оцениваются расходные обязательства муниципальных образований, занижены.
В свою очередь, отставание роста доходов внутригородских муниципальных образований в городе Москве от роста издержек может привести к снижению объемов и (или) качества
предоставления бюджетных (в т.ч. досуговых) услуг на местном уровне.
Расчетные расходные обязательства муниципальных образований растут гораздо медленнее поступления НДФЛ с их территорий.
Критерии применения группировки муниципальных образований при определении дифференцированных нормативов
отчисления от НДФЛ сохраняются от года к году, притом что
налоговый потенциал муниципальных образований постоянно
растет.
Таким образом, порядок установления размеров нормативов отчислений от НДФЛ в бюджеты внутригородских муниципальных образований, а также размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
не дают стабильного результата.
Применительно к муниципальным образованиям можно
сказать, что нет необходимости в группировке муниципальных образований при определении объема расходов и норматива отчисления НДФЛ. Действительно, органы местного самоуправления муниципальных образований города Москвы имеют абсолютно одинаковые полномочия по решению вопросов
местного значения, и все местные бюджеты имеют абсолютно
одинаковый перечень доходных источников. Кроме того, органы местного самоуправления совершенно свободны (в рамках
действующего законодательства) в формировании собственно-
159
го бюджета и не связаны никакими нормативами в части осуществления собственных полномочий. Разделение внутригородских муниципальных образований на группы с различными
нормативами отчислений от НДФЛ не дает пропорциональности в распределении финансовых средств.
Более того, при группировке, например, по численности населения для определения объемов расходов возникают проблемы существования
«пограничных» муниципалитетов, связанные с тем, что два близких по численности муниципальных образования, находящиеся, тем не менее, в разных группах, имеют разные расчетные расходы, а следовательно, и доходы после
установления нормативов отчисления от НДФЛ, а также дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Уровень дотационности внутригородских муниципальных
образований в городе Москве в значительной степени определяется численностью населения вне зависимости от того, насколько велики подушевые налоговые доходы муниципальных
образований и к какой группе по этому показателю они относятся. Поэтому муниципальные образования с маленькой численностью населения, как правило, дотационные, то есть, помимо дифференцированных нормативов отчисления от НДФЛ
они получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а муниципальные образования с большой численностью
населения, как правило, такой дотации не получают.
Сравнение свойств налоговых доходов и дотации как источников доходов бюджетов показывает, что налоговые доходы, в отличие от дотаций, хуже прогнозируются и неравномерно поступают в течение финансового года. То есть, дотации являются гораздо более стабильным и прогнозируемым источником доходов местных бюджетов, и соответственно в условиях
отсутствия премии за риск являются более предпочтительным.
Таким образом, бюджет, формируемый в основном за счет
дотаций, является менее рискованным и его легче исполнить
без каких-либо кассовых разрывов и провалов в течение финансового года, в то время как доходы бюджета более экономически развитого муниципального образования подвержены более
серьезным колебаниям. В этих условиях органы местного самоуправления никак не могут быть заинтересованы в увеличении
собственных доходов местного бюджета, что, несомненно, мо-
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]