Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Региональные и местные налоги. Учебное пособие для студентов вузов
.pdf
Налогообложение недвижимости
161
До принятия Закона ¹ 110-ФЗ постановление Правительства
РФ от 31 марта 1997 г. ¹ 360 «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997—2000 годах»« предусмотрело введение рыночного механизма налогообложения недвижимости (зависимость
размеров платежей от доходности ее использования), необходимость создания условий для замены всех поимущественных налогов
единым налогом на недвижимость, который в перспективе станет
основой местных бюджетов.
Íà втором этапе по промежуточным итогам эксперимента
обозначилась необходимость внесения изменений в Федеральный
закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери», которая обусловила его отклонение Советом Федерации ФС РФ и создание согласительной комиссии, завершившейся повторным рассмотрением и принятием Государственной Думой этого закона, что позволило продолжить до 2003 г. начатый в 1997 г. в Великом Новгороде и Твери эксперимент.
Начало третьему этапу положило постановление Правительства
РФ от 15 августа 2001 г. ¹ 584 «О Программе развития в Российской Федерации бюджетного федерализма на период до 2005 года».
Основная цель Программы — разграничение налоговых полномочий и доходных источников, существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе
региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода к долгосрочной перспективе формирования доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому предполагается, что в период реализации Программы одним из наиболее существенных изменений в разграничении
налоговых полномочий и доходных источников между уровнями
бюджетной системы должна стать замена регионального налога на
имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость.
В рамках данного этапа реформирования налогообложения недвижимости в Российской Федерации было издано распоряжение
Правительства РФ от 10 июля 2001 г. ¹ 910-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.)».
В этой Программе предполагалось совершенствование налогового законодательства в целях его упрощения, придание налоговой
системе стабильности и большей прозрачности, снижение общего
налогового бремени для законопослушных налогоплательщиков за
счет реформирования отдельных видов налогов, сокращение числа
162
Глава 7
налогов и сборов, отмену неэффективных налогов, а также переход
после завершения формирования земельного кадастра и создания
единых объектов собственности к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог.
Также на третьем этапе проведения эксперимента было издано
распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. ¹ 1163-р
«Об утверждении Программы социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—
2005 гг.)».
Одним из основных направлений реформирования в тот период
налоговой системы по отдельным налогам и повышения их эффективности было признано совершенствование системы поимущественных налогов (с введением с 2004—2005 гг. новых глав Налогового кодекса РФ) за счет сокращения перечня налогооблагаемого
имущества физических лиц, пересмотра принципов его оценки для
целей налогообложения, введение налогообложения земельных участков с учетом их кадастровой стоимости, создание в перспективе
предпосылок к введению налога на недвижимость, который заменил бы налог на имущество и земельный налог.
Начало четвертого этапа проведения эксперимента в рамках
реформирования системы налогов и сборов, направленного на
формирование собственных источников доходов бюджетов муниципальных образований и установление некой определенности в вопросе налогообложения такого природного ресурса, как земля, связано с принятием Федерального закона от 28 июля 2004 г. ¹ 92-ФЗ
«О продолжении эксперимента по налогообложению недвижимости
в городах Великом Новгороде и Твери и внесении изменений в Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери»«. Его
действие было распространено на правоотношения с 1 января
2004 г., т.е. Закону придана обратная сила. Данный Закон обозначил продолжение эксперимента и переход его в завершающую стадию, по окончании которой предполагалось подведение итогов, выявление основных достижений и наибольших трудностей, способствующих или препятствующих повсеместному введению налога на
недвижимость.
Этот решительный шаг законодателя на пути совершенствования системы налогов и сборов представляется закономерным, особенно на фоне последовательной реализации программных документов и внесенного в Госдуму и принятого ею в первом чтении
проекта Федерального закона ¹ 51763-4 «О внесении изменений в
часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации». Пред-
Налогообложение недвижимости
163
полагалось часть вторую НК РФ дополнить разделом «Местные налоги» и гл. 31 «Местный налог на недвижимость» и ввести ее в действие с 1 января 2005 г. Поскольку проект данной главы нуждался в
тщательной доработке, например, в отношении перечня объектов
налогообложения, можно утверждать, что положительный опыт
эксперимента в полной мере рассмотрен не был.
Итак, согласно ст. 1—2 Закона ¹ 92-ФЗ эксперимент по налогообложению недвижимости в Великом Новгороде и Твери был
продолжен, т.е. периодом его проведения стали 1997—2005 гг. Согласно ст. 2 Закона ¹ 92-ФЗ в новой редакции были изложены
ст. 9 и 13 Федерального закона ¹ 110-ФЗ.
Во-первых, это было направлено на избежание двойного налогообложения налогоплательщиков, зарегистрированных за пределами Великого Новгорода и Твери. Поэтому в налоговую базу налога
на имущество данных налогоплательщиков, определяемую в соответствии с гл. 30 «Налог на имущество организаций» НК РФ, не
включается недвижимость, находящаяся на территориях этих городов. Такая ситуация, в свою очередь, была обусловлена принятием
и введением в действие Федерального закона от 11 ноября 2003 г.
¹ 139-ФЗ гл. 30, по нормам которой будет определяться налоговая
база после прекращения эксперимента (1 января 2006 г.).
Во-вторых, были определены сроки, в которые Правительству
РФ надлежало по итогам проведения в 2004 г. эксперимента по налогообложению недвижимости представить в Федеральное Собрание РФ отчет о его результатах. В течение двух месяцев по его завершении предстояло представить в Федеральное Собрание РФ заключение по результатам его проведения в 1997—2005 гг. Это обстоятельство позволяет нам утверждать, что четвертый этап проведения эксперимента является завершающим, но до представления
окончательного отчета о его результатах — незавершенным.
Таким образом, сложилась следующая ситуация. В двух субъектах Российской Федерации был проведен эксперимент по введению
налога на недвижимость. Одновременно с этим в соответствии с
Федеральным законом от 29 июля 2004 г. ¹ 95-ФЗ с 1 января
2005 г. вступили в силу ст. 13—15 части первой НК РФ, установившие перечень налогов и сборов, взимаемых на территории Российской Федерации. При этом нормы Закона РФ от 27 декабря 1991 г.
¹ 2118—1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», ранее закреплявшие данный перечень, утратили силу. Поэтому с введением в действие указанных статей части первой НК РФ
ситуация с установлением такого регионального или местного налога, как налог на недвижимость, в корне изменилась. Упоминания
о нем в ст. 13—15 НК РФ отсутствуют, т.е. предполагается, что на-
164
Глава 7
логовая политика законодателя отныне направлена на усовершенствование налогообложения таких объектов недвижимого имущества,
как земля, здания, строения, сооружения, но в то же время, повидимому, должна в какой-то мере вестись, несмотря на неучтенный еще опыт рассмотренного нами эксперимента, по пути их отдельного налогообложения (субъектное разграничение), что не соответствует тенденциям, заложенным в бюджетных посланиях Президента РФ.
Несмотря на изменения в системе налогов и сборов, региональный налог на имущество организаций (гл. 30 НК РФ) и два местных налога (земельный и на имущество физических лиц) продолжают действовать. В уже введенную в действие в редакции упомянутого Федерального закона от 29 июля 2004 г. ¹ 95-ФЗ ст. 14 части первой НК РФ, признававшую в предыдущей редакции налог на
недвижимость региональным, нет необходимости вновь вносить
изменения по вопросам налогообложения недвижимости в Российской Федерации.
Рассмотренные программные документы и результаты проводимого эксперимента подтвердили необходимость в условиях реформирования налогообложения недвижимости учитывать современные
тенденции развития межбюджетных отношений, роль собственных
доходных источников именно местных бюджетов и закрепить за
представительными органами муниципальных образований право
принимать решения о введении на их территории местного налога
на недвижимость, что составило основу эксперимента в городах
Великом Новгороде и Твери.
Одним из эффективных путей пополнения доходной части
бюджетов муниципальных образований является введение налога на
недвижимость, в том числе и для физических лиц. Актуальность
рассматриваемого вопроса не вызывает сомнений.
В России может быть введен полноценный налог на недвижимость. Единым налогом на первых порах будут облагаться жилые
квартиры, дома, гаражи, прочие строения и земля под ними
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» сказано: «Налоговая политика в ближайшие
три года должна быть ориентирована на создание максимально
комфортных условий для расширения экономической деятельности
и перехода экономики на инновационный путь развития»; там же:
«В связи с переходом на утверждение бюджета на 3-летний период
все наиболее принципиальные решения по совершенствованию налоговой системы должны быть приняты и законодательно оформлены в течение 2007 г., необходимо принять главу Налогового ко-
Налогообложение недвижимости
165
декса Российской Федерации, регулирующую взимание налога на
жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены
объекта недвижимости, предусмотрев при этом такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне».
Было отмечено, что переход к введению налога на недвижимость может занять десять лет, а в течение этого времени имеет
смысл исчислять его в зависимости от метража.
Кроме того, считалось нецелесообразным вводить в стране налог по специфической ставке в зависимости площади помещения.
Предлагалось перейти к налогообложению на основе стоимости,
приближенной к рыночной, резко уменьшив при этом ставки налогов.
На федеральном уровне предполагается закрепить минимальные
и максимальные ставки налога, а муниципалитетам предоставить
право самим в этих пределах выбирать ставку, которую они посчитают приемлемой.
Для жилья уровень налогообложения должен определяться с
учетом платежеспособности населения и принципа справедливого
распределения налогового бремени — чем дороже жилье, тем больше сумма налога. Тем самым тяжесть налогового бремени переносится на более обеспеченные слои населения.
Перечень вопросов местного значения для каждого из типов
муниципальных образований (поселение, муниципальный район,
городской округ) определен в ст. 14—18 Федерального закона от 6
октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения, связанных с
удовлетворением жизненных потребностей населения — бытовых,
социальных, образовательных, культурных, медицинских. Для того
чтобы органы местного самоуправления реально могли организовать предоставление населению соответствующих услуг, в их распоряжение должны быть переданы достаточные финансовые и материальные ресурсы.
С другой стороны, комплексное решение вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности могут быть обеспечены при условии комплексного развития основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы
муниципальных образований.
166
Глава 7
Социально-экономическое развитие муниципальных образований должно осуществляться на основании соответствующих планов
и программ, в соответствии с которыми происходит исполнение
расходной части местных бюджетов и ведется вся экономическая
деятельность органов местного самоуправления.
Вместе с тем в условиях проходящей в стране реформы местного самоуправления недостаточность доходных источников местных
бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать полное и качественное исполнение своих полномочий. К
сожалению, при определении доходных источников местных бюджетов размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения
расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей.
Земельный налог и налог на имущество физических лиц, установленные федеральным законодательством в качестве местных
налогов, явно не являются определяющими в структуре доходов
местных бюджетов, поскольку налоги на имущество и земельный
обеспечивают всего 5% бюджетных доходов.
Для обеспечения собственных полномочий органам местного
самоуправления в первую очередь необходимы налоговые доходы,
создающие предпосылки для заинтересованности местных администраций в повышении этих доходов.
Финансовой основой развития муниципальной реформы в Российской Федерации являются местные налоги, существенную часть
которых должен составить налог на недвижимость.
Налог на недвижимость, рассчитанный исходя из ее рыночной
стоимости, успешно применяется во многих странах мира. Система
налогообложения недвижимости хорошо зарекомендовала себя с
точки зрения выполнения фискальной, стимулирующей и социальной функций как в странах с хорошо развитой рыночной экономикой, так и в странах с переходной экономикой. Налог на недвижимость составляет до 95% всех поступлений в местные бюджеты в
Нидерландах, до 81% — в Канаде и до 52% — во Франции. В США
в зависимости от штата эта доля может составлять от 10 до 70%.
Поэтому при последовательном проведении концептуальных приемов эта система может быть также успешно внедрена в Российской
Федерации. В литературе ведутся дискуссии о том, является ли налог на недвижимость прогрессивным или регрессивным по своему
характеру. Традиционная точка зрения состоит в том, что это налог
регрессивный. В последнее время, однако, получает распространение новый взгляд на данный налог. Его начинают рассматривать как прогрессивный, особенно для тех, кто имеет низкий уровень дохода и может получить скидки при уплате налога. Распро-
Налогообложение недвижимости
167
странению такого подхода способствует практика местных органов, ориентирующихся на способность налогоплательщика уплачивать налог.
Мировая практика выработала основные принципы, позволяющие организовать налогообложение недвижимости наиболее рациональным образом:
1) объектом налогообложения являются земля и строения.
В некоторых странах один и тот же закон регулирует обложение как
земли, так и строений (ФРГ, Турция, Швеция); в других обложение
земли и строений осуществляется на основании различных законов
(Австралия, Дания, Новая Зеландия);
2) в качестве основы для исчисления базы налога чаще всего
принимается рыночная стоимость облагаемых объектов. Вместе с
тем в Соединенном Королевстве Великобритании, Северной Ирландии и Французской Республике за основу принимается арендная
стоимость (потенциальная среднегодовая величина дохода от аренды недвижимого имущества);
3) при определении стоимости недвижимого имущества обычно
используется не индивидуальная оценка каждого отдельного объекта, а массовая оценка — систематическая оценка групп объектов
недвижимости по состоянию на определенную дату, с использованием стандартных процедур и статистического анализа.
4) льготы предоставляются либо социально незащищенным налогоплательщикам, либо по типам недвижимости, обеспечивающим
осуществление общественно полезных видов деятельности, либо по
объектам, находящимся в государственной (муниципальной) собственности, чтобы избежать «перекладывания денег из одного кармана в другой». Преимущество обычно отдается льготированию объектов (типов недвижимости), а не налогоплательщиков в соответствии с принципом: налогом непосредственно облагается сама недвижимость, а не ее владелец.
В большинстве промышленно развитых стран существует примерно одинаковый перечень льгот, предоставляемых в связи с уплатой налога. Не платят налог государственные учреждения, посольства, предприятия транспорта и связи. Льготным является налогообложение образовательных, религиозных, благотворительных,
спортивных организаций, а также организаций по оказанию социальных услуг. Особо льготным повсюду является обложение сельскохозяйственной земли и больниц.
Одной из сложных проблем налогообложения недвижимости
является определение оценочной стоимости земли и строений. По
мнению специалистов, налог на недвижимость принадлежит к числу непопулярных. Одна из причин этого — опасность произвольно-
168
Глава 7
сти оценки и тот факт, что она проводится довольно редко. Вторая
причина в том, что при определении суммы налога во внимание не
принимаются личные обстоятельства, в которых находится плательщик.
В отличие от многих зарубежных стран в России не существует
отдельного налога на недвижимость, который охватывал бы обложение главных видов недвижимого имущества — строений и земли. Налогообложение земли выделено в земельный налог, а обложение строений регулируется Законом Российской Федерации
от 9 декабря 1991 г. ¹ 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
В начале 1996 г. города Новгород и Тверь обратились с инициативой о проведении эксперимента по введению налога на недвижимость, которая была поддержана администрациями Новгородской области и Тверской области, в Правительство России.
20 июля 1997 г. принят Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом
Новгороде и Твери».
В Великом Новгороде с 1997 по 2005 г. проводился эксперимент, были успешно проведены все подготовительные этапы и разработана правовая база. Старт эксперимента начался с принятия
Решения Новгородской городской Думы от 29 декабря 1998 г.
¹ 529 «Об утверждении Положения о порядке ведения реестра
объектов недвижимости для целей налогообложения».
Одним из важных этапов было создание автоматизированной
системы управления недвижимостью города с использованием новейшего программного обеспечения. Оценка объектов недвижимости в Великом Новгороде проводилась на основе модели массовой
оценки.
В результате статистического анализа информации, содержащейся в базе данных, были получены математические модели для
каждого вида недвижимости (жилье в многоквартирных домах, индивидуальные жилые дома, недвижимость промышленного и коммерческого назначения), позволяющие вычислить значение (оценку) стоимости объектов и обеспечивающие необходимую точность
оценки. Математическая модель отражает зависимость стоимости
объекта недвижимости от основных характеристик и показывает,
как изменится эта стоимость при изменении характеристик. Значения коэффициентов в моделях учитывают влияние каждой из них
на оценку и определяются статистическим путем.
Для оценки относительно небольшой группы различных нетиповых объектов недвижимости, стоимость которых в значительной
Налогообложение недвижимости
169
степени зависит от характеристик, не включенных в реестр недвижимости, допускается применение дополнительных поправок к величине стоимости, рассчитанной по модели массовой оценки.
Практика реализации эксперимента в 1997—1998 гг. показала, что
при единовременном замещении налогом на недвижимость сразу
двух налогов ожидается существенное выпадение доходов бюджета. В
этой связи в ноябре 1999 г. были внесены изменения и дополнения в
Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери».
За период проведения эксперимента представительный орган
местного самоуправления Великого Новгорода принял 21 нормативный правовой акт, способствующий введению налога на недвижимость
Плательщиками налога в ходе эксперимента являлись юридические лица, которые владели объектами недвижимости (участками
земли и расположенными на них зданиями одновременно) на праве
собственности. Ставка налога на недвижимость была утверждена в
размере 2% налоговой стоимости объекта для целей налогообложения (на весь период проведения эксперимента).
В основу «новгородской» концепции налога на недвижимость
был положен принцип включения только зданий, сооружений и
земельных участков и использовании методики массовой оценки на
основе рыночной стоимости.
Суть эксперимента заключалась в замене трех налогов: налога
на имущество юридических лиц, налога на имущество физических
лиц, земельного налога — одним консолидированным налогом на
недвижимость, налогооблагаемой базой которого является рыночная стоимость объекта. Эти изменения призваны стимулировать как
развитие рынка недвижимости, его легализацию, так и более эффективное использование земли, зданий и сооружений.
Новгородский вариант концепции налога на недвижимость базировался на следующих принципах:
простоте и прозрачности системы налогообложения недви-
жимости. База налога определяется исходя из рыночной
стоимости объекта недвижимости, которая понятнее и известнее, чем балансовая или инвентарная стоимость;
земле и стоящих на ней зданиях и сооружениях как объекте
налогообложения;
справедливости распределения налогового бремени;
разумной и понятной системе налоговых льгот и стимулов,
построенной на основе анализа изменения налогового бремени при переходе к новому налогу.
170
Глава 7
Введение местного налога на недвижимость позволит, вопервых, повысить ответственность органов местного самоуправления, исключив разговоры о «необеспеченных мандатах», во-вторых,
установить баланс между предметами ведения всех уровней публичной власти и их финансовым обеспечением, в-третьих, повысить
заинтересованность органов местного самоуправления по содействию гражданам в регистрации их прав на объекты недвижимого
имущества в соответствии с Федеральным законом от 30 июня
2006 г. ¹ 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в
упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».
Переход на единый налог будет поэтапным. Его окончательное
введение планируется в 2017—2020 гг. Отсрочка связана с тем, что
до сих пор вырабатывается оптимальный механизм взимания имущественных налогов исходя из кадастровой стоимости. Взамен согласно поправкам в законодательство с 1 января 2014 г. для исчисления налога на имущество физических лиц инвентаризационная
стоимость квартир (стоимость по БТИ) предусмотрен коэффициент-дефлятор. Это индексирующий показатель, рассчитанный с
учетом инфляции. Ставка налога будет прогрессивной, зависящей
от инвентаризационной стоимости. В Москве и Санкт-Петербурге
на уровне местных законодательных собраний такие решения приняты. К примеру, увеличение налога на квартиры в СанктПетербурге составит около 7%. Стоимость БТИ, или инвентаризационная стоимость, по многим старым домам чаще всего намного
ниже кадастровой, в новостройках она, конечно же, выше, поскольку дом не имеет износа. Но все равно она не приближена к
рыночной и может отличаться в десятки раз.
7.2. Концептуальные основы имущественного
налогообложения
Исторически имущественные налоги были одними из первых
обязательных платежей в пользу государства. Хотя в доходах центрального правительства налоги на имущество составляют незначительную часть, их вклад в финансирование общественных благ,
которые предоставляются органами местного самоуправления,
весомый. В частности, доля имущественных налогов в общих доходах местных бюджетов Канады в среднем составляет около
40%. В США они составляют около 60% указанных доходов, а в
трех странах — Австралии, Ирландии и Великобритании — они
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]