Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Развитие предпринимательства и факторы деловой активности в Беларуси (социологический анализ)
.pdf
примерно на 30 % проектов нормативно-правовых актов федеральных министерств и ведомств, причем около половины таких заключений было выдано
на основании результатов публичных консультаций с бизнес-сообществом.
Это позволяет рассматривать внедрение ОРВ как серьезный шаг в диалоге
между властью и бизнесом. Однако в той же Россия наблюдаются трудности
и проблемы, сопровождающие процесс формирования института ОРВ в стране. В частности, это касается вклада различных Программ поддержки МСП,
т. е. оценки их функциональности в режиме проведения систематических оценок вклада тех или иных механизмов регулирования. Обзор аналитической
литературы по правовому и экономическому состоянию малых и средних
предприятий, а также социологических данных за последние 5 лет позволяет
сделать следующие выводы:
основные проблемы малого и среднего бизнеса неизменны – величина налоговых ставок, квалификация кадров, низкий покупательский спрос, чиновничьи препоны;
инновационные формы производимых МСП продуктов (товаров и услуг,
не считая сектор IT) являются новыми главным образом для самого производителя либо для местного рынка, инновации для международного рынка
предлагают незначительное количество фирм;
характеристики деловой среды в регионах (крупные и малые города, сельская местность) сильно разнятся, что затрудняет межрегиональную мобильность МСП;
выделение государственных ресурсов на поддержку сектора МСП пока не
сказалось на улучшении предпринимательского климата: в течение последних 2–3 лет происходит увеличение числа индивидуальных предпринимателей и снижение количества средних предприятий;
мониторинг экономических и социальных эффектов и оценка эффективности мер поддержки и госрегулирования не проводятся.
То, что внедрение института ОРВ проходит в стране с большим трудом,
сопряжено с рядом методологических, технических, социально-политических
и социально-психологических проблем.
Опыт проведения ОРВ в развитых странах показывает, что многие представители экспертного общества и общества в целом обеспокоены тем фактом,
что проводимый анализ выгод и издержек касается исключительно «экономических» выгод и издержек и не включает «экологических» и «социальных».
В связи с этим Еврокомиссия, для того чтобы подчеркнуть, что анализ выгод
и издержек должен охватывать более широкий спектр различных воздействий
регулирования, в настоящее время говорит об «интегрированном анализе воздействия», определяя его как метод, объединяющий анализ экономических,
социальных и экологических выгод и издержек. Предполагается, что в рамках
такого «интегрированного» подхода не возникнет препятствий к принятию
правила о максимизации чистых выгод. Поэтому в требования к ОРВ включены
указания о проведении оценки воздействия некоторых видов регулирования
141
на занятость, ВВП, инновации, уровень бедности и другие важные макроэкономические переменные.
Перечисленное выше касается содержательных моментов ОРВ. Однако существует ряд вопросов, связанных с технологией ее проведения. Эти проблемы оказались достаточно типичными, и с ними столкнулись многие страны,
в частности Россия. К ним относятся, например, следующие:
некоторые звенья структуры регулятивной системы, как правило, оказываются не охваченными процедурами оценки (юридическим, экономическим
и социологическим анализом), в первую очередь это касается уровней, близких к центральным органам управления страной;
методы оценки акцентируют внимание преимущественно на анализе выгод и издержек, а другие методы применяются крайне редко;
зачастую плохо подготовленные регулирующие меры принимаются без
всяких возражений и широкого обсуждения заинтересованных сторон;
сохраняется излишняя сложность и разрозненность оценок экспертным сообществом и контролирующим органом;
неспособность выбрать для ОРВ наиболее важные нормы регулирования.
Для того чтобы избежать излишней административной и ресурсной нагрузки,
ОРВ должна проводиться в отношении тех норм, последствия которых могут
быть наиболее ощутимыми и в связи с которыми с наибольшей вероятностью
можно будет внести изменения;
желание разработчиков той или иной реформы или инновации ускорить процесс принятия ее основных положений на законодательном уровне зачаст ую
толкает их на ускоренное прохождение ОРВ, в основном на уровне экспертов.
Тем не менее организация широкомасштабных консультаций с общественностью для ОРВ является неотъемлемой частью ее проведения. Она предполагает вынесение проектов документов, содержащих результаты ОРВ, на рассмотрение тем социальным группам, интересы которых инновация затрагивает в первую очередь. При этом результаты должны обнародоваться задолго до
того, как окончательные документы по ОРВ будут подаваться на рассмотрение в соответствующие министерства. В ходе таких консультаций, как показывает опыт развитых стран, нередко удается значительно улучшить, уточнить оценку, а во многих случаях и внести существенные изменения в предложения о регулировании. Но зачастую ОРВ проводится слишком поздно, и то
только для того, чтобы обосновать тот выбор, который уже был сделан регулирующими органами, причем, как считают аналитики, проблема эта распространена весьма широко. Для того чтобы ОРВ выполняла свою задачу и помогала сделать процесс принятия политических решений более информированным,
ее надо начинать как можно раньше и она должна включать широкомасштабные консультации с основными заинтересованными сторонами. Однако опыт
применения ОРВ свидетельствует о том, что требование о ее проведении зачастую воспринимается как неоправданное посягательство на полномочия регулирующих органов принимать решения в рамках своей компетенции. Поэтому
142
нет ничего удивительного в том, что многие правительства не считают необходимым как-то ограничивать свои полномочия, допуская применение ОРВ
по отношению к актам законодательств лишь на последней стадии их окончательного принятия. То, на каких именно этапах нормотворческого процесса
происходит обнародование документов ОРВ в разных странах, по сути, отражает различия во взглядах на задачи такого обнародования. Если документы
ОРВ публикуются на относительно ранних стадиях нормотворческого процесса, то существует реальная возможность провести общественные консультации, результаты которых могут повлиять на то, каким будет окончательный
вариант разрабатываемой нормы. При этом документы ОРВ используются для
того, чтобы предоставить обществу и всем заинтересованным кругам подробную информацию о предлагаемой норме регулирования. В этом случае те группы, к которым обращаются за консультацией, реализуют эффективный механизм обеспечения качества ОРВ, поскольку дополнительная информация и обратная связь, получаемая в процессе консультаций, обязательно в той или
иной мере приводит к переосмыслению и пересмотру оценки.
Таким образом, цель консультаций, которые проводятся по поводу документов ОРВ, состоит в том, чтобы получить дополнительные данные и информацию об отношении заинтересованных кругов к разрабатываемой норме, а также
внести соответствующий вклад в нормотворческий процесс. Если же документы ОРВ публикуются на более поздней стадии, например во время парламентских слушаний по поводу предлагаемого законопроекта, то вероятность того,
что полученная от общества обратная связь сможет как-то повлиять на ход
политического процесса, становится гораздо ниже. Скорее всего, в этих случаях
обнародование документов ОРВ производится прежде всего в целях обеспечения требований прозрачности и подотчетности, а не для того, чтобы повысить
качество регулирования.
Не менее важным является вопрос о том, проводить ОРВ в отношении
всех нормативов регулирования или касательно наиболее важных? Критерием отбора регулирующих мер для проведения ОРВ (и СОРВ в том числе),
по мнению аналитиков, может стать принцип эффективности, в соответствии с которым требования о проведении ОРВ будут распространяться
только на те меры регулирования, на которые ОРВ может оказать наибольшее влияние, и только тогда, когда есть реальная возможность повлиять на
результаты регулирования. Это повысит как эффективность издержек, связанных с ОРВ, так и уровень доверия к ОРВ со стороны регулирующих органов
в целом.
Есть еще одна совокупность методологических вопросов, относящихся
к объе му анализа, который необходимо провести. В полном анализе выгод и издержек учитываются последствия регулирования для всех групп общества. Однако особое внимание в таком анализе довольно часто уделяется воздействию
регулирования на бизнес (и (или) малый бизнес). Иногда, несмотря на то что
оценивать необходимо все последствия, тот критерий, который определяет,
143
надо или нет проводить ОРВ, отражает именно тот факт, что в данном случае
возможны серьезные последствия регулирования. Эти последствия обычно
оценивают по четырем различным критериям: оценка последствий для бизнеса,
оценка воздействия на окружающую среду, оценка предсказуемости последствий и возможности обеспечения соблюдения норм регулирования и анализ
выгод и издержек для бизнеса. В некоторых западных странах, например
в Англии, существует ряд дополнительных оценок воздействия, которые необходимо проводить в ОРВ: оценка правовых последствий; оценка послед ст вий для расового равноправия; оценка воздействия на здоровье; оценка воздействия на сельские регионы; устойчивое развитие; оценка влияния на малый
бизнес; оценка воздействия на конкуренцию.
Следующая проблема, касающаяся методологии и методики проведения
ОРВ, связана с проведением анализа воздействия на конкретные группы. В частности, она касается тех из них, чье мнение считается особенно значимым
с точки зрения распределенного эффекта воздействия регулирования. Дело
в том, что при проведении ОРВ зачастую не принимаются в расчет социальные эффекты воздействия политических мер на все общество, а потому в процессе принятия политических решений на ОРВ только одной какой-либо
группы опираться нельзя, так как она не может адекватно отражать ситуацию
и иногда может даже вводить в заблуждение. Необходимость проведения частичной оценки воздействия регулирования как на конкретные группы, так
и на жизнь всего общества может иметь большое политическое значение.
Анализ реформ регулирования в развитых странах показывает, что должностные лица государственных администраций (или по крайней мере сотрудники регулятивных органов), как правило, не обладают необходимым уровнем экономических знаний, чтобы выполнить все задачи в рамках ОРВ, в том
числе достаточно полный анализ выгод и издержек. Учитывая эти обстоятельства, введение требования о проведении заведомо сложного анализа сказывается на необходимости привлечения более широкого спектра специалистов
и экспертов, способных дать всеобъемлющую оценку того или иного нововведения. Действующая политика в отношении ОРВ требует привлечения в определенных случаях внешних экспертов для проведения необходимых тестов.
Например, для оценки последствий для бизнеса необходимо привлекать Белстат, для оценки воздействия на окружающую среду – Министерства здравоохранения и охраны окружающей среды, а для оценки предсказуемости последствий и возможности обеспечения соблюдения норм регулирования –
экспертов правоприменительной практики. Предполагается, что указанные
ведомства возьмут на себя роль критиков того анализа, который первоначально был проведен министерством, являющимся организатором и инициатором
предлагаемой нормы регулирования.
Кроме того, существуют проблемы объективного характера, связанные
с процессом реализации социально-экономических нововведений. Дело в том,
что довольно значительные издержки, вызванные неадекватностью мер регу-
144
лирования, как правило, возникают в первые годы после его введения, в то
время как связанные с ним выгоды могут проявиться только в будущем. При
этом в ОРВ систематически завышается ожидаемый уровень издержек, связанных с соблюдением регулятивных норм, а ожидаемые выгоды от регулирования, наоборот, преувеличиваются1.
Все эти методологические и технологические проблемы могут в определенной степени быть сняты с помощью такого инструмента, как социологическая оценка регулирующего воздействия.
5.3. Задачи и перспективы социологической оценки
регулирующего воздействия
В условиях несформированности института ОРВ, слабой активности предпринимательства в обсуждении социально-экономических инноваций, отсутствия привычки у власти делегировать часть своих полномочий в принятии
решений обществу, незначительной ресурсной базы социологическая оценка
регулирующего воздействия (СОРВ) является эффективным средством получения информации. В отличие от ОРВ она осуществляется не до, а после про-
ведения реформы в процессе ее реализации в практике предпринимательской
деятельности, что позволяет на основе полученных данных скорректировать
некоторые положения принятого документа.
Социологическая оценка регулирующего воздействия направлена на выявление общественного мнения бизнес-сообщества не только в разрезе оценок, ценностей, мотиваций, социального самочувствия, социальных рисков,
страхов и угроз, уверенности и доверия разных социальных (отраслевых, возрастных, гендерных, территориальных и др.) групп предпринимателей в связи
с принимаемой реформой, но и в плане возможных альтернативных предложений по различным аспектам намечаемых изменений как в целом, так и относительно отдельных решений и мероприятий. В этом смысле социологическая оценка регулирующего воздействия государства на развитие бизнеса заключается в выявлении проблем, ограничений, социально-экономических
возможностей и перспектив предпринимательской деятельности, связанных
с изменениями правил и механизмов реализации законодательства и программ
государственного регулирования.
Почему так важна социологическая оценка регулирующего воздействия?
Как показывает опыт ее проведения в России и развитых странах, при всех
достоинствах и преимуществах ОРВ имеет существенные методологические,
методические и технологические недостатки. В качестве достоинства можно
указать то, что чрезвычайно актуальной и востребованной она становится для
стран с формирующейся системой ОРВ, когда еще не приобретен опыт и не
подготовлены квалифицированные эксперты, а также для стран с довольно
1
Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия, ОЭСР [Электронный
ре сурс].
145
ограниченными ресурсами для ее проведения, в частности для стран постсоветского пространства. Кроме того, существует ряд технических и методологических сложностей, объективно затрудняющих проведение ОРВ. Социологическая оценка регулирующего воздействия является социологической, так
как учитывает тот факт, что изменения в законодательстве, в принимаемых
программах и мероприятиях, как правило, не только приводят к новым правилам коммерческой деятельности, но и влияют (ухудшают или улучшают)
на материальное положение некоторых групп предпринимателей и их место
в межгрупповом взаимодействии, на их правовую культуру как основу диалога,
на отношения с местным бизнес-сообществом, что сказывается как на самом
факте существования предприятия, так и на социальном статусе предпринимателя. Такая ситуация может породить чувство социальной несправедливости,
неуверенности в завтрашнем дне, недоверия не только к бизнес-сообществу,
но и к власти. Кроме того, сужение мотивационно-стимулирующего механизма предпринимательской деятельности до уровня удовлетворения исключительно потребности в повышении дохода может негативно сказаться на кадровом составе предпринимателей, превратив их из добровольных в вынужденных
представителей малого предпринимательства, что, как правило, становится
тормозом для развития инновационного и творческого отношения к бизнесу.
В этом смысле социологическая оценка регулирующего воздействия заключается в выявлении социальных проблем и ограничений в социально-экономических возможностях и перспективах регулирующего воздействия государства на предпринимательскую деятельность, связанных с изменениями
правил и механизмов реализации законодательства и программ государственного регулирования. Социологическая оценка регулирующего воздействия предполагает анализ общественного мнения собственников малых предприятий
по вопросам понимания предпринимателями цели преобразований, для чего
осуществляется реформа, была ли в ней необходимость, на кого направлено
воздействие, что было бы, если бы никаких действий не было предпринято;
мотивации предпринимателей на внедрение и использование новых форм
и видов регулирующего воздействия; правовой культуры сообщества и отдельных предпринимателей как объекта и основы регулирующего воздействия; представления о наиболее оптимальных механизмах и формах взаимодействия с государством (ГЧП и др.); осознания предпринимателями социальноэкономических последствий инноваций в правилах и нормах ведения бизнеса
(трансакционные издержки, отношение населения к предпринимательству);
социально-психологического самочувствия (страхи, угрозы), уровня доверия
как в бизнес-сообществе, так и в обществе в целом, а также по отношению
к принимаемым государственным решениям; изменений в социальном статусе предпринимателей (вынужденное / добровольное, повышение / понижение);
осознания социальных рисков (реальные и надуманные угрозы).
Результаты социологической оценки позволяют получить многообразную
информацию, в частности предложения респондентов по устранению или
146
модификации мер регулирования с объяснением их неэффективности, т. е. обстоятельств, которые являются основанием постановки вопроса о возможных
изменениях в соответствующей сфере; варианты достижения поставленных
целей посредством описания альтернативных мероприятий; предложения о необходимых организационных и иных мерах, позволяющих максимизировать
позитивные и минимизировать негативные последствия (издержки и риски)
применения тех или иных нововведений; дать социологическое обоснование
возможности для регулирующего органа изменять действующую систему
в соответствии с социальными обстоятельствами.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия (ОРВ), а также социологическая оценка регулирующего воздействия (СОРВ) представляют собой
наиболее эффективные инструменты повышения качества регулирования развитием предпринимательства, контроля и коррекции реализации мер регулирующего воздействия государства.
Глава 6
СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО
ВОЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА НА РАЗВИТИЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В БЕЛАРУСИ:
ПОКАЗАТЕЛИ И ОПЫТ ЭМПИРИЧЕСКОГО АНАЛИЗА
Так как предметом социологической оценки регулирующего воздействия
является изучение оценки предпринимателями результатов регулирующего
воздействия государства, то для того, чтобы получить надежную социологическую информацию о результатах политики государства в развитии предпринимательства, в реализации программ внедрения новых форм организации
бизнеса и освоения различных видов государственной поддержки (финансовой,
организационной, информационной и др.) в Беларуси, необходимо прежде всего
определить основные социологические показатели, с помощью которых можно выявить эту информацию. Социологическими показателями восприятия
и оценки регулирующего воздействия новых правил ведения бизнеса на предпринимательскую деятельность выступают субъективные (личностные) и объективные (институциональные) характеристики деятельности и отношений предпринимателей (в опросе – респондентов или экспертов). Данные показатели,
полученные в результате операционализации основных понятий концептуальных положений исследования, используются в качестве инструментов, позволяющих выявить реальную картину той ситуации, которая сложилась, например, в результате практики освоения новых норм законодательства, регулирующего взаимоотношения малых предприятий и политики государства.
Поскольку любая оценочная деятельность зависит от того личностного
когнитивного ресурса, который присущ отдельному человеку или социальной
группе, то в качестве показателей оценки регулирующего воздействия субъ
ективного плана выступают знания респондента о сути принимаемой или уже
принятой реформы (инновации), т. е. понимание ими осуществляемых нововведений, источники информации о регулирующем воздействии, степень владения и доступа к ним, информационные предпочтения, доверие к принимаемым решениям, осознание групповых интересов, правовая культура предпринимателей, их социально-психологическое самочувствие (страхи, оптимизм,
настроение и др.).
К объективным показателям можно отнести уровень институциональной
среды, развитую и понятную правовую систему, наличие рискогенных ситуаций, информационную оснащенность и открытость власти и правительства,
зрелость бизнес-сообщества (наличие бизнес-ассоциаций, представительство
в парламенте и др.), позитивное отношение населения, наличие природных
ресурсов и благоприятную экологическую ситуацию.
148
Проведение социологической оценки регулирующего воздействия предполагает апробацию инструментария (анкеты), который состоит из ряда вопросов, являющихся индикаторами заданных показателей. Например, показатель
понимания респондентами цели преобразований, того, для чего осуществляется реформа, была ли в ней необходимость, на кого направлено воздействие,
что было бы, если бы никаких действий не было предпринято, раскрывается
в анкете с помощью следующих вопросов: «Как, на Ваш взгляд, изменился бы
Ваш бизнес, если бы этот Декрет не был принят?»; «Высказывали ли Вы когда-либо свои предложения по улучшению ведения бизнеса на сайтах государственных органов?»; «Приходилось ли Вам сталкиваться с неоднозначным
толкованием положений актов законодательства в практике Вашей предпринимательской деятельности?»; «Как Вы думаете, кто основной выгодополучатель от принятия Декрета № 7?» и др. Прежде чем проводить республиканский опрос, учитывающий региональные и отраслевые различия, была осуществлена апробация анкеты с помощью пилотажного исследования, которая
позволила исключить из нее слабо работающие вопросы, неправильно сформулированные, добавить необходимые. Проведенное пилотажное исследование способствует коррекции выборки и дает первичное схематичное представление о результатах, которые можно получить для дальнейшего исследования.
6.1. Общественное мнение предпринимателей о регулирующем
воздействии государства
Социологическая оценка регулирующего воздействия на развитие бизнеса
в пилотажном режиме осуществлялась с помощью определения роли регулирующих мер на успехи малого предприятия, доверия к этим мерам и готовности предпринимателей участвовать в их общественном обсуждении. Социологический опрос показал, что позитивная оценка регулирующего воздействия
пока находится на низком уровне: только 3,3 % опрошенных предпринимателей, собирающихся расширять свой бизнес, видят в качестве стимула для этого принятие Декрета № 7. Кроме того, по мнению респондентов, государство
мало чем может помочь им реально в случае необходимости: всего 5 % могут
рассчитывать на помощь государственных организаций и 6,7 % – на Центр
поддержки предпринимательства, хотя знают о мерах поддержки более половины опрошенных (56,7 %). На вопрос: «Как Вы думаете, для чего был принят
Декрет № 7 по развитию предпринимательства? Какова его цель?» – 10,2 %
ответили: «Для увеличения налоговых сборов», 22 % – «Для облегчения деятельности малых и средних предприятий», остальные объяснили необходимостью установления диалога государства и бизнеса, решения проблем занятости; 6,7 % ответили, что не знают такого декрета. По мнению предпринимателей, основным выгодополучателем от принятия Декрета № 7 является
государство (51,7 %). Более трети опрошенных считают таковыми мелких
предпринимателей (38 %), 21,7 % – индивидуальных предпринимателей и 15 % –
149
средних. Только 6,7 % указали на крупный бизнес. Еще одно оценочное суждение получено в ответах на вопрос: «Как, на Ваш взгляд, изменился бы Ваш
бизнес, если бы этот Декрет не был принят?» Только 5 % респондентов ответили, что он бы ухудшился, 50 % считают, что он бы не изменился, а еще 5 % –
что улучшился бы. Тем не менее изменение условий ведения бизнеса в сторону
улучшения указали многие респонденты. Это, в частности, касается регистрации бизнеса (43,3 %), осуществления проверок (30,5 %), доступа к получению
кредитов (28,5 %), получения разрешений (21,7 %), процедуры расчета и уплаты налогов (13,3 %) и др.
Полученные данные позволяют сделать предварительный вывод, что предприниматели высоко оценивают преимущественно технико-оформительские
процедуры мер государственного регулирования; содержательные проблемы
пока имеют невысокий рейтинг, например защиту прав собственности назвали 11,9 %, налоговую нагрузку – 6,7 %, возможность получить государственную поддержку – 6,7 %, ценообразование – 5 % респондентов. Уровень доверия мерам государственного регулирования довольно невысокий, так как более половины предпринимателей видят в принимаемых решениях только получение выгоды государства за счет бизнеса, а поэтому и не рассчитывают на
действенность мер регулирующего воздействия.
6.2. Правовая культура предпринимателей как условие
эффективности оценки регулирующего воздействия
(основные социологические показатели)
В условиях динамичного развития рыночной экономики, сопровождающегося изменением экономических, социальных, правовых отношений, одним из
ключевых факторов успеха выступает качественное изменение и внедрение
новых технологий социального управления, основанных на принципах рационального публичного регулирования с помощью внедрения оценочных методов на всех стадиях процесса принятия государственных решений. Одним из
направлений оценивания управленческих решений выступает оценка регулирующего воздействия как «процесс критической оценки положительных и отрицательных эффектов от предполагаемого и действующего регулирования,
а также их возможных альтернатив»1. Это предполагает доминирование «субъект-субъектных» отношений, включая подотчетность во взаимодействиях
правительства и населения, координацию решений с мировой практикой, а также проведение постоянного оценочного мониторинга эффективности деятельности правительства на всех уровнях2. Применительно к развитию бизнес- среды внедрение ОРВ открывает возможности предпринимательского
1
Материалы официального сайта ОЭСР [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://
www.oecd.org/regulatory-policy/ria.htm. – Дата доступа: 24.05.2019.
2
Меньшикова, Г. А. Оценка регулирующего воздействия как общественная экспертиза
управленческих решений / Г. А. Меньшикова, А. А. Миронова, Н. А. Пруель // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 12. – 2016. – № 3. – С. 101–117.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]