Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура в системе национальной безопасности России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
15. ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɨɟ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
301
тельной мере бесконтрольным. Не менее важное значение имеет и
перспектива снижения уровня организационных взаимосвязей следователей с оперативно-розыскными подразделениями правоохранительных органов, а также создание объективных условий для
снижения профессионализма следователей. Последнее обстоятельство связано, на наш взгляд, с неизбежными затруднениями, возникающими при этом, в формировании и поддержании в адекватном состоянии современных методик расследования преступлений,
овладение которыми обусловливает уровень профессионализма следователей, а значит, и результатов их деятельности. Поэтому в условиях монополизации следствия единым Следственным комитетом
как минимум расследование преступлений по службе, совершенных
следователями, должно быть возложено на органы прокуратуры,
которые также должны обладать полномочиями возбудить любое
уголовное дело в случае необоснованных отказов в его возбуждении, и поручить расследование такого дела следователю. Эти обстоятельства неизбежно скажутся на состоянии обеспечения внутренней безопасности страны.
Рассматривая вопрос реагирования системы федеральных исполнительных органов обеспечения безопасности на возникающие
и перспективные внутренние и внешние условия, отметим, что для
обеспечения устойчивости и надежности СОНБ целесообразно создание постоянно действующего механизма оценки перспективных
изменений для разработки и реализации системы опережающих
управленческих решений в области обеспечения безопасности. Этот
механизм должен действовать от момента создания и корректировки законодательной базы до перераспределения функций между
отдельными исполнительными органами обеспечения безопасности,
их реструктуризации, ликвидации или создания новых. В настоящее
время такой механизм реализуется СБ, одна из задач которого —
подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти Федерации в процессе реализации принятых решений в
области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности, подготовка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения безопасно-
1
. Очевидно, что для признания функций дублирующими и для
сти
уменьшения дублирования функций необходима координация деятельности органов исполнительной власти не только в процессе
1
Óêàç Президента РФ от 16 июня 2004 г. ¹ 726 «Об утверждении Положений о
Совете Безопасности РФ и аппарате Совета Безопасности РФ, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента РФ».
302
IV. ɋɢɫɬɟɦɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
реализации, но и на стадии выработки решений по обеспечению
безопасности. Поэтому требуется определенное усиление функций
СБ как координационного органа при Президенте России. Некоторыми авторами предлагается также введение функции оценки ожидаемых изменений и выработки рекомендаций по опережающей
1
адаптации системы обеспечения безопасности к этим изменениям
,
что, на наш взгляд, является элементом общей координационной
деятельности СБ и его структур.
Важным вопросом является определение места и роли органов и
сил обеспечения безопасности в России, которые определяются
уровнем государственного контроля и степенью управляемости силовыми структурами
2
. М. Вебер определял государство как «отношение господства над людьми, основывающееся на легитимном
насилии»
предупредить осуществление зла на земле»
3
, а С. Франк считал, что государство «существует, чтобы
4
. Современное состояние СОНБ России определяется степенью разграничения между
«силовой» структурой государства и обществом. Задача построения
оптимального соотношения между «силовой» и гражданской составляющими системы национальной безопасности является частью
и общей мировой проблемы. Еще в итоговом документе Копенгагенского совещания СБСЕ 1990 г. подчеркивалось, что контроль
общества над армией является непременным условием нормального
функционирования государства
5
. Решение этой проблемы должно
быть закреплено и в российском законодательстве. Недопустима
такая ситуация, когда «силовая» составляющая государственных
структур может представлять угрозу интересам личности, общества,
что нарушает основной принцип их баланса.
Однако очевидна и необходимость «силовой» составляющей:
государственный институт не может без нее нормально функционировать. Важно найти оптимальный вариант сочетания полномочий для обеспечения ее функционирования в системе контроля
над ней
6
. Поэтому актуальна проблема оптимизации решения контроля над деятельностью органов, обеспечивающих национальную
безопасность.
1
Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Рос-
сийской Федерации: Автореф. Дисс. … д-ра полит. наук. М., 1992.
2
Глебов И.Н. Право национальной безопасности: Монография. М., 1998.
3
Вебер М. Ñî÷. Ì., 1993.
4
Франк С.Л. Человек в поисках смысла. М., 1992.
5
Итоговый документ Копенгагенского совещания СБСЕ. М., 1990. С. 17.
6
Гущин С.В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции:
Дисс. … д-ра социол. наук. М., 1996.
15. ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɨɟ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
303
Субъектами подобного контроля являются: Президент, Правительство, Федеральное Собрание России, суды и прокуратура. Определенным субъектом контроля могут быть также общественные
объединения и отдельные граждане. В частности, в Федеральном
законе «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривается возможность получения гражданами от соответствующих органов
государства информации об ограничении их прав и свобод.
Как отмечалось, в обеспечении национальной безопасности наряду с органами исполнительной власти участвуют судебные органы
и прокуратура. Однако в настоящее время нет единых подходов в
определении их места и роли в системе обеспечения национальной
безопасности. Суды обеспечивают защиту конституционного строя,
руководствуясь Конституцией и законами Российской Федерации;
осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих
на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают
судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и
объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью
по обеспечению безопасности. В России действуют федеральные
суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов
Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации
1
.
К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ;
Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной
области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные
арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Цели,
задачи и место военных судов в сфере обеспечения национальной
безопасности определяются нормативными правовыми актами, регулирующими общий статус судебной власти и военных судов как
органов системы обеспечения национальной безопасности.
Столь подробный и дифференцированный анализ структуры и
содержания деятельности субъектов обеспечения национальной
безопасности представляется необходимым для конкретизированно-
1
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. ¹ 1-ФКЗ «О су-
дебной системе Российской Федерации».
304
IV. ɋɢɫɬɟɦɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
го определения особенностей и структуры предмета прокурорского
надзора, поскольку надзор за законностью деятельности органов
обеспечения безопасности осуществляет Генеральный прокурор
Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В результате создается универсальный механизм «сдержек и противовесов» в
системе разделения властей в целях обеспечения единой государственной власти. В этом качестве прокуратура выступает своего рода
гарантом надежного функционирования системы безопасности на
основе законности.
Прокуратура и Генеральный прокурор России координируют
деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также осуществляет надзор над исполнением законов, прав
и свобод человека и гражданина органами государственной власти,
а также органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций. В целом органы прокуратуры занимают центральное место в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих правопорядок и законность, защиту и представительство государственных интересов путем ведения надзора за
соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением
законов, осуществление публичного уголовного преследования от
имени Российской Федерации.
С целью повышения эффективности деятельности федеральных
органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений был создан институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: Центральном, Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Северо-
1
Кавказском
. Территориальные органы управления федеральных
«силовых» ведомств в настоящее время приведены в соответствие
федеральному округу. В федеральных округах действуют региональный центр ФСБ России, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Министерства юстиции, управления
Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам.
Кроме того, существуют федеральный, региональный и местный
уровни формирования и функционирования СОНБ. На уровне
федеральных институтов государственной власти (Президента и
Правительства России) осуществляется стратегическое управление
отраслевыми системами обеспечения безопасности. ФОИВ в целях
обеспечения соблюдения законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 77), выполнения решений
1
Óêàç Президента РФ от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе».
15. ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɨɟ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
305
Президента и Правительства России, СБ России, федеральных программ и планов; совместно с органами местного самоуправления
проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных
объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации; вносят в ФОИВ предложения по
обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
Например, в обеспечении международной безопасности основную
роль играют федеральные органы государственной власти. В обеспечении общественной безопасности, охране окружающей среды, распоряжении природными ресурсами и т.д. роль государственных органов федерального и регионального уровня определяется отнесением
этих вопросов к совместному ведению России и субъектов Федерации (ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации). Значение органов местного самоуправления определяется конституционными
положениями об их самостоятельности в местных делах: в управлении муниципальной собственностью, охране общественного порядка и других, отнесенных к их ведению, сферах (ст. 132).
На наш взгляд, достоинством нового Федерального закона
«О безопасности» является включение в него ст. 12 о функциях органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности, которые должны взаимодействовать с федеральными органами исполнительной власти в обеспечении национальной безопасности в пределах своих территорий. Среди принципов обеспечения безопасности
предусмотрен принцип взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в целях обеспечения безопасности (ч. 5 ст.
2). Если понятие «национальная безопасность» охватывает все вертикально расположенные уровни социума (от государства до личности), то региональная безопасность объемлет лишь часть территории Российской Федерации и социальную общность, проживаю-
1
щую на данной территории
.
Несмотря на созданные в некоторых субъектах Федерации ре-
2
гиональные Советы безопасности
, они не входят в систему орга-
нов исполнительной власти. Эти Советы безопасности рассматри-
1
Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред.
А.А. Прохожева. М., 2002. С. 218.
2
Например, Советы безопасности созданы в республиках: Дагестан, Ингушетия,
Тыва; г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе, Вологодской, Кемеровской, Саратовской областях и в других регионах.
306
IV. ɋɢɫɬɟɦɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
вают только вопросы, находящиеся за пределами ведения России.
На наш взгляд, это затрудняет им решение многих вопросов по
обеспечению национальной безопасности, поскольку угрозы безопасности возникают во многих регионах страны (например, в Чеченской Республике).
Национальная безопасность России обеспечивается средствами,
под которыми в п. 6 Стратегии понимаются «технологии, а также
технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о
состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».
На наш взгляд, перечисление всех субъектов обеспечения национальной безопасности размывает, а потому затрудняет понимание сущности национальной безопасности. Если идти по этому пути, то можно говорить о безопасности в проведении медицинских
1
операций, подводных работ, духовной
, строительства и т.д. Таким
образом, создаются определенные методологические трудности.
Конечно, все силы и средства вкладываются в обеспечение безопасности в определенных областях, но требуется четкое их иерархическое структурирование и определение их состава и по уровням.
Некоторые авторы предлагают подразделять структуры по видам
безопасности: структуры, обеспечивающие внутреннюю безопас-
2
ность и внешнюю безопасность
. Считаем, что подобный подход не
совсем корректен, поскольку одни и те же структуры выполняют
функции по обеспечению как внутренней, так и внешней безопасности страны, разделение которых также достаточно условное.
По нашему мнению, возможна классификация по направлениям
деятельности (например, правоохранительная деятельность). В таком
случае правоохранительную систему России с организационно-правовой
стороны можно представить «инкапсулированной» в оболочку СОНБ3.
Правоохранительную систему в целом можно также представить в
виде совокупности двух подсистем: государственных правоохранитель-
1
Яновский Р.Г. Духовно-нравственная безопасность России // СОЦИС. 1995.
¹ 12. Ñ. 39—47.
2
Гущин С.В. Система внутренней безопасности: сущность, структура, функции:
Дисс. … д-ра социол.наук. М., 1996.
3
Кардашова И.Б. Роль правоохранительной системы в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. Сборник. ¹ 15. М.: ВНИИ
МВД России, 2008.
15. ɋɨɜɪɟɦɟɧɧɨɟ ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
307
ных органов, негосударственных правоохранительных органов и организаций. Государственные правоохранительные органы осуществляют
в соответствии с законодательством правоохранительную службу, которая является видом федеральной государственной службы1, представляющую собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в федеральных государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по: обеспечению безопасности, законности и правопорядка; борьбе с преступностью; защите прав и свобод человека и гражданина. К
сожалению, законодательно не определена система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы. Поэтому в настоящее время нет единого мнения о
том, какие федеральные государственные органы осуществляют правоохранительные функции. К основным правоохранительным органам
можно отнести: МВД, ФСБ, МЧС, СВР, ФСО, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу исполнения наказаний и Федеральную
службу судебных приставов Минюста России и др. В широком плане в
эту систему входит и прокуратура Российской Федерации.
Однако перечисление таких органов малопродуктивно и вызывает затруднения на практике при организации координации деятельности по борьбе с преступностью. В целях решения многих
проблем правоприменения необходимо в законодательном порядке
определить правовые критерии, в соответствии с которыми государственные органы могут и должны быть отнесены к числу правоохранительных. Такими критериями должно быть наделение государственных органов правоохранительными функциями. Этими функциями следует признать дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, процессуальный контроль (надзор) в сфере уголовного судопроизводства (на досудебных стадиях),
охрану общественного порядка и общественной безопасности2.
Негосударственные правоохранительные органы входят в негосударственную СОНБ, к которым, как правило, относятся: органы
охраны общественного порядка местного самоуправления1; частные
детективные и охранные организации (однако законодателем упо-
1
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ «О системе государственной
службы Российской Федерации».
2
Герасимов С.И., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.,
2000. С. 34 (Ст. 52 «Правоохранительная деятельность»).
308
IV. ɋɢɫɬɟɦɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
минается о нераспространении на частных детективов и охранников статуса работников правоохранительных органов2); службы
безопасности хозяйствующих субъектов3; организации граждан по
охране общественного порядка (казачьи общества, народные дружины, общественные пункты охраны порядка и др.); внештатные
сотрудники правоохранительных органов, народные, присяжные и
арбитражные заседатели и другие лица, осуществляющие правоохранительную деятельность.
Следует отметить, что СОНБ России не является «застывшей»
структурой. Это постоянно изменяющаяся система, совершенствовать которую необходимо при непрерывном изучении условий ее
деятельности и их объективной оценки. В настоящее время в различных сферах жизнедеятельности проводятся мероприятия по
обеспечению национальной безопасности в рамках президентских,
федеральных, региональных и межгосударственных программ. Эти
программы должны иметь общую системную концептуальную основу, каковой в настоящее время является Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
1
Конституция ÐÔ. Ñò. 132.
2
Закон РФ от 11 марта 1992 г. ¹ 2487-1 «О частной охранной и детективной
деятельности в Российской Федерации».
3
Конституция ÐÔ. Ñò. 24, 34, 35, 37.
Ƚɥɚɜɚ 16
Ɏɨɪɦɢɪɨɜɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɫɬɚɬɭɫɚ
ɩɪɨɤɭɪɚɬɭɪɵ ɜ ɫɢɫɬɟɦɟ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ
ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ
В Стратегии национальной безопасности отмечается, что для
предотвращения угроз национальной безопасности необходимо
обеспечить социальную стабильность, этническое и конфессиональное согласие, повысить мобилизационный потенциал и рост национальной экономики, поднять качество работы органов государственной власти и сформировать действенные механизмы их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации гражданами Российской Федерации права на жизнь, безопасность, труд, жилье, здоровье и здоровый образ жизни, на доступное образование и культурное развитие. Достижение этих целей возможно в условиях обеспечения надлежащего режима законности и правопорядка в стране.
Деятельность прокуратуры Российской Федерации неразрывно
связана с жизнедеятельностью общества и государства, поскольку
ее основной целью является обеспечение верховенства закона,
единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека
и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и
государства. Следовательно, формирование целей развития прокуратуры должно способствовать общему процессу развития целей
обеспечения национальной безопасности, а во главе угла должна находиться способность обеспечить безопасность и надежность общественных отношений.
К сожалению, в настоящее время нет единой позиции о месте и
роли прокуратуры в СОНБ России
что прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти, поэтому можно рассмотреть в широком контексте прокуратуру в
правоохранительной системе, выполняющей важную роль в обеспечении национальной безопасности. И хотя новый Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 390-ФЗ «О безопасности» прямо не
1
. Проблема заключается в том,
1
Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред.
А.А. Прохожева. М., 2005; Ашурбеков Т.А. Деятельность прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов России. М., 2005.
310
IV. ɋɢɫɬɟɦɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
упоминает прокуратуру, как и многие другие органы государственной власти, в числе субъектов обеспечения безопасности, это очевидно из содержания ряда норм закона (ст. 6 и др.), в которых говорится о федеральных органах государственной власти, действую-
1
щих в пределах их компетенции
.
Основой деятельности любого субъекта обеспечения национальной безопасности, в том числе прокуратуры, является правовой
статус, определяющий общее правовое положение путем постановки задач, наделения функциями со всем комплексом прав и обязанностей во всех сферах деятельности, на которые распространяется его компетенция. В словарях понятие «статус» определяется как
правовое положение2. Под понятием «правовой статус» можно понимать совокупность прав, обязанностей и ответственности физических и юридических лиц, а также государственных органов, т.е.
правосубъектность — «право» и «дееспособность» взятые в единстве
и развитии3.
Исследование становления и развития российской прокуратуры
в конкретно-исторической ситуации позволяет сделать некоторые
принципиальные выводы для того, чтобы, с одной стороны, избежать ошибок, допущенных в прошлом, с другой стороны, выработать теоретические и практические предложения по оптимальному
использованию ее статусных позиций в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Для первого этапа истории прокуратуры, охватывающего период
1722—1775 гг., характерен статус прокуратуры как органа надзорного, следящего за исполнением законодательных актов. Своим возникновением прокуратура в Российской империи была обязана необходимости преодоления стойкого противления тогдашнего чиновничества выполнению императорских указов. Все прогрессивные устремления государя в большей части блокировались, как сказали бы сейчас, правовым нигилизмом исполнителей нормативных
предписаний, что, безусловно, несло серьезные угрозы национальной безопасности Российского государства.
Основным правовым актом, определявшим статус прокуратуры
этого периода, был Указ Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности
генерал-прокурора». Заслуживающими внимания с позиций сегодняшнего времени в нем могут считаться положения, характери-
1
Российская газета. 2010. 29 декабря.
2
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2005. С. 764;
Юридическая энциклопедия. М., 2001. С. 1042.
3
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб-
íèê. Ì., 2004. Ñ. 121—128.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]