Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура в системе национальной безопасности России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
11. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
201
масштабу трагедия гибели самого непокорного на земле народа,
1
окончательного и необратимого угасания его самосознания»
.
Поэтому мы должны развивать свою стратегическую культуру,
основной целью которой является влияние на формирование нового мирового порядка на основе восприятия России как мировой
2
державы
.
Процессуально-практический аспект стратегии раскрывает основные направления и пути реализации национальных интересов.
Такими основными направлениями (функциями) являются: прогнозирование развития политических процессов с целью предупреждения негативных последствий; баланс интересов государств с целью
налаживания и развития сотрудничества; обеспечение региональной
стабильности с целью создания сильного государства; координация
межгосударственных политических и военных взаимодействий с
целью обеспечения безопасности и стабильности взаимовыгодного
сотрудничества государств; выработка геостратегического курса.
В течение двух последних лет в нашей стране поэтапно реализуется программа преобразования российской политической системы.
В 2010 г. определенные меры предприняты для поднятия уровня
политической конкуренции, а также решения одной из главных
задач демократии — повышения качества народного представительства. В начале осенней сессии Государственной Думы было завершено принятие целого пакета законопроектов, внесенных в парламент в 2009 и в 2010 годах. Еще в 2009 г. вступили в силу законы,
которые обеспечивали серьезную корректировку многопартийной и
избирательной систем в общенациональном масштабе.
Анализ угроз национальной безопасности, влияющих на обеспечение стабильного развития нашего государства, подчеркивает
важность принятия Стратегии обеспечения национальной безопасности, позволяющей перейти от практики бессистемного реагирования на неожиданные угрозы и опасности к продуманной, долгосрочной и научно обоснованной политике. Это является свидетельством того, что стратегическая культура в нашей стране становится
важным фактором, определяющим политику государства в сфере
обеспечения национальной безопасности. Сегодня Россия не должна выбирать между американской или европейской моделью страте-
1
Öèò. ïî: Смульский С.В. Национальная безопасность и национальные интересы
России в современных условиях // Новые угрозы национальной безопасности
Российской Федерации / Под общ. ред. С.В. Смульского. М., 2009. С. 12.
2
Кардашова И.Б. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации:
сущность, содержание, проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика.
2010. ¹ 10.
202
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
гической культуры. В настоящее время стоит задача сформировать
свою стратегическую культуру мировой державы на основе своей
национальной идеи, исторического опыта, традиций, материальных
возможностей с учетом всеобщего знания (опыта других) для достижения своих национальных целей и обеспечения национальной
безопасности. Об этом говорится в Стратегии национальной безопасности: «В целом сформированы предпосылки для динамичного
развития и превращения Российской Федерации в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни
населения, влиянию на мировые процессы», а «национальные интересы на долгосрочную перспективу заключаются в превращении
Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой
направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира».
Стратегия четко определяет логику позиционирования России
на международной арене и в этом плане является документом, обращенным к мировому сообществу, а содержащиеся в ней политические, идеологические и научно-методологические основы в области обеспечения национальной безопасности в законодательном
плане могут быть закреплены в новом законе «О национальной
безопасности Российской Федерации»
1
. В Стратегии национальная
безопасность определяется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации,
оборону и безопасность государства».
В Стратегии определена совокупность критерийных параметров
системы национальной безопасности: «национальные интересы
Российской Федерации» — совокупность внутренних и внешних
потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства; «угроза национальной безопасности» — прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному
качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной
целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства; «система обеспечения национальной безопасности» — силы и средства обеспечения национальной
безопасности; «силы обеспечения национальной безопасности» —
1
Назаров В.П. О состоянии и мерах по совершенствованию правового регулирования национальной безопасности Российской Федерации // Научные основы национальной безопасности Российской Федерации. Материалы семинара. М., 2005.
11. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а
также федеральные органы государственной власти, принимающие
участие в обеспечении национальной безопасности государства на
основании законодательства Российской Федерации; «средства обеспечения национальной безопасности» — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные
средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в
системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии
национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Систему национальной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; государственные, общественные и иные организации и объединения; граждане,
принимающие участие в обеспечении безопасности; законодательство, регламентирующее отношения в сфере обеспечения безопасности, иные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности. Федеральные законы являются важнейшим элементом этой системы.
Принципиально важно, что во многих из этих законов содержались специальные нормы, устанавливающие, что надзор за исполнением законов названными органами в соответствующих сферах
правовых отношений возлагается на Генерального прокурора РФ и
подчиненных ему уполномоченных Генеральным прокурором РФ
прокуроров. В этом состоит одна из основных особенностей положения прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности страны.
Только с 1991 по 2002 год в нашей стране принято свыше 30 федеральных законов по данной тематике. Каждый из них в концептуальном виде направлен на ликвидацию «белых пятен» правовых
отношений в сфере обеспечения безопасности России. Наиболее
важными из них являются: федеральные законы «Об обороне»
(1996); «О внешней разведке» (1996); «О Федеральной службе безопасности» (1995); «О государственной тайне» (1993); «О средствах
массовой информации» (1991); «О связи» (1995); «О рекламе» (1995);
«Об обороне» (1996), «О противодействии коррупции» (1998); Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»
(2001); и др.
Так, в ст. 1 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О внешней разведке» говорится: «внешняя разведка Российской Федерации
…является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности,
203
204
общества и государства от внешних угроз». Федеральный закон от
31 мая 1996 г. ¹ 61-ФЗ «Об обороне» определил основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, организаций и должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации
в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а
также ответственность за нарушение законодательства Российской
Федерации в области обороны. В соответствии с указанным Законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие
основу обороны страны, к обороне привлекаются другие войска
(пограничные, внутренние войска МВД России).
Основу правового регулирования обеспечения национальной
безопасности составляют нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и
гражданского процессуального права, регулирующие наиболее важные отношения в сфере обеспечения безопасности. Конституционное законодательство как основа отраслевого законодательства
должно соответствовать динамике происходящих событий в мире и
в российском обществе. Оно должно быть ясным, непротиворечивым, что позволит своевременно корректировать отраслевые законы
и адекватно реагировать на угрозы безопасности. Нормы конституционного и административного права регулируют вопросы формирования этой системы, ее структуру, положения в механизме государства, основные направления деятельности, взаимоотношения с
другими государственными органами, негосударственными организациями и отдельными лицами. Положения гражданского права
регулируют имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на началах имущественнораспорядительной самостоятельности государственных органов, образующих систему обеспечения национальной безопасности России.
Нормы уголовного и уголовно-процессуального права регулируют
отношения, связанные с расследованием преступлений, входящих в
компетенцию государственных органов, образующих систему обеспечения национальной безопасности и имеющих отношение к функционированию этой системы.
Важнейшая роль в правовой системе обеспечения безопасности
России принадлежит ее наиболее гибкому и динамичному элементу —
подзаконным нормативным правовым актам, представляющим собой
нормативный юридический акт компетентного органа, основанный
на законе и соответствующий закону. Среди этих актов различают:
общие федеральные; общие субъектов Федерации; ведомственные;
местные, в том числе органов местного самоуправления; локальные
(внутриорганизационные). Их можно классифицировать по юриди-
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
11. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
205
ческой силе, обусловленной компетенцией соответствующего государственного органа, принимающего эти акты: акты Президента
России; акты Правительства России; межведомственные акты; акты
федеральных министерств и иных структур.
Среди ведомственных и локальных нормативных актов в системе обеспечения национальной безопасности выделяются нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции и
распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц,
входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, служба, агентство, управление и т.д.).
Важную роль в системе правового обеспечения безопасности
страны играют международно-правовые договоры, соглашения и
т.д. Можно выделить: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.;
Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах 1976 г.; Международный пакт о гражданских и политических
правах 1972 г.; факультативный протокол к Международному пакту
о гражданских и политических правах 1966 г. и др. В частности, в
Хартии европейской безопасности отмечается: «Безопасность и мир
должны быть упрочены с помощью подходов, сочетающих два основных элемента: нам необходимо укреплять доверие между людьми
внутри государств и развивать сотрудничество между государствами»
1
.
Особое значение в обеспечении национальной безопасности
имеет совершенствование правового регулирования деятельности
правоохранительных органов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим представляется целесообразным
подготовить законодательные акты, ориентированные на защиту
личности. Законодательство должно предусматривать: право граждан России защищать свои права, честь, достоинство и свою собственность всеми способами; государственную защиту потерпевших,
свидетелей и иных лиц, содействующих уголовному производству;
правовую защиту лиц, оказывающих негласную помощь правоохранительным органам в борьбе с организованной преступностью,
коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, оружия и другими
правонарушениями; право граждан, потерпевших от преступных
действий, от незаконных действий (бездействия) органов (лиц) государственной власти, в том числе от злоупотребления властью,
служебным положением должностных лиц, на государственную
компенсацию причиненного материального ущерба, включая оплату
лечения от телесных повреждений, увечий, морального и иного
ущерба. При этом компенсация должна осуществляться государст-
1
Хартия европейской безопасности (Стамбул, 19 ноября 1999 г.) // Независимая
газета. 1999. 23 ноября. С. 6.
206
венными органами в минимально короткие сроки независимо от
установления или неустановления виновного (преступника) в правонарушении.
Таким образом, учитывая, что национальная безопасность в целом выступает как доктринальная категория, которая может быть
выражена на уровне федерального закона, определяющего суть и
содержание этого явления, а виды национальной безопасности позволяют перейти к конкретной практической деятельности, реализуемой через государственные или правительственные программы
на определенный период, предлагается следующее.
1. Принять федеральный закон (или федеральный конституционный закон) «О национальной безопасности Российской Федерации», в котором определить национальную безопасность и ее виды.
При этом следует использовать в качестве важнейших методов как
системный подход, который успешно применяется в теории национальной безопасности, так и ценностный подход, поскольку национальная безопасность является тем условием существования
личности, общества и государства, которое позволяет сохранять накопленные ценности. Национальные интересы являются лишь
предметной формой выражения национальных ценностей в конкретных исторических условиях, в конкретном состоянии развития
внутренней и международной обстановки. Источник национальных
интересов заключается в национальных ценностях, а выражение
они находят в национальных целях, расцениваемых сквозь призму
угроз и опасностей. Это важно потому, что основной целью российской прокуратуры является защита прав и свобод человека и
гражданина как высшей ценности, а также охраняемых законом
интересов общества и государства.
Основными разделами этого закона должны быть: преамбула;
1. Общие положения (задачи и применение федерального закона,
основные понятия, принципы обеспечения национальной безопасности, меры обеспечения национальной безопасности, правовые
основы обеспечения национальной безопасности, государственная
политика в области обеспечения национальной безопасности, международное сотрудничество в области обеспечения национальной
безопасности); 2. Система обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации (структура системы обеспечения национальной безопасности; основные функции системы обеспечения
национальной безопасности; разграничение полномочий органов
государственной власти в системе обеспечения национальной безопасности; полномочия Президента Российской Федерации, Федерального
Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Феде-
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
11. ɉɪɚɜɨɜɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
рации, федеральных органов исполнительной власти Российской
Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления в области национальной безопасности; силы, органы и средства национальной
безопасности); 3. Правовое положение личности в области национальной безопасности (обеспечение безопасности личности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина при обеспечении национальной безопасности); 4. Совет Безопасности Российской Федерации (статус, состав и порядок его формирования, основные
задачи, порядок принятия решений Советом Безопасности, действия Совета Безопасности Российской Федерации в случаях угрозы
национальной безопасности, полномочия секретаря и членов Совета Безопасности Российской Федерации, межведомственные комиссии Совета Безопасности, аппарат Совета Безопасности Российской
Федерации); 5. Финансирование деятельности по обеспечению национальной безопасности; 6. Контроль и надзор за деятельностью
по обеспечению национальной безопасности. В разделе 6 необходимо предусмотреть норму: «Надзор за законностью деятельности
сил и органов национальной безопасности» (разработанный в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации проект
этого закона прилагается).
2. Разработать единообразный пакет нормативных правовых актов (концепций, доктрин и т.п.) по отдельным видам национальной
безопасности (особенно государственной безопасности, общественной безопасности).
3. Разработать государственные (правительственные) программы
по обеспечению конкретных видов национальной безопасности на
определенный период. В таком случае появляется объективная возможность направить в общее русло усилия законодательной власти
по выработке и принятию закона с последующим контролем за его
реализацией, исполнительной власти по обеспечению его реализации, а также общественных организаций и граждан по поддержке в
реализации с учетом соблюдения принципа баланса интересов личности, общества и государства.
4. Дополнить раздел I «Общие положения» Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года пунктом 8
следующего содержания: «Граждане, общественные объединения
обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении
национальной безопасности в соответствии с законодательством
Российской Федерации, законодательством республик в составе
Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и
207
208
автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере».
Внести изменения в раздел 6 «Основные характеристики состояния национальной безопасности» Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года, дополнив его
новыми абзацами следующего содержания: «состояние законности
и правопорядка, включая уровень преступности, ее структуру и динамику»; «уровень обеспеченности правоохранительными и судебными кадрами».
5. В составе целей прокуратуры в проекте закона о прокуратуре
также предусмотреть обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, единства и укрепления законности, национальной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина,
публичных интересов, охраняемых законом интересов Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Предусмотреть в проекте нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в составе ее функций международное сотрудничество прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению международной законности, правопорядка и национальной безопасности, борьбе с преступлениями и
иными правонарушениями.
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
Ƚɥɚɜɚ 12
ɋɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ
ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
ɩɪɨɤɭɪɚɬɭɪɨɣ
Становится все более очевидным, что национальная безопасность
Российской Федерации обеспечивается согласованными действиями
органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и граждан на основе законов и иных правовых
актов, направленных на обеспечение суверенитета, единства и неделимости территории России, стабильного социально-экономического
и духовно-нравственного развития1. В свою очередь система обеспечения национальной безопасности не может быть сформирована
без использования адекватных правовых средств. Именно право
обеспечивает ее эффективное функционирование, надежность элементов данной системы, четкость работы механизма их взаимодействия.
Мы уже отмечали, что в настоящее время в отечественной науке
нет единой общепринятой методологии формирования стратегии
национальной безопасности, отсутствуют целостность и системность в исследовании проблем национальной безопасности. Внутриведомственная ориентированность научных разработок, с одной
стороны, выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой — является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в
данной сфере. Противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению2.
В сфере организации и деятельности органов прокуратуры делаются только первые шаги по созданию методологических основ
1
Попов В.Г., Коношенко В.А. Национальная безопасность: основные понятия и
определения // Современные проблемы законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия терроризму.
Ростов-на-Дону, 2003. С. 66.
2
Вишняков В.Г. О методологических основах правового регулирования про-
блем безопасности Российской Федерации // Журнал российского права.
2005. ¹ 9.
210
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
функционирования прокуратуры в общей системе обеспечения национальной безопасности. Представляется необходимым создать
такую систему законодательства в области обеспечения национальной безопасности, которая могла бы адекватно реагировать на экономические и социально-политические изменения в стране и за
рубежом и поддерживать необходимый уровень национальной
безопасности. С другой стороны, законодательство, регулирующее
сферу обеспечения национальной безопасности, не может быть
«жестко закрепленным» и оставаться неизменным независимо от
условий, в которых находится государство. Рано или поздно оно
станет «серьезным препятствием на пути поступательного развития
всей системы обеспечения национальной безопасности»1.
Обострилась и проблема систематизации законодательства в
2
сфере обеспечения безопасности
. По мнению Ю.А. Тихомирова,
«нужна система действия закона, причем любого, иначе госорганы,
хозяйствующие субъекты, общественные организации не будут
знать основных норм жизнедеятельности. Необходимо наладить
системное изучение и наблюдение за ходом осуществления законов
3
è íîðì»
.
«Государство — основной системообразующий феномен, рулевой жизнедеятельности общества»4, главный субъект правового
обеспечения национальной безопасности. При этом помимо законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти непосредственное участие в правовом обеспечении национальной безопасности принимают и субъекты правоохранительной деятельности, не
относящиеся к той или иной ветви власти.
Первое, с чем сталкивается законодатель,— «это отсутствие
концепции развития нормативной правовой основы организации и
функционирования системы обеспечения национальной безопасно-
1
Залужный А.Г. Правовое обеспечение национальной безопасности: вопросы
теории // Глобализация и терроризм: противоречия и угрозы XXI века: Статьи и
доклады международной конференции. Москва, 13—15 мая 2008 г. / Под ред.
В.В. Минаева (отв. ред.), М.В. Опариной, М.Р. Деметрадзе, А.В. Мельцова. М.:
РГГУ, 2008. С. 126.
2
Ñì., íàïð.: Актуальные проблемы систематизации военного законодательства в
Российской Федерации // Российский военно-правовой сборник. 2004. ¹ 2;
Стахов А.И. Некоторые аспекты унификации и систематизации законодательства в области безопасности // Материалы семинара «Научные основы национальной безопасности». М., 2005. С. 138—143.
3
Тихомиров Ю.А. Закон: от принятия — до реализации // Законность в Россий-
ской Федерации. 1998. С. 13.
4
Сухарев А.Я. Проблема вызовов правопорядку: национальный и международный аспекты // Информационный бюллетень Федерации мира и согласия. 2004.
¹ 1 (19). С. 16.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]