Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокуратура в системе национальной безопасности России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
12. ɋɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
231
В настоящее время количество служащих государственного аппарата Российской Федерации превысило его численность в СССР,
которые во многом коррумпированы. В результате государственный
аппарат у нас в стране — это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам
себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию. Она
порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной
1
экономики и демократии
.
Принципиально важно завершить разработку основ законодательной государственной политики в области борьбы с коррупцией,
обеспечивающей единство стратегии и действий всех ветвей государственной власти, вовлечения в борьбу с ней всего потенциала
гражданского общества. В соответствии со ст. 6 Федерального
закона от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одной из мер противодействия коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Производство подобных экспертиз осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов», где даны правовые и организационные основы этой экспертизы, понятие коррупциогенных
факторов, сформулированы основные принципы ее организации,
2
субъекты, уполномоченные производить данные экспертизы
. Этим
Законом в Федеральный закон «О прокуратуре» внесена новая ст. 9.1
«Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». В соответствии с этой статьей прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления,
их должностных лиц. Правила и методика определены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
3
нормативных правовых актов»
.
1
Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2008.
6 ноября.
2
ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 29. Ñò. 3609.
3
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 10. Ñò. 1084.
232
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
Однако думается, что это лишь первые шаги, хотя по данному
вопросу уже имеется довольно обширная литература. Любая экспертная деятельность должна базироваться на серьезной методологической и методической основе, опираться на богатый эмпириче-
1
ский материал и его теоретическое обобщение
. Сегодня необходима подготовка аттестуемых экспертов, производящих антикоррупционные экспертизы, о чем неоднократно упоминается в литературе.
Подчеркивается необходимость организации обучения государственных служащих, независимых экспертов, а также иных лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу на базе учебной программы
2
«Коррупция: причины, проявления, противодействие»
.
Основываясь на результатах исследований и в целях повышения
эффективности правовых средств противодействия коррупции,
представляется необходимым:
x законодательно закрепить понятие и перечень коррупцион-
ных преступлений с учетом их системообразующего признака —
подкупа-продажности должностных лиц и других служащих.
Наличие такого перечня позволит более оптимально решать
вопросы о применении конфискации имущества (за любые
коррупционные преступления, определять подследственность
и др.);
x наделить прокурора (именно прокурора, а не органы проку-
ратуры, подразделения Следственного комитета Российской
Федерации, полномочиями по возбуждению уголовных дел и
расследованию преступлений, предусмотренных гл. 23 и 30
УК РФ, а также других коррупционных преступлений, в том
числе совершенных судьями, адвокатами, сотрудниками органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, что особенно важно с
учетом специфики субъектов коррупционных преступлений и
сложившихся схем коррупционных отношений;
x принять постановление Пленума Верховного Суда Россий-
ской Федерации о судебной практике по делам о злоупотреблении служебным положением, в котором сформулировать
правила юридической оценки таких видов коррупционного
поведения, не квалифицируемых в качестве взяточничества,
как торговля влиянием, лоббизм, протекционизм, подкуп путем
предоставления услуг и выгод неимущественного характера, ко-
1
Россинская Е.Р. Правовые и методологические проблемы антикоррупционной
экспертизы // Материалы конференции. М.: МГЮА, 2010.
2
Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. ¹ 10.
12. ɋɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
233
рыстное использование инсайдерской информации, незаконное
предоставление налоговых, таможенных и иных льгот;
x предметно обобщить практику применения норм уголовного
законодательства об ответственности за иные помимо взяточничества преступления с признаками подкупа (ст. 141, 183,
184 и др. УК РФ). По результатам разработать предложения о
совершенствовании работы по выявлению и раскрытию данных преступлений, принять меры по корректировке законов.
Наведение порядка в органах власти, повышение уровня государственной службы, особенно в правоохранительных органах, является неотложной задачей. Представляется целесообразной разработка комплекса законодательных мер по организации системы
противодействия корыстному использованию служебного положения
государственными служащими. При этом полезно изучение и использование опыта такой работы в зарубежных странах со сложившейся и
апробированной временем системой государственной службы. В частности, исследование проблем эффективности работы аппаратов
парламентов ФРГ, Франции, Испании по программе ТАСИС позволяет внести ряд предложений, в широком плане ориентированных на государственных служащих категорий «Б» и «В». В этих целях представляется важным предусмотреть и широко практиковать:
x профессионализацию государственной службы с детализацией
ее условий, порядка несения, статуса, гарантий и ответственности государственных служащих;
x реальный открытый конкурсный отбор на государственную
службу;
x достойное обеспечение и социальную защиту государствен-
ных служащих и их семей;
x детальную регламентацию статуса и служебной деятельности
государственных служащих;
x прозрачность процедур подготовки и принятия решений го-
сударственными служащими;
x персональную ответственность государственных служащих за
негативные последствия принимаемых решений.
Актуализация проблемы противодействия коррупции должностных лиц непосредственно связана с оценкой состояния законности
в сфере экономических отношений в нашей стране. Проблемы ответственности должностных лиц за злоупотребление должностными
полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо
охраняемых законом интересов общества и государства, наносящие
ущерб экономической безопасности, являются весьма значимыми
234
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
для общества и наиболее трудно решаемыми как в юридической
1
теории, так и в практике
.
В целях выработки оптимальных правовых решений важно обращаться к зарубежному опыту. Так, следует отметить, что норма
ст. 382 Уголовного кодекса КНР коррупцию определила как присвоение, хищение, получение обманным путем или незаконное овладение другими методами общественными ценностями государственными работниками с использованием служебного положения.
Согласно ст. 395 УК КНР при очевидном превышении законных
поступлений на крупную сумму собственности или расходов государственных работников можно требовать объяснений источника
их поступлений. Государственный работник, не сумевший объяснить законность их источника, наказывается лишением свободы на
срок 5 лет либо арестом. Разница в суммах рассматривается как незаконный доход; часть собственности, превышающая законную,
взыскивается.
Кроме этого общего определения, глава 9 УК КНР содержит
ряд конкретизированных составов преступлений против интересов
государственной службы, включая ответственность за нарушения
отдельных законов. Ряд норм этой главы УК КНР ориентирует на
защиту экономических интересов государства и народа.
Так, согласно ст. 406 УК КНР полная безответственность, проявленная при подписании, реализации контракта работниками государственных органов, приведшая к их обману, если это нанесло
крупный ущерб интересам государства, наказывается лишением
свободы на срок до 3 лет либо арестом. Если эти действия нанесли
особо крупный ущерб интересам государства, такие деяния наказываются лишением свободы на срок от 3 до 7 лет
2
. Представляется,
что использование этого опыта, адаптированного к современным
экономическим и правовым реалиям России, может быть полезным
в целях противодействия коррупции должностных лиц, наносящей
ущерб экономической безопасности.
Высказываются мнения о необходимости принятия федеральных законов, затрагивающих различные вопросы безопасности, в
частности «О безопасности человека», «Об обеспечении безопасности военной службы»
3
è ò.ä.
1
Глазьев С.Ю., Дамаскин О.В. Юридическая ответственность должностных лиц
исполнительной власти // Современное право. 2001. ¹ 10.
2
Ахметшин Х.М., Ахметшин Н.Х, Петухов А.А. Современное уголовное законо-
дательство КНР. М., 2000.
3
Правовое обеспечение безопасности человека: Материалы научной конферен-
ции // Государство и право. 1999. ¹ 7. С. 107—121.
12. ɋɨɜɟɪɲɟɧɫɬɜɨɜɚɧɢɟ ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɪɟɝɭɥɢɪɨɜɚɧɢɹ
235
Принятие подобных нормативных актов не принесет ожидаемого результата без создания механизма их реализации
1
. Необходимо
отметить, что программы законопроектной деятельности затрагивают различные сферы обеспечения национальной безопасности России. Но достижение системного подхода к формированию целостного нормативного правового обеспечения требует организации
конструктивного механизма управления процессом выработки, реализации и контроля исполнения практических мероприятий по
обеспечению безопасности. Необходим единый государственный
порядок разработки Стратегии обеспечения национальной безопасности, национальных программ обеспечения безопасности, других
нормативных правовых актов.
1
Ñì.: Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности Рос-
сии: Монография. М., 2002. С. 25.
Ƚɥɚɜɚ 13
Ɂɚɪɭɛɟɠɧɵɣ ɨɩɵɬ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ
ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
Обеспечение безопасности во всем мире является основным направлением деятельности международных органов, к которым можно
отнести Совет Лиги наций и Совет Безопасности ООН
шествовали проекты Дюбуа («Совет общеевропейского союза»,
1306 г.); И. Подебрада («Союзный совет», 1464 г.); Э. Крюсе («Постоянный конгресс», 1623 г.); В. Пенна («Верховный совет»,
1693 г.); Ш. Сен-Пьера («Совет», 1713 г.); И. Блюнчли («Союзный
совет», 1876 г.); проект русского юриста В.Ф. Малиновского (1803 г.)
2
Лига наций и ООН являются универсальными международ-
и др.
ными организациями, так как их главные органы Совет Лиги наций
и Совет Безопасности ООН были созданы по окончании двух последних мировых войн. «Война сконцентрировала внимание на
универсальных интересах государств, их взаимозависимости, усилив
тенденцию к коллективной самозащите человеческого общества от
опустошительных войн»
3
. Предложения по созданию Совета Безопасности ООН подготовили СССР, Великобритания и США в июле
1944 г. на Московской конференции, а в феврале 1945 г. в г. Ялте
на Крымской конференции предложена основа Положений Устава
4
. В соответствии с Уставом ООН на Совет Безопасности воз-
ООН
ложена главная ответственность за поддержание международного
мира и безопасности
5
.
Во многих странах после окончания Второй мировой войны
(1939—1945 гг.) начался процесс по реорганизации систем обеспечения национальной безопасности (СОНБ). Этот процесс наиболее
активно происходил в США, так как после накопленного опыта в
результате проведения войны существенно изменился подход к
осуществлению внешней политики.
1
. Èì ïðåä-
1
Ñì. ïîäð.: Андреев М.В. Современные стратегии реформирования Совета Безо-
пасности ООН. Казань, 2000. С. 7—26.
2
Федоров В.Н. Совет Безопасности ООН. М., 1965. С. 188.
3
Илюхина Р.М. Лига наций. 1919—1934. М., 1982. С. 22.
4
Крылов С.Б. Материалы истории ООН. Вып. 1. М.-Л.: АН СССР, 1949.
5
Устав ООН: Сборник документов «Международное публичное право». Т. 1.
Ì., 1996. Ñò. 24.
13. Ɂɚɪɭɛɟɠɧɵɣ ɨɩɵɬ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
237
США является крупной державой, влияющей в настоящее время
на геополитическую обстановку в мире. Так, в Германии и Франции
нет так называемой Концепции национальной безопасности в том
общепринятом виде, как это существует в России и США. Основные
положения в сфере обеспечения безопасности Франции содержатся
в Ордонансе от 7 января 1959 г. «О национальной обороне», а в
Германии в «Белой книге 1994». Стратегия национальной безопасности Китая также лишена активной наступательной позиции, а в
качестве основных держав по проблеме обеспечения национальной
1
безопасности ориентируется на США и Россию
.
Можно выделить характерные этапы развития обеспечения национальной безопасности в США. В 50-е—60-е гг. прошлого века
«область деятельности государственного руководства, связанная с
определением внешнеполитических целей и способов их достижения, а также с разработкой планов достижения этих целей и практической реализацией их, именуется в США политикой «нацио-
2
нальной безопасности»
. Конкретное содержание и результаты этой
деятельности представляют «национальную стратегию», элементами
которой являются военная, экономическая, идеологическая и другие
ее виды. «Национальная стратегия» вторична по отношению к «национальной безопасности» и выступает как форма осуществления
политики национальной безопасности
3
. Однако в «Основах политики национальной безопасности», выпускавшихся ежегодно Советом
национальной безопасности США, в которых излагалась национальная стратегия, отсутствовала понятийная база, а текст документа допускал множественность толкований. Этот документ «означал
все для всех и не решал ничего»
4
. В законе «О национальной безопасности» США особое внимание было уделено вооруженным силам и созданию структуры национальной разведки. Такая проблема
централизации управления вооруженными силами перед руководством США возникла в ходе Второй мировой войны. Предложение
о создании единого министерства национальной обороны было
сделано президентом Трумэном Конгрессу в декабре 1945 г.
5
1
Национальная оборона Китая в 2000 г. М., 2001 / Пер. с англ. А.В. Болятко.
2
Касатонов Ю.В. Стратегическое планирование в вооруженных силах США /
Центральный институт военно-технической информации МО СССР. М., 1968.
Вып. 146; ÑØÀ: Военно-стратегические концепции. М.: Наука, 1980.
3
Исследования по безопасности / Под ред. С.П. Никанорова. М., 1998.
Ñ. 25—29.
4
ÑØÀ: Военно-стратегические концепции. М.: Наука, 1980.
5
Special Message to the Congress Recommending the Establishment of a Department
of National Defense December 19.1945. Public Papers of the Presidents. 1945. Washington, D.C.: G.P.O., 1961. P. 546.
238
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
В 1970-е гг. начинается прогресс в разработке теоретических
основ формирования национальной стратегии. Происходит расслоение уровней стратегий: на высшем уровне находится «национальная стратегия», стратегия «национальной безопасности» подчинена этой стратегии, а на нижнем уровне — «национальная военная
стратегия», т.е. национальная стратегия представляется как «искусство и наука развития и использования для достижения национальных целей в условиях мира и войны наряду с вооруженными силами также политической, экономической и психологической мощи
1
страны»
. Под «стратегией национальной безопасности» в США
понимается часть общегосударственной деятельности, которая охватывает все вопросы безопасности страны.
В 80-е—90-е гг. прошлого века начинается продвижение в области обоснования национальной стратегии. Американские ученые
предлагают рассматривать все войны и вооруженные конфликты в
рамках более широкого понятия — международного конфликта.
Выделяются три вида использования военной силы: прямое применение (войны и вооруженные конфликты), угроза применения (устрашение, демонстрация силы, блокада), манипуляция военной силой (гонка вооружений, военное присутствие за рубежом).
Структура СОНБ США была образована еще в 1940-е гг., затем
подвергалась некоторым коррективам, принципиально не изменившим ее основного содержания. В структуру СОНБ США входят:
Президент страны, советники Президента, исполнительный аппарат
(«исполнительное бюро»), федеральные министерства и ведомства,
Конгресс. Неформальными участниками СОНБ США являются
средства массовой информации.
Решения в области национальной безопасности принимает Президент США, полномочия которого определены в Конституции
США, а также в действующем законодательстве страны. Президент
является: главой государства; главнокомандующим вооруженными
силами, использующим их для защиты национальных интересов;
главой исполнительной власти, осуществляющим руководство правительством страны; основным дипломатом, отвечающим за состояние отношений США с другими странами.
Исполнительный аппарат Президента осуществляет реализацию
поставленных задач: подготовку и обработку передаваемых на одобрение президенту рекомендаций; координацию деятельности механизма государственного управления; контроль над выполнением
ведомствами ключевых правительственных решений. В состав ис-
1
Военная стратегия США: тенденции развития / Центральный институт военно-
технической информации МО СССР. М., 1991. Вып. 1844.
13. Ɂɚɪɭɛɟɠɧɵɣ ɨɩɵɬ ɨɪɝɚɧɢɡɚɰɢɢ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
полнительного аппарата входит Бюро Белого дома в составе около
400 человек, поэтому сотрудники Белого Дома влияют на принятие
президентом решений в области безопасности. У Президента США
имеются советники по вопросам национальной безопасности, а
также помощники в виде неофициальных советников; временные
комиссии для исследования и выработки рекомендаций по конкретным вопросам. Особое значение в осуществлении политики
национальной безопасности имеет помощник Президента по национальной безопасности, выступающий в качестве и политического аналитика, координатора, и основного советника Президента
страны. Роль помощника Президента в обеспечении национальной
безопасности велика, поскольку он является личным советником
Президента. Исполнительный аппарат Президента США состоит из
14—16 структур, включающих в себя определенные бюро и советы,
в том числе Совет национальной безопасности США и Центральное разведывательное управление (ЦРУ), по оказанию помощи
Президенту в реализации политики по национальной безопасности.
В состав СОНБ США входит также Государственный Департамент (ГД) США, который осуществляет руководство внешней политикой страны. Основными задачами ГД являются: оказание помощи Президенту в разработке внешней политики; обеспечение информацией правительственных органов по экономическим, политическим, военным, социальным, международным вопросам; дипломатическая переписка с другими государствами; руководство своими учреждениями за пределами страны; решение вопросов по иностранным представительствам в США; защита прав и интересов
граждан США за рубежом.
Контроль над деятельностью ГД осуществляет Государственный
секретарь, который как главный советник Президента по вопросам
внешней политики также координирует деятельность правительства
США за рубежом. Госсекретарь имеет заместителей и помощников
в виде руководителей территориальных или функциональных бюро.
Агентство международного развития (образовано в 1961 г.), информационное Агентство США (1953 г.), преобразованное в Агентство
международных связей (1978 г.) и Агентство по контролю над вооружениями и разоружением также участвуют в принятии решений
по национальной безопасности.
Самым многочисленным учреждением в структуре СОНБ США
является Министерство обороны, созданное в соответствии с Законом США «О национальной безопасности» в 1947 г. как национальное военное ведомство (в 1949 г. преобразовано в Министерство
обороны США). Министр обороны является главным помощником
Президента по всем вопросам обороны, который осуществляет во-
239
240
III. ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɧɚɰɢɨɧɚɥɶɧɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɊɎ
енное руководство страной. Министр обороны США имеет первого
заместителя и заместителей по вопросам политики и НИОКР. Министр обороны осуществляет контроль над аппаратом министра,
Комитетом начальников штабов (КНШ) и министерством видов
вооруженных сил (Министерства армии, ВМС и ВВС). КНШ состоит из начальников штабов (военных советников Президента),
Совета национальной безопасности и министра обороны. В составе
КНШ имеются председатель, заместитель председателя, начальники
штабов армии, ВМС, ВВС и комендант морской пехоты. Министерства видов вооруженных сил возглавляют министры, подчиняющиеся
министру обороны, они определяют силы и средства для реализации стратегии национальной безопасности.
Основной структурой в СОНБ США является «разведывательное сообщество» США, созданное в 1971 г. и насчитывающее более
150 тыс. сотрудников. Его главная функция состоит в обеспечении
руководства страны достоверной и полной информацией при решении задач внешней политики, использования вооруженных сил,
принятии решений в кризисных ситуациях, а также при осуществлении руководства вооруженными силами в военное время. В структуру «разведывательного сообщества» входят: ЦРУ, Государственный
департамент, Министерство энергетики, Министерство финансов,
Федеральное бюро расследований, Разведывательное управление
министерства обороны, Управление национальной безопасности,
разведывательные органы видов вооруженных сил.
Важным подразделением в «разведывательном сообществе» является ЦРУ, которое было создано еще в 1947 г. в соответствии с
Законом США «О национальной безопасности». Возглавляет ЦРУ
директор, который одновременно является координатором «разведывательного сообщества». Он играет главную роль при доведении
информации до Президента и его аппарата, несет ответственность
за информирование СНБ о деятельности всего «разведывательного
сообщества», представляет внешнеполитическую информацию и
аналитические документы правительственным органам, принимающим решения, а также вносит в СНБ рекомендации о координации
действий по получению информации, необходимой для внешнеполитической деятельности.
Информационные потребности руководства США при разработке и принятии решений исполняет централизованная система
информационно-аналитического обеспечения. Она представляет
1
собой так называемую матричную форму организации управления
,
в которой все функциональные элементы (ЦРУ, ГД, ФБР, Разведы-
1
Исследования по безопасности / Под ред. С.П. Никанорова. М.: Концепт, 1998.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]