Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политический регион. Опыт операционализации и концептуализации понятия. Монография
.pdf
ально сложившимися политико-экономическими отношениями.
В наши дни именно ими вызваны многочисленные в последнее
время проекты укрупнения регионов.
3.3.
Политический регион — не естественное, а историко-социальное образование и, как таковое, немыслим вне людей и без людей.
Скажем, ясна же бессодержательность выражений типа «регион
морских глубин или океанических впадин» или «регион расселения
волчьих популяций». Если же говорится о «высокогорном регионе»
или «северном регионе», то всегда в контексте особых условий для
жизнедеятельности и хозяйствования находящихся там людей.
Даже выражение «безлюдный регион» означает территорию, на которой проживали или могли бы проживать люди, характеризует
объект пользования и/или притязаний людей.
Впрочем, это принципиально важное положение не является
авторским откровением. Так, Л.В. Смирнягин пишет: «Человек,
человеческое общество включены в жизнь территории на равных
правах с остальными ее компонентами, их воздействие на нее
вполне сопоставимо с любыми природно-историческими процес-
1
сами, будь то геологические или климатические»
. Еще более четки
в определениях Е. Коваленко и др. Представляя социально-экономический регион как совокупность пяти основных подсистем
(системообразующая база, системообслуживающий комплекс,
экология, население и инфраструктура рынка), они подчеркивают:
«Главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие указанных подсистем, интегрирующих их в единую социально-экономическую систему, является деятельность людей.
2
Человек — органическая часть каждой из подсистем»
. Пространственная определенность является необходимым, но недостаточным императивом и маркером региона. В этой связи У. Айзард
писал: «Стоит нам только углубиться в чисто пространственное
теоретизирование, и дефиниция регион исчезает»3.
Тем более политический регион представляет собой, прежде
всего и главным образом, общность людей, живущих на опреде-
1
Смирнягин Л.В. Территориальная морфология российского общества как отражение регионального чувства в русской культуре // Региональное самосознание
как фактор формирования политической культуры в России. М., 1999. С. 109.
2
Коваленко Е., Зинчук Г., Кочеткова С. и др. Региональная экономика и управление: Учеб. пособие. СПб., 2008. С. 49.
3
http://www.centralasia.narod.ru/articles/12.pdf.
71
ленной территории и идентифицирующих себя с ней и в известной
мере обособленных от других подобных образований. Данная констатация важна для предупреждения бессознательной склонности
гипостазировать и субъективировать регион как, во-первых, фиксированное и ясное и, во-вторых, как деятельностное социальное
образование. Она акцентирует внимание на том, что когда говорится о региональных интересах, региональной активности, региональных настроениях, позиции региона и т.д., необходимо понимать, что носителями и выразителями всех этих явлений и
процессов являются люди. Иными словами, в анализе региональных систем во главу угла надо ставить не географо-экологические
или технико-экономические, а связанные с ними и в какой-то
мере обусловленные ими социальные факторы и проблемы.
Разрабатывая их, следует, прежде всего, определиться в том,
что собой представляет совокупность людей, общим домом которых является регион: народ, население, этнос, нация? Смысл вопроса в том, во-первых, какого рода связи — поселенческие,
производственные, этнические, идеологические — играют ведущую системообразующую роль при обособлении региональных систем, и, во-вторых, насколько органичны и прочны эти связи.
Это не праздный вопрос. Разные субъекты Федерации дают на
него неодинаковый ответ. Так, ст. 3 Устава г. Москвы гласит: «Население города Москвы. 1. Жители города Москвы (москвичи) —
граждане Российской Федерации, имеющие место жительства в
городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности. Жители города Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество. 2. Жители города Москвы,
а также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно
или временно проживающие на территории города Москвы, составляют население города Москвы».
Устав Красноярского края декларирует, что конституционноправовой статус края как субъекта Российской Федерации порождает наличие у края собственного населения, объем и состав
которого не расшифровывается. Вместе с тем там говорится об
«общей воле граждан Российской Федерации, проживающих на территории края», и о «содействии сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций всех народов, населяющих
край». В Преамбуле Устава Ставропольского края говорится, что он
принят населением края в лице его законодательного представительного органа — Государственной думы, а в тексте декларируется,
что население является источником власти в крае и что в нем при-
72
знаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в
нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей.
Степное уложение (Конституция) Республики Калмыкия говорит о многонациональном народе Республики Калмыкия, а
также о калмыцком, русском и других народах Республики. Конституция Республики Тыва декларирует, что «граждане всех национальностей, проживающие на территории Республики Тыва,
составляют народ Республики Тыва». В Конституции КабардиноБалкарской Республики, провозглашенной от имени «объединившегося в единое государство многонационального народа Кабардино-Балкарской Республики», подчеркивается, что она «основана
на единстве равноправных народов Кабардино-Балкарии».
Конституция Хакасии, «выражая волю многонационального
народа Хакасии», устанавливает, что «Республика Хакасия оказывает помощь в развитии культуры, языка, сохранении самобытности всех национальных общностей в Республике Хакасия». Конституция Удмуртской республики говорит об «удмуртской нации
и народе Удмуртии» и о «равноправном участии всех наций и народностей Республики во всех сферах ее жизнедеятельности». В
Конституции Бурятии признается существование бурятской нации
и многонационального народа Республики.
Так обстоит дело де-юре. Юридическое наполнение придается
демографическим, этнографическим, социологическим категориям бессистемно, без определения их содержания в правовом
контексте. Разнообразие употребляемых в конституциях и уставах
понятий и их терминологическая нечеткость, являясь отражением
существующего положения в современной науке, лишает тексты
необходимой для документов такого рода ясности и однозначности.
Конечно, перевод всех Основных законов субъектов Федерации
на единый язык — дело желательное, но маловероятное. Но вполне
реальной и решаемой задачей может стать разработка официальных
комментариев к ним, в которых получит развернутое объяснение
позиция законодателя по данному вопросу.
Де-факто проживающие на территории региона люди могут
представлять собой и бесформенную, диверсифицированную, ра зобщенную массу индивидов, и этнически гомогенную, сплоченную этническими узами общность, и разнородное, но объединенное, организованное властным авторитетом в социальный порядок
сообщество. Их общим названием может быть территориальная
или социально-территориальная общность. Авторский коллектив
под руководством А.А. Долинина определяет ее как «группу людей,
73
живущих на какой-то определенной территории и объединенных
отношениями и интересами, обусловленными фактом проживания
и работы на данной территории». Ее границы обусловливают историческое прошлое и связанные с ним навыки трудовой деятельности, особeнноcти быта, уровень социального развития, социальноэкономические условия среды жизнедеятельности, природные
условия, административно-территориальное деление
1
. Территориальная общность людей является, по мнению М.Н. Межевича,
ключевым понятием, «схватывающим» объективную связь территориального и социального срезов общественной организации» и
означающим «совокупность людей, между которыми возникает
определенная связь в силу однородности объективных условий их
жизнедеятельности и которые оказываются носителями определенных общественных отношений»
2
.
Социально-территориальной общностью выступает население
не только политического региона, но и административного района, поселения, других территориальных единиц. Для более четкой
спецификации рассматриваемого образования его следовало бы
называть «региональное сообщество».
Вводя эту категорию в качестве единицы анализа, мы должны
дать ее количественную и качественную характеристики. Не
сложно составить статистическое описание народонаселения региона. Его половозрастную дифференциацию и семейное положение, социальную структуру и этнический состав, уровень образования и особенности трудовой занятости и различные другие
сведения можно найти в статистических справочниках. Разночтения возникают, когда от изложения сущего переходят к обоснованию должного. Это касается прежде всего вопроса об оптимальности региона по общей численности населения.
Как известно, по этому показателю субъекты Российской Федерации существенно различаются между собой.
Как видим, разброс огромен: в Москве жителей в 250 раз
больше, чем в Ненецком автономном округе. В 10 наиболее многочисленных субъектах проживает в 20 раз больше, чем в 10 субъектах, замыкающих список. Есть ли оптимум в этом отношении,
на который можно было бы ориентироваться и к которому следовало бы стремиться?
1
См.: Долинин А.А. Социальная география — особая ветвь географии населе-
ния // Теоретические аспекты экономической географии. Л., 1975. С. 57.
2
Межевич М.Н. Территориальная общность людей и социальное развитие в
условиях социализма // Социологические исследования. 1978. № 3. С. 31.
74
Список субъектов Российской Федерации,
ранжированный по численности населения
(по результатам Всероссийской переписи населения 2002 г., с учетом
изменений в административно-территориальном делении по состоянию
на 1 января 2008 г.)
11. Москва — 10 382 754
12. Московская область — 6 618 538
13. Краснодарский край — 5 125 221
14. Санкт-Петербург — 4 661 219
15. Свердловская область — 4 486 214
16. Ростовская область — 4 404 013
17. Башкирия — 4 104 336
18. Татарстан — 3 779 265
19. Челябинская область — 3 603 339
10. Нижегородская область — 3 524 028
11. Тюменская область — 3 264 841
11. в том числе Ханты-Мансийский ав-
тономный округ — 1 432 817
11. в том числе Ямало-Ненецкий авто-
номный округ — 507 006
12. Самарская область — 3 239 737
13. Красноярский край — 2 966 042
14. Кемеровская область — 2 899 142
15. Пермский край — 2 819 421
16. Ставропольский край — 2 735 139
17. Волгоградская область — 2 699 223
18. Новосибирская область — 2 692 251
19. Саратовская область — 2 668 310
20. Алтайский край — 2 607 426
21. Иркутская область — 2 581 705
22. Дагестан — 2 576 531
23. Воронежская область — 2 378 803
24. Оренбургская область — 2 179 551
25. Омская область — 2 079 220
26. Приморский край — 2 071 210
27. Тульская область — 1 675 758
28. Ленинградская область — 1 669 205
29. Удмуртия — 1 570 316
30. Владимирская область — 1 523 990
31. Белгородская область — 1 511 620
32. Кировская область — 1 503 529
33. Тверская область — 1 471 459
34. Пензенская область — 1 452 941
35. Хабаровский край — 1 436 570
36. Ханты-Мансийский автономный ок руг — 1 432 817
37. Ульяновская область — 1 382 811
38. Брянская область — 1 378 941
39. Ярославская область — 1 367 398
40. Архангельская область — 1 336 539
11. в том числе Ненецкий автономный
округ — 41 546
41. Чувашия — 1 313 754
42. Вологодская область — 1 269 568
43. Курская область — 1 235 091
44. Рязанская область — 1 227 910
45. Липецкая область — 1 213 499
46. Тамбовская область — 1 178 443
47. Забайкальский край — 1 155 346
48. Ивановская область — 1 148 329
49. Чечня — 1 103 686
50. Смоленская область — 1 049 574
51. Томская область — 1 046 039
52. Калужская область — 1 041 641
53. Курганская область — 1 019 532
54. Республика Коми — 1 018 674
55. Астраханская область — 1 005 276
56. Бурятия — 981 238
57. Калининградская область — 955 281
58. Якутия — 949 280
59. Амурская область — 902 844
60. Кабардино-Балкария — 901 494
61. Мурманская область — 892 534
62. Мордовия — 888 766
63. Орловская область — 860 262
64. Псковская область — 760 810
65. Костромская область — 736 641
66. Марий Эл — 727 979
67. Карелия — 716 281
68. Северная Осетия— Алания — 710 275
69. Новгородская область — 694 355
70. Сахалинская область — 546 695
71. Хакасия — 546 072
72. Ямало-Ненецкий автономный ок руг — 507 006
73. Ингушетия — 467 294
74. Адыгея — 447 109
75
75. Карачаево-Черкесия — 439 470
76. Камчатский край — 358 801
77. Тыва — 305 510
78. Калмыкия — 292 410
79. Республика Алтай — 202 947
80. Еврейская автономная область —
190 915
81. Магаданская область — 182 726
82. Чукотский автономный округ —
53 824
83. Ненецкий автономный округ —
41 546
А. Казаков в поисках ответа обращается к международному
опыту. У нас средняя величина населения субъекта Федерации —
1,9 млн человек. Это значительно меньше, чем в более или менее
сопоставимых по населению государствах. Так, в Японии средняя
величина административно-территориальной единицы высшего
уровня составляет 2,7 млн человек, в США — 5,3 млн, Бразилии —
6,1 млн, т.е. примерно в 3 раза выше, чем в России. Комитет Совета
Федерации по делам Федерации и региональной политике, работая
над концепцией реформы государственно-территориального устройства страны, исходил из необходимости укрупнения, объединения
субъектов Российской Федерации. По предварительным подсчетам
Комитета, после осуществления намечаемой им реформы государственно-территориального устройства Российская Федерация будет
состоять из 28 субъектов
1
.
А.В. Усягин, рассуждая о том, какие размеры территориальных
единиц были бы целесообразны, выделяет первичную самодостаточность региона (200–300 тыс. человек), при которой он способен
обеспечивать внутренние хозяйственные связи и нужды, создавать
местный торговый рынок (пограничный для формирования политической территории уровень) и вторичную самодостаточность (3–
4 млн человек), при которой регион вступает в сложные многообразные связи с иными рынками и регионами и обеспечивает
непосредственную связь с центром. Он пишет, что лишь самые
крупные субъекты Федерации, с населением не менее 3–4 млн человек, имеют шанс выйти на уровень действительно самостоятельных, внутренне самодостаточных регионов, образующих собой замкнутые системы управления. Более мелкие регионы (особенно с
населением менее 1 млн человек) в такой ситуации неминуемо становятся заложниками более крупных регионов, неизбежно в своем
развитии зависят от них и от федерального центра. Именно этим
объясняются многочисленные предложения и проекты об укрупнении субъектов Федерации
2
.
1
Казаков А. Указ. соч.
2
См.: Усягин А.В. Указ. соч.
76
В.В. Кистанов, ратуя за системное объединение регионов —
субъектов Федерации, приводит такой, по его мысли, убедительный
и наглядный аргумент. У нас давно, пишет он, существуют жизнеспособные крупные территориальные образования с численностью
по несколько миллионов жителей: Московская (6,5 млн), Свердловская (4,6 млн), Тюменская (3,2 млн), Кемеровская (3 млн) области, Краснодарский (5 млн), Красноярский (3,1 млн) края. Почему
же, вопрошает он, сохраняются мелкие области с населением в 5–
10 раз меньше (Новгородская, Псковская, Костромская и многие
3
другие —
/5 областных образований имеют население менее 1,5 млн
человек)? Зачем сохранять существующую региональную организационную структуру со многими параллельными органами управления в смежных регионах, принимающими однотипные и дублирующие решения, когда вполне можно ограничиться одним
органом и одним решением на этой территории?
1
Сформулируем свое отношение к этой проблеме. Начнем с
того, что прямой зависимости между численностью населения региона и его социально-экономической успешностью нет. Как известно, в нашей стране есть депрессивные, дотационные регионы
с многочисленным населением и вполне преуспевающие небольшие регионы.
Министерство регионального развития Российской Федерации разработало новый подход к типологии регионов Российской
Федерации (см. Приложение 3). В ней, в частности, были выделены
депрессивные регионы, которые характеризуются значительным
экономическим спадом в основных отраслях в течение последних
10 лет. Отличием депрессивных регионов является то, что в настоящее время при более низких, чем в среднем по стране, экономических показателях, в прошлом это были развитые районы, по
некоторым позициям занимавшие видное место в экономике
страны. На территории депрессивных регионов отмечаются низкий
уровень жизни населения, дефицит трудовых ресурсов.
Депрессивные регионы делятся на фоновые и кризисные. При
этом по состоянию на 2007 г. к фоновым депрессивным регионам
были отнесены 32 субъекта Федерации: Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Удмуртия, Чувашия, Алтайский и Ставропольский края,
Амурская, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Воронежская, Калининградская, Калужская, Кировская, Костромская,
Курская, Мурманская, Новгородская, Оренбургская, Орловская,
1
См.: Кистанов В.В. Указ. соч. С. 125.
77
Пензенская, Псковская, Рязанская, Саратовская, Смоленская,
Тамбовская, Тверская, Тульская, Читинская области, Еврейская
автономная область, Чукотский автономный округ; 20 субъектов
Федерации отнесены к кризисным депрессивным регионам: Адыгея, Алтай, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачае во-Черкесия, Карелия, Северная Осетия-Алания, Тыва, Хакасия,
Брянская, Ивановская, Камчатская, Курганская, Магаданская,
Ульяновская области и бывшие в то время Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский, Корякский и Эвенкийский автономные округа
1
.
Возникновение (создание) региона обусловлено множеством
разнородных факторов. Численность населения — один из них. В
одних случаях он может быть решающим, в других — отступать на
задний план. Скажем, образование Ханты-Мансийского автономного округа было и остается обусловленным этническими факторами. Последовательного дробления Уральской области требовали
интересы экономической целесообразности. Выход Ингушетии из
состава Чечено-Ингушской Республики диктовался политическими соображениями. Во всех этих, как и во множестве других
случаях, формальная ориентация на численность населения не
могла бы быть плодотворной.
Заметим, что основанная на ней логика должна привести к вопросу, нужно ли вообще территориально-государственное деление
страны? Куда как хорошо иметь всего один властный центр. Но
ведь даже в небольших по территории и численности населения
унитарных государствах существует административно-территориальное деление, и органы власти соответствующих образований
экстраполируют решения центра применительно к местным условиям. «Разделение государства на губернии и уезды не есть маловажное дело. Безопасность внешняя и спокойствие народа внутри
государства много зависит от правильного и с благоразумием
2
устроенного разделения государства на части»
.
Кроме того, если «некрупные» территориальные образования
доказывают свою жизнеспособность, нужно ли их упразднять? Далеко не праздным является вопрос о том, зачем следует создавать,
трансформировать регионы и постоянно обновлять содержание
региональной политики. Ответ будет до тривиального прост: ради
получения эффектов регионализации, т.е. положительных резуль-
1
http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=492.
2
Арсеньев К. Начертание статистики Российского государства. М., 1819. С. 158.
78
татов, которые немыслимы без проведения в жизнь особой политики, позволяющей использовать региональные преимущества
Политические регионы, само создание которых диверсифицирует
государственную власть, необходимы для приближения власти к
населению, эффективного решения ею местных вопросов.
Сказанное не означает возражения против укрупнения субъектов Федерации. Оно лишь подчеркивает, что при решении подобных вопросов нельзя в качестве основного, тем более единственного мотива и критерия использовать численность населения.
Плодотворность его абсолютизации в определении оптимальных
размеров региона весьма сомнительна.
Что касается качественных критериев, то они должны объяснять те обстоятельства и факторы, которые сплачивают значительную массу людей, в большинстве своем не контактирующих
между собой, в общность, и описать форму и степень их общности.
По сути, это — активно дискутируемый в последнее время вопрос
о степени внутренней консолидированности народонаселения региона, его региональной идентичности и региональном самосознании, а вместе с тем о правомерности расширительного толкования и абсолютизации территориальной общности.
Ученый-этнограф из Коми научного центра, доктор исторических наук, профессор Юрий Шабаев, автор одного из первых
российских учебников по этнополитологии, утверждает, что на
территории Республики Коми единое территориальное сообщество
не сформировалось. Нет даже общего названия для всех жителей
Республики, как, например, на Дальнем Востоке есть якутяне (не
якуты) и югорцы (тоже не обязательно ханты или манси), на Кавказе — дагестанцы. Коми — это название народа, это слово нельзя
использовать для обозначения всего населения Республики
2
.
Предваряя последующие рассуждения, скажем, что к региональному сообществу вполне применимо определение «воображаемое»,
данное Б. Андерсоном нации
3
. В данном контексте «воображаемое»
1
.
1
Основы регионоведения. С. 8.
2
http://mskomi.ru/nomer/2005.02.03/5.html#3a
3
«Члены даже самой маленькой нации, — пишет Б. Андерсон, — никогда не
будут знать большинства своих собратьев по нации, встречаться с ними или даже
слышать о них, в то время как в умах каждого из них живет образ их общности». И
приводит слова Сетона-Ватсона: «Нация существует тогда, когда значительное
число людей в сообществе считают себя образующими нацию или ведут себя так,
как если бы они ее составляли». (Андерсон Б. Воображаемые сообщества. Размышления об истоках и распространении национализма / Пер. с англ. В. Николаева.
М., 2001. С. 31.)
79
означает не придуманное, не существующее в действительности, а
социально сконструированное образование, частью которого люди
воспринимают себя. Такое сообщество, по Б. Андерсону, всегда
подразумевает существование других подобных образований и стремится к той или иной форме автономии.
Эта воображаемость тем более значительна, что региональное
сообщество в отличие от той же этнической общности, например,
зачастую не является однородным в социально-культурном отношении, а в связи с усиливающимися миграционными процессами
утрачивает и постоянство своего состава.
В Российской Федерации существенное воздействие на состав
населения и этнополитическую ситуацию в регионах оказывают миграционные процессы. В последние годы миграция приобретает все
большую политическую значимость и все теснее связывается в политической риторике с государственной безопасностью. По некоторым данным, в последнее десятилетие прошлого века коэффициент
миграционного прироста (в среднем за год в расчете на 10 тыс. населения) в целом по России составил 21,4%, по Северному Кавказу —
45,3%, в том числе в Краснодарском крае — 111,3%, в Ставропольском крае — 95,4%. Из национальных республик наблюдался, наоборот, отток населения
1
. Эти тенденции продолжают действовать
и в наши дни. Есть все основания предполагать, что подвижность
населения будет увеличиваться в объемах, становиться все более
разнообразной как по социальным, так и культурным характеристикам.
Не останавливаясь на этих сюжетах подробно, отметим, что
субъекты РФ составляют две группы. Одну образуют те, которые
являются территорией исхода мигрантов в результате действия ряда
факторов (избыток трудовых ресурсов, военные действия, установка
на социальную мобильность). На Северном Кавказе, например, в
нее входят практически все республики за исключением Республики
Адыгея. Вторую группу составляют принимающие территории. В
данном районе это Краснодарский и Ставропольский края, а также
Республика Адыгея с ее численно доминирующим русским населением.
Другим примером принимающего региона может служить Тюменская область. Со времени освоения первых месторождений
нефти она стала привлекательной для миграции: в 1959 г. все насе-
1
Расселение, этнокультурная мозаика, геополитика и безопасность горных
стран. М.; Ставрополь, 2001. С. 211.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]