Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политический регион. Опыт операционализации и концептуализации понятия. Монография
.pdf
ральных органов власти на территории субъекта. Численность работников этих территориальных органов огромна, об этом мало
кто знает. Средства, которые тратятся на их содержание, огромны,
причем очень часто это абсолютно бесцельные, неразумные и напрасные траты»
1
.
В федеративных системах суверенитет не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях. В
этой плоскости решаются практические вопросы определения
предметов ведения и полномочий властей федерального и регионального уровней. Предстоит многое сделать, чтобы лозунг суверенитета не использовался региональными политическими элитами
в целях расширения своей власти и для собственного обогащения,
искажая тем самым коррупционной составляющей федеративные
2
отношения
.
4.4.
Еще одним проявлением политической субъектности региона
служит выстраивание отношений региональной власти с Центром
и другими регионами, а также развитие международных контактов.
За два десятилетия своего существования как суверенного государства Россия испробовала многие формы этих отношений: от
ельцинского «берите себе суверенитета столько, сколько сможете
проглотить» до современной строгой и достаточно действенной
вертикали власти.
В начале 90-х гг. прошлого века в стремлении легитимировать
и упорядочить «парад суверенитетов» сложилась практика федеративных договоров Российской Федерации с субъектами Федерации.
Заметим, что она изначально была уязвима уже по формально-логическим обстоятельствам. Федерация есть государственное единство ее субъектов: Российская Федерация, гласит Конституция,
состоит из республик, краев, областей, городов федерального
значения, автономных областей, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. И если каждый из них
в отдельности, будучи равноправными между собой, вступает в
договорные отношения, то возникает вопрос, кто может быть дру-
1
Эбзеев Б. Мы не с Россией — мы в России // Время новостей. 2009. 8 дек. С. 4.
2
См.: Жидких В.А. Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспек-
тивы развития. Автореф. дис. … д-ра полит наук. М., 2009. С. 14–15, 16–17.
131
гой стороной?! По логике — остальные субъекты, а не выступающие за их спиной федеральные органы государственной власти. В
этой логике существование последних и их полномочия сами являются продуктом своего рода общественного договора, правовым
оформлением которого является конституция. И если в ней чтото не соответствует требованиям времени, надо вносить изменения
в нее согласованными усилиями всех субъектов. Выстраивание же
наряду и над ней нового правового дизайна означает признание и
легитимацию центробежных тенденций.
Федеративные договоры, которые порою представляют как
необходимый ответ на дезинтеграционные процессы, вовсе не
только не остановили, а во многом даже спровоцировали новый
виток требований республик к федеральному руководству, усугубляя слабость его позиций. Они в определенный момент закрепили
и узаконили привилегированное положение национальных образований, поставив их фактически во многом в положение ассоциированного членства с Российской Федерацией (как это особенно
ярко проявилось в ситуации Татарстана). Большинство линий политического напряжения в нашей стране имело своим источником
именно центробежные устремления местных элит. Желание добиться политических и экономических преференций от центров
власти привело к возникновению многочисленных политических
очагов конфликтов.
С началом первого президентского срока В. Путина федеральной власти удалось реализовать шаги по пресечению излишней суверенизации регионов, среди которых наиболее эффективными
можно назвать принуждение региональных властей к приведению
регионального нормотворчества в соответствие федеральному,
создание федеральных округов, изменение процедуры формирования верхней палаты Федерального Собрания РФ и фактическая
отмена выборности губернаторов, создание системы политических
партий.
Сегодня можно говорить об эволюции регионального сепаратизма в России в региональный изоляционизм. В основном подавлены центробежные тенденции, однако начинают проявляться
не менее тревожные тенденции изоляционизма территорий, избыточного стремления к региональной самодостаточности, нежелания интегрироваться не только в глобальную экономику, но и в
1
Интернет-газета «Протестант». 2008. 7 ноября // http://www.gazetaprotestant.ru/
index.php/issue_of_the_day/3589.
132
федеральную1. В регионах по-разному воспринимаются общегосударственные проблемы. По-разному в двояком смысле: во-первых, содержательно — разная степень актуализации существующих
задач, которые воспринимаются с точки зрения жизненной ситуации данного региона; во-вторых, функционально — в отношениях
и действиях в регионах в полной мере проявляется провинциальная
политическая ментальность населения, отражающая местные особенности нравов
1
.
Стремление региона к построению системы децентрализованных отношений федералистского типа с ее широкими полномочиями вполне вписывается в практику субсидиарности и не может
рассматриваться как сугубо негативный фактор. К тому же есть
объективные обстоятельства, в силу которых регион в составе государства имеет более благоприятные условия для своего развития
и безопасности, нежели находясь «в свободном плавании». И в
большинстве случаев регион в своих требованиях больших полномочий, как правило, не переходит границу, за которой начинается
сепаратизм. Впрочем, и Центр, обеспокоенный укреплением «вертикали власти», не заинтересован в ее абсолютной концентрации
в своих руках.
В настоящее время серьезным конфликтом, который сравнительно широко обсуждается в прессе, является конфликт вокруг
распределения налоговых поступлений, бюджетных дотаций и субвенций. Этот конфликт должен быть устранен путем четкого разделения полномочий и ответственности (бюджетных мандатов)
между уровнями власти. Осуществление разделения бюджетных
мандатов должно полностью установить «правила игры» для элит,
что в дальнейшем приведет если не ко всеобщему процветанию регионов, то по крайней мере к стабильному функционированию
бюджетной сферы и развитию городского хозяйства.
По-видимому, впервые этот вопрос был сформулирован уже в
1993 г., в процессе реализации еще советского закона об основах
местного самоуправления. Затем были приняты новый закон о местном самоуправлении, концепция бюджетного федерализма, другие
акты, в которых решался вопрос о разделе полномочий между муниципалитетами, федерацией и регионами. Однако оптимум еще не
выработан. Единственным финансовым механизмом, способствующим «выравниванию» регионов по уровню бюджетной обеспеченности, сегодня выступают межбюджетные трансферты (из средств
1
См.: Суханов В.М. Указ. соч. С. 18–19.
133
федерального бюджета). Однако методика их расчета требует совершенствования — курс на финансовую самостоятельность регионов
предполагает учет специфики их развития1.
Непротиворечивому разделению полномочий между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления мешают внутренние противоречия
в федеральном законодательстве, прежде всего, по разграничению
полномочий исполнительных органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Определенные трудности возникают во взаимоотношениях
между уровнями власти при реализации ст. 73 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Отсутствие четких
нормативно закрепленных представлений о содержании и границах
разделяемого между уровнями власти полномочия по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеет как позитивные, так и ряд негативных последствий. К числу последних относятся:
· неопределенность объема затрат на организацию осуществления полномочий и низкая обоснованность бюджетных
расходов, в том числе межбюджетных трансфертов между
уровнями бюджетной системы, что не позволяет обеспечить проектирование достоверного результата управления
и оценку эффективности деятельности органов государственной власти;
· разрушение баланса прав, обязанностей и ответственности
участников отношений в сфере реализации государственного полномочия, что увеличивает масштаб нерегулируемых отношений (теневого сектора) или объем неэффективно используемых общественных ресурсов;
· невозможность соотнесения объема общественно необходимой и законодательно разделенной функции управления.
Для развития объективных социально-экономических про-
1
Как развивать регионы и нужны ли выборы губернаторов? Региональная политика с 16 по 22 июня 2008 года // http://ancentr.ru/modules/analitical_comments/
rpfc_22062008.html
134
цессов система «переключателей» и «разделителей» управленческих сигналов, характеризующая разделение полномочий в системе управления, не важна. Напротив, она препятствует распространению управленческого воздействия
и искажает его. Система разделения является лишь способом обеспечения эффективности и ответственности самих
органов власти на различных уровнях управления;
· нестабильность законодательства вследствие бессистемной коррекции формы и содержания, а также системы
разделения полномочий, сопровождающаяся ростом дополнительных расходов общественных ресурсов;
· проблемность определения наличия или отсутствия у субъектов Российской Федерации права передачи отдельных
государственных полномочий органам местного самоуправления в объемах, устанавливаемых совокупностью различных федеральных законов; невозможность передать органам
местного самоуправления отдельное государственное полномочие как целостную управленческую функцию;
· дублирование отдельных функций по реализации полномочия органами государственной власти различного уровня
либо их неисполнение
1
.
Основу для роста уровня и качества жизни населения и социально-экономического развития государства в целом должно составить совершенствование федеративных отношений и местного
самоуправления путем завершения процесса разграничения полномочий, изменения финансово-бюджетной политики, повышения эффективности работы органов власти разных уровней и
введения системы их ответственности за принимаемые решения.
Это весьма актуально: на данном этапе не существует механизма
координации действий органов федеральной власти, работающих
в регионе, с местной исполнительной властью и муниципалитетами и механизма ответственности территориальных органов за
исполнение возложенных на них полномочий.
Руководитель департамента региональных исследований Цент ра политических технологий Р. Туровский отмечает: в политическом смысле «мы наблюдаем превращение некоторых республик
в вассальные княжества, где власть отдается на откуп местному ли-
1
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2008 года: О состоянии законодательства в Российской Федерации: Мониторинг
правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики.
С. 497–498.
135
деру, который в ответ клянется в лояльности». По его мнению, в
наибольшей степени это реализуется в Чечне, в значительной степени — в Кабардино-Балкарии. А жесткая коррупционная политика экс-президента Дагестана создавала препятствия для прихода
инвесторов на территорию республики. Причем Туровский считает, что раньше таких «вассальных княжеств» было больше, однако
вопрос, существует ли альтернативная модель управления, остается
открытым. Зато коррупционная вертикаль крепка. «Попытки выстраивать коррупционные отношения с федеральным центром продолжаются и во многих случаях бывают весьма успешны», —
констатировал Туровский. При этом он задался вопросом: стоит ли
разворачивать в республиках Северного Кавказа широкомасштабную борьбу с коррупцией или это только дестабилизирует обстановку?
1
Думается, ответом на этот вопрос является решение Президента РФ Д. Медведева о создании Северо-Кавказского федерального округа, куда вошли выведенные из состава Южного ФО семь
регионов — все северо-кавказские республики (за исключением
Адыгеи), традиционно проблемные для страны, и Ставропольский
край.
Еще раньше, в Послании Федеральному собранию 2009 г. Президент РФ поручил правительству разработать критерии эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти на Северном Кавказе.
Это решение убедительно свидетельствует, что регион интегрирован в общегосударственную вертикаль власти и действует в
едином для всей страны экономическом, социально-политическом
и правовом пространстве. Именно поэтому представляются серьезной натяжкой рассуждения о региональных политических режимах как самостоятельном, не корреспондирующим с политическим режимом страны феномене.
4.5. « »
Понятие «региональный политический режим» ввел в научный оборот В. Гельман
2
. Он характеризовал его как автономный
феномен, рассматривая федеральный Центр и других акторов за
пределами региона как внешние по отношению к нему. Типология
1
Туровский Р. Северный Кавказ между традициями и модернизацией: От кон-
солидации в Чечне до нестабильности в Дагестане / Время новостей. 2009. 8 апр.
2
http://www.nasledie.ru/fin/6_4/article.php?art=8.
136
политических режимов определяется через конфигурацию акторов
(наличие/отсутствие монополии на власть со стороны доминирующего актора) и преобладающий тип институтов (формальные и неформальные институты). Трансформация политического режима
предполагает такое изменение композиции акторов и/или институтов, которое влечет за собой неопределенность.
С тех пор в современных региональных исследованиях понятие
«региональный политический режим» стало довольно распространенным, по сути, обрело статус научной категории. Вопрос теории
и методологии анализа региональных политических режимов в современной России рассматривает Р.Ф. Туровский
1
. Он предлагает
исследовать региональные политические режимы по трем осям:
«монополия — олигополия» («консолидация — конкуренция»),
«центр — регионы» («автономия — зависимость») и «демократия —
авторитаризм». Для каждой из этих осей предварительно разработана система показателей, позволяющих оценивать и сравнивать
региональные политические режимы, выявляя степень обособленности регионального политического режима от общенационального, структуру и методы властных отношений. И.В. Чертков защитил диссертацию по региональным политическим режимам
2
. В
контексте регионального политического режима, т.е. средств и
способов осуществления власти, рассматривает региональный уровень власти А.А. Голубов
3
.
Исследование и объяснение сохраняющейся социальной и
экономической дифференциации российских регионов подразумевают и специфическую терминологию. Ведь даже функционально однородные институты под влиянием местных условий
могут существенно различаться в разных субъектах Федерации.
Конституция РФ (ст. 77) определяет, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими
самостоятельно. Однако в данной статье подчеркивается, что
субъекты Федерации при этом действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими
1
См.: Туровский Р.Ф. Региональные политические режимы в России: к мето-
дологии анализа // ПОЛИС. 2009. № 2.
2
См.: Чертков И.В. Региональные политические режимы Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга, Республики Карелия и Новгородской обла-
сти): Дис. ... канд. полит. наук. СПб., 2005.
3
См.: Голубов А.А. Государственная (политическая) власть в трансформирую-
щейся России: основы правовой институциализации и функционирования. Авто-
реф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009.
137
принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным
законом.
Этот принцип закреплен и в Основных законах субъектов Федерации. В Конституции Марий Эл, например, ст. 7 гласит: «1.
Конституция Республики Марий Эл, законы и иные правовые акты,
принимаемые в Республике Марий Эл, не должны противоречить
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Видимо, имея в виду эту диалектическую связь, И.В. Чертков,
констатируя широкое употребление в региональных исследованиях
рассматриваемого понятия и подчеркивая, что им обозначают разные явления — начиная от конституционной модели правления
(президентские или парламентские режимы) и кончая типами политических систем (авторитарные или демократические режимы),
признает, что оно остается достаточно спорным и применимым
лишь в особых условиях. Он называет три таких условия: отчетливо
федеративная структура государства; неформальный механизм организации принятия решений и этнокультурные различия
1
. А.А. Голубов, также признавая, что способы реального функционирования
институтов власти могут существенно различаться в зависимости
от местных обстоятельств, подчеркивает: вариативность режимов
внутри государства и автономия этих режимов ограничены. Он различает «формально-правовой» и «социологический» подходы к их
анализу и подчеркивает, что формально-правовые (юридические)
параметры регионального политического режима в большинстве
своем не отличаются от региона к региону. В социологическом подходе внимание акцентируется на реальных средствах и способах
осуществления государственной власти и их обусловленности.
Только в этом случае важное значение имеют реальные особенности
режима.
Нетрудно показать, что эти рассуждения о региональном политическом режиме внутренне противоречивы. Если быть последовательным, то ставя вопрос, имеет ли вообще право на существование такой термин, как «региональный политический
режим», отвечать на него следует однозначно отрицательно. По
сути, об этом пишет и И.В. Чертков. Как известно, политический
1
См.: Чертков И.В. Указ. соч.
138
режим представляет собой совокупность акторов (субъектов) политического процесса, институциональных форм организации политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение
и/или удержание власти
1
.
Если переносить подобное определение на уровень регионалистики, то каждый из элементов принимает лишь региональный
(локальный) масштаб. Однако И.В. Чертков признает, что подобный перенос вообще применим лишь для государств, имеющих отчетливо федеративную структуру. Действительно, не можем же мы
говорить о региональных политических режимах в департаментах
Франции или уездах Финляндии. Для государств унитарного типа
использование подобной терминологии может лишь ввести в заблуждение, что речь идет только о неких неопределенных, сугубо
неформальных связях. Поэтому необходимо постоянно вносить
объяснения при использовании данного термина и применять его
только при анализе федеративных систем.
Является ли федерализм единственным условием возникновения региональных политических режимов? Очевидно, нет. Сама
правомочность использования понятия регионального режима при
анализе федеративного государства все же остается под вопросом.
Для симметричных федераций, таких как США или Австралия,
вряд ли возможно, на первый взгляд, определить уникальные отличия.
Но продолжим рассуждения И.В. Чертков: можно ли говорить
о политических режимах штатов США, землях ФРГ или кантонах
Швейцарии, являющихся федерациями? Отрицательный ответ
очевиден. Даже теоретически трудно представить, что в одних восторжествуют консолидация, автономия и демократия, а в других —
конкуренция, зависимость и авторитаризм. А это означает, что в
отдельных государственных или административно-территориальных образованиях любого государства, которое по определению
представляет собой социально-политическую целостность, упорядоченный политическими средствами общественный организм,
не могут действовать принципиально разные установления, не могут быть силы и органы, «не вписывающиеся» по каким бы то ни
было параметрам в общую политическую систему страны. Слова
«не могут» здесь означают: «так не должно быть».
Вот и Чертков признает, что рассмотрение региональных органов власти, политических институтов конкретного субъекта Фе-
1
См.: Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика в России. М., 2001.
139
дерации без анализа роли и влияния федерального центра и его
представителей внесет определенные искажения в процедуру исследования. Таким образом, для полноценного рассмотрения механизма формирования регионального политического режима и
осуществления региональной политики следует анализировать
весь комплекс политических институтов, политических и экономических акторов, независимо от уровня их «первоначальной»
привязки.
Между тем наша страна знает время, когда, по словам В.В. Путина, 25% всех законодательных актов субъектов Федерации, политическая ситуация в регионах находились в противоречии с Конституцией России и федеральным законодательством. Во многих
конституциях, уставах субъектов Федерации мы могли найти и международную правосубъектность, и чуть ли не собственные вооруженные силы. Не было только одного — что та или иная административно-территориальная единица является субъектом Российской
Федерации
1
. Тогда многие регионы, «глотая суверенитет», построили
на своих территориях правовые системы, во многом противоречившие Конституции РФ и федеральному законодательству. Как совместить должное и сущее?
Слова В.В. Путина относятся к периоду, когда была не просто
ослаблена, но практически разрушена пресловутая вертикаль власти, когда регионы начали выстраивать отношения с соседями как
с иностранными государствами, сооружая таможенные барьеры и
т.п., когда «региональное баронство» и «региональный изоляционизм» (А.В. Устягин) остро и непосредственно поставили под вопрос государственное единство и территориальную целостность
Российской Федерации, которая все больше начинала восприниматься как сумма составляющих ее регионов. Это был период «безвластия власти» Центра, период распадающегося государства.
В любом обществе основную регулятивную роль играет государство. Именно оно обладает монополией на установление обязательных для всех субъектов политических отношений юридических норм и наделяется правом осуществлять контроль за их
исполнением. Все прочие субъекты политики осуществляют свою
деятельность в том правовом пространстве, которое задано государством, по установленным им и изменяемым им же правилам.
Говоря так, мы не абстрагируемся от того, что объективно
центральная роль государства не означает автоматического, при
1
Российская газета. 2001. 22 марта.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]