Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политический регион. Опыт операционализации и концептуализации понятия. Монография
.pdf
значительно ограничивает возможности стратегического управления, целенаправленного руководства.
В то же время между этими группами и подгруппами существует активная коммуникация. Все они связаны непротиворечивыми интересами. И хотя стандарты их поведения — реальные и
декларируемые — могут весьма существенно различаться, есть, по
крайней мере, два обстоятельства, в силу которых в экстравертных
координатах (лат. extra — вне + vertere — поворачивать, обращать)
элита оказывается не арифметической суммой лиц, так или иначе
влияющих на выработку важнейших решений, но социальной
общностью, объединенной сходством ценностных установок, стереотипов и норм поведения.
Одно обстоятельство обусловлено тем, что в любом обществе
имеются проблемы, связанные с экономикой, судопроизводством,
контролем за природными ресурсами, здравоохранением, обеспечением продуктами питания, образованием, коммуникациями и
т.д. Правящие элиты пытаются смягчить их и по возможности разрешить. Их престиж тесно связан с успехом или неуспехом этих попыток. Кроме того, власть по необходимости должна поддерживать
целостность и стабильность общества, разрушение которого лишило бы ее объекта властвования. В силу этого любая власть выполняет патерналистскую (защитную) роль в отношении народа,
она служит общему делу как при возникновении внешней опасности, так и при социальных бедах, что могут обрушиться на страну.
В противном случае возможны протестные движения ущемленных,
которые могут привести к смене элиты.
Другим обстоятельством, превращающим региональную элиту
в известную целостность, являются ее отношения с центральной
властью и другими регионами. Все ее группы заинтересованы в том,
чтобы в этих отношениях она выступала как самостоятельный
актор, с позицией которого считаются другие участники политического процесса.
Их объединяет стремление к закрытости от общественного и
государственного контроля, недопущению «чужаков», максимальному контролю за информационными потоками, борьбе с оппозиционными внесистемными силами. Как замечает Оксана ГаманГолутвина, в регионах, как правило, не любят «варягов» из центра.
Однако даже если приезжие люди встают во главе, костяк администрации все равно обычно формируется из местных уроженцев
(хотя и это правило знает немало исключений). И вся команда в целом обязательно даст возможным конкурентам почувствовать эф-
161
фект «выжженной земли». Жесткая иерархическая система не дает
перспективным политикам выдвинуться, минуя уже созданное «чистилище»
1
.
И поэтому внутриэлитные противостояния редко вырастают до
раскола региональной элиты. Западные обществоведы, например
Дай и Зингер, трактуют различия между группами элиты только по
отношению к частным вопросам, тогда как в основных, существенно
важных вопросах для поддержания существующей социально-политической системы интересы элитных групп едины, между ними
2
существует фундаментальное согласие
.
Уместно подчеркнуть, что власть элиты в государстве и в регионе
имеет институционализированный характер. Понятно, что управление региональным сообществом осуществляют конкретные люди.
Однако не следует смешивать лиц, временно осуществляющих эту
власть, с самой властью, принадлежащей политической общности,
которой в конкретной ситуации принадлежит гегемония в обществе.
Лица, входящие в элиту, меняются, однако институционализированная власть от этого не исчезает, за исключением случаев, когда
эти изменения сопровождаются уничтожением государства вследствие других причин, таких как гражданская война или подчинение
другим государством. Институциализированность власти придает
ей относительную стабильность, которая, как правило, выходит за
рамки жизни отдельных людей и приобретает историческое измерение. Именно это позволяет говорить об элите как о коллективном
целом, отличном от входящих в него меняющихся лиц.
Правители меняются, а учреждение сохраняется. Его институциональный характер ни в коей мере не позволяет рассматривать
его как абстрактную сущность, не зависимую от человеческой деятельности, как «вещь», существующую сама по себе. Более того, для
переходного общества, находящегося в процессе глубокой трансформации или переживающего кризис, персональные качества лидера приобретают огромное значение. Российская действительность
свидетельствует, что в основе процессов легитимации и, как следствие, формирования региональной идентичности наиболее часто
оказывается фигура губернатора или президента. Облик и деятельность региональных элит во многом определяются личностным фактором руководителя региона. В то же время персональная слабость
1
См.: Самые влиятельные люди России-2003. Политические и экономиче-
ские элиты российских регионов. М., 2004.
2
См.: Дай Томас Р., Зиглер Хармон Л. Демократия для элиты. М., 1984.
162
лидера и всего состава правящих команд компенсируется групповым
эффектом сплоченности, «командным духом», который нередко
позволяет удерживать по крайней мере формальный контроль над
регионами элитам, даже самым слабым и неэффективным с точки
зрения развития региона. Наличие корпоративного духа позволяет
образовать им устойчивые сообщества.
Говоря о легитимации региональных элит, следует разграничивать такие категории, как имидж и авторитет. П.Л. Карабущенко
в этой связи писал: «Для реальной политической элиты основополагающим является имидж, поскольку он решает многие идеологические проблемы, в то время как для научной элитологии важнее всего образ политического деятеля, основанный на авторитете.
Имидж может быть создан “в аварийном порядке” в угоду любому
идеологическому капризу, в то время как авторитет — продукт
длительного кропотливого труда, следствие реализации индивидом
1
достоинства своей личности»
.
Сюжет пятый
Данный сюжет касается региональности собственно региональной элиты. Обычно категория «правящая региональная элита»
употребляется для разделения (и противопоставления) региональной и федеральной элит. Но их разделение возможно только в определенных рамках. Скажем, к какой элите — региональной или федеральной относятся руководители субъектов Федерации, прежде
всего такие «тяжеловесы», как Ю. Лужков и А. Тулеев, а также другие, когда они входят, например, в состав Государственного совета?
Является ли «регионалом» член Совета Федерации, представляющий
там субъект Федерации, в котором он никогда не жил и ныне бывает
лишь кратковременными наездами? Можно ли считать, что все
члены команды, приглашенные «со стороны» извне же прибывшим
руководителем, «слиты» с регионом и живут исключительно его интересами? К какой элите относится должностное лицо из местных
жителей, назначенное на федеральную должность в регионе? А
должностное лицо, прибывшее «из Центра» и накрепко осевшее в
регионе?
Вот что говорит Президент Карачаево-Черкесии Борис Эбзеев:
«Я сам “кадр из-за пределов Карачаево-Черкесии” или нет? И так
1
Карабущенко П.Л. Региональные элиты и общие теории элит: К анализу со-
временных научных публикаций по практической элитологии // Правоведение.
1999. № 1. С. 250–251.
163
и так, наверное, можно сказать. Думаю, что и так и так можно сказать о великом множестве людей, молодых, мобильных, которые
едут за пределы региона за хорошим образованием, за приличным
заработком, для того, чтобы найти себя. Но настает время, и они
возвращаются. Множество выходцев из республики работает чрезвычайно успешно за ее пределами. Местечковость в оценке привязки людей к той или иной территории сама по себе неверна.
Многие годы мы говорили о свободе передвижения, о свободе выбора места жительства. Почему бы людям, приглашенным извне,
не пригодиться здесь? “Где родился, там и пригодился” — думаю,
что это уже устаревшая поговорка»
1
.
Главной характеристикой региональной элиты и основным
критерием отнесения к ней тех или иных лиц являются не место
жительства и жизнедеятельности, не занимаемая должность, а характер приоритетов, которые определяют его жизненную позицию
и масштаб деятельности. На этом основании есть смысл различать
правящую элиту в регионе и региональную правящую элиту. И та,
и другая представляют собой группы, которые оказывают существенное влияние на социальные процессы в регионе, принимают
ответственные решения по организации и обеспечению его жизнедеятельности. И та, и другая рекрутируются как изнутри регионов — «снизу», так и пополняются работниками, направляемыми
в регионы из центра — «сверху».
Но первая при этом не обладает политической самостоятельностью и действует от имени и под контролем центральной власти,
является только исполнителем ее решений. Так,Б.Н. Ельцин, вспоминая свое секретарство в Свердловском обкоме КПСС, говорил,
что он воспринимал себя и действовал как проводник воли советского правительства. Предназначение и смысл деятельности такой
элиты — реализация общегосударственных интересов и целей с учетом местных особенностей. Советская элита в регионах в качестве
своей главнейшей задачи видела обеспечение своевременности и
единообразия в реализации решений и проведении всех мероприятий, как тогда говорили, коммунистической партии и советского
правительства, в формировании отношений между властью и населением. По сути, она представляла собой органическую и неотторгаемую часть национальной элиты. Это естественно для
любой высокоцентрализованной системы с ее высочайшей пространственной мобильностью элит.
1
Эбзеев Б. Мы не с Россией — мы в России // Время новостей. 2009. 8 дек. С. 4.
164
Сегодня другие времена. Тем не менее, и в нынешней ситуации
действуют факторы, в силу которых власть в регионе не отождествляет себя с ним. Фактически особую группу элиты в регионе составляют представители региональных отделений федеральных
структур: министерств обороны, внутренних дел, службы безопасности, налоговой инспекции, налоговой полиции и т.д. Все они в
своей функциональной деятельности ориентируются не на регион,
в котором она развертывается, а на ведомство, которое их направило туда. И хотя кандидатуры руководителей этих структур согласовываются с губернатором, обилие представительств федеральных органов вызывает недовольство региональной власти.
В этом же направлении действует и отмена прямых выборов
руководителей субъектов Федерации.
Еще один фактор связан с характером партийного строительства в нашей стране. Партийная система определяется сверху, и
региональная среда адаптируется к изменяющимся условиям.
Д. Еловский пишет, что политическую региональную элиту по
большей части составляют либо представители региональных отделений политических партий, входящие или не входящие в органы
представительной власти разных уровней, либо политики, не принадлежащие ни к какой партии. Последних с каждым годом становится все меньше: в условиях укрепления партийной системы
они не выживают. А партийцев можно сразу исключить из региональной элиты. Региональное отделение партии является, в первую
очередь, филиалом московского офиса партии, а значит, люди, входящие в него, всегда будут разрываться между интересами федерального руководства и региона. И чем более развитой будет партийная бюрократическая структура, тем большую роль будут играть
1
интересы федерального руководства
.
В отличие от этого для региональной правящей элиты приоритетными являются интересы региона. Свое предназначение она
видит в представлении и защите интересов регионального сообщества. Ее характеризуют три базовых свойства
2
:
· связь собственной субъектности с субъектностью своего
региона, его существованием и целостностью. Дробление
элиты на корпоративные, территориальные, этнические
и другие кланы, которые свои групповые интересы ставят
1
См.: Еловский Д.А это кто, собственно, такой — элита? // http://news.babr.ru/
print.php?IDE=49632.
2
Там же.
165
выше интересов региона, стремятся поставить вторые на
службу первым; по существу это означает разрушение еще
не сложившейся элиты. Точно так же и консолидация «партии власти» вокруг лидера (губернатора, президента) вынуждает говорить не об элите, а о чем-то другом. Элита, по
определению, памятует о совете М.Е. Салтыкова-Щедрина
не путать страну с Их Превосходительством;
· мышление в рамках, превосходящих региональный уровень, ясное понимание, с кем и за какие ресурсы конкурирует регион, и выстраивание соответствующей стратегии поведения. При этом, включаясь непосредственно в
разработку и реализацию федеральной политики, региональная элита и ее отдельные представители выступают
уже не только и не столько как регионы, но и как составная
часть национального правящего класса;
· видение своего региона в исторической перспективе на
ближайшие 20–25 лет и более, т.е. период, превосходящий
по срокам ее время пребывания во власти. Только в этом
случае элита начинает действительно управлять, оказывать
влияние на развитие территории, а не только на свою
жизнь. Только тогда ее видение развития территории перекрывает ее личные интересы.
Такую элиту нельзя привезти — ее можно только вырастить в
регионе. Но и ее формирование в строго централизованном государстве с жесткой «вертикалью власти» невозможно. В этом
смысле можно согласиться с А. Кузьминым в том, что региональные элиты в России начали формироваться во времена хрущевской
«оттепели». Есть логика в его утверждении о том, что бесполезно
говорить о региональной элите в советское время, так как часть советского общества была инкорпорирована либо в партийные
структуры, либо в промышленные и административные. Она объединялась не по территориальному, а по функциональному признаку, по принципу взаимоотношения с центральными органами
власти. Руководители крупных промышленных предприятий подчинялись напрямую Москве и оказывали непосредственное влияние на города. Руководители же партийных и административных
органов входили в соответствующую жесткую вертикаль: для них
интересы руководства в Москве в любом случае стояли на первом
месте.
Во всем Советском Союзе партийные, советские, хозяйственные руководители были выразителями и проводниками интересов
166
Центра на местах, а не интересов мест в Центре. Случавшиеся попытки заявления, тем более отстаивания последних квалифицировались как ведомственность или местничество и жестко пресекались. Организационно это обеспечивалось номенклатурным
принципом формирования кадрового корпуса, согласно которому
на все общественно значимые должности люди назначались
«сверху», по решению или с согласия вышестоящего партийного
органа. Препятствием их укоренению служила и широко применявшаяся практика вертикальной (центр — регион) и горизонтальной (регион — регион) ротации кадров. Наконец, в те годы второе
лицо едва ли не любой управленческой структуры являлось представителем того самого вышестоящего органа и, по сути, выполняло
в ней своеобразные комиссарские функции.
Нельзя обойти молчанием другую точку зрения, отстаиваемую, в частности, В.П. Моховым. «Региональная власть, — пишет
он, — долгое время существовала как власть молчаливая, послушная воле Центра, обеспечивающая своими действиями развитие
советского общества. Но за показным смирением чувствовалась
власть большинства — той огромной массы лидеров регионов,
руководителей крупнейших предприятий, влиятельных организаторов и менеджеров производства и местной жизни, без которых советское общество не могло бы существовать на протяжении
многих десятилетий». По его мысли, региональная политическая
элита уже при советской власти имела огромную, но не всеобъемлющую власть. Потребовались десятилетия, прежде чем внутри
этой элиты возникли предпосылки для того, чтобы присоединить
к политической власти и собственность, и власть экономиче-
1
.
скую
Оппозиция двух подходов (А. Кузьмин — В. Мохов) связана с
разным пониманием (и называнием) слоя наиболее достойных
и/или наиболее влиятельных людей на определенной территории,
оказывающих влияние на социально-экономическое, культурное,
политическое развитие некоей территории и собственно общества,
проживающего на данной территории. Такой слой всегда был в
любой поселенческой и административно-территориальной единице — от села до губернии, говоря сегодняшним языком, — от
муниципии до республики. О нем и говорилось в образно-публицистической форме как «сливках общества», «цвете города» или в
1
См.: Мохов В.П. Региональная политическая элита России (1945–1991 гг.).
Пермь, 2003. С. 4.
167
бюрократическом стиле — «номенклатура», партийно-советский,
партийно-хозяйственный актив.
Дело, однако, в том, что в советское время та часть этого слоя,
в руках которой сосредоточивались властные и управленческие
функции, являлась региональной по месту и масштабу своей деятельности, но не по ее содержанию и характеру. Различия между
союзным и региональным уровнями власти носили функциональный характер естественного разделения труда внутри иерархически
организованных структур. Последние послушно брали на вооружение и «к исполнению» любые лозунги, любую политику Центра,
и определение «региональная» по отношению к элите означало
географическую привязку некоей части общего целого (советской
элиты) к конкретной территории.
Ситуация стала меняться со второй половины 1950-х гг. Тогда
все чаще директорами предприятий становились их заместители —
без обязательного переезда через полстраны на вполне аналогичное, но другое место; а секретарем обкома партии мог оказаться
выходец из региона, прошедший практически всю карьеру в нем
же — за вычетом кратких периодов «стажировок» в центральных
партийном или хозяйственном аппаратах. Все это меняло систему
рекрутирования во власть. Новые назначенцы в большей степени
привязывались к региону. Но их персональный состав менялся
незначительно.
Анализируя процесс смены партийно-номенклатурной элиты
в начале 1990-х гг. в ходе трех крупных волн — брежневской, горбачевской, ельцинской, исследователи Института социологии РАН
под руководством О. Крыштановской установили, что последняя
лишь на 10% состояла из людей, пришедших к власти при действующем президенте; 37% ельцинской элиты стали относиться к политической элите еще при Брежневе, 39% — при Горбачеве. Около
70% глав администраций в регионах занимали руководящие посты
в прежних поколениях политической элиты.
Еще в большей мере указанная преемственность просматривается на региональном уровне. По данным Е.В. Охотского, общая
картина выглядит так (см. табл. 7)
1
.
В целом, благодаря этим процессам «коренизации кадров» республиканские и областные партхозактивы к началу 1980-х гг. вполне
могли бы быть охарактеризованы именно как региональные элиты
2
.
1
См.: Охотский Е.В. Политическая элита. М., 1993. С. 55.
2
См.: Кузьмин А. Региональные элиты поделят «синяки и шишки»? // Эко-
номика России: ХХI век. 2001. № 4.
168
Преемственность политической элиты
Таблица 7
Область, край
Ростовская 54 28 51,9
Липецкая 27 11 40,7
Воронежская 33 25 75,8
Белгородская 25 21 77,8
Ставропольский 33 21 63,6
Краснодарский 58 32 55,2
Всего глав адми-
нистраций
Среди них представителей
бывшей партноменклатуры
всего %
В.П. Мохов также рассматривает 1945–1991 гг. как период развития
региональной политической элиты в рамках советского общества,
период, который выделил ее в особый слой со своими особыми интересами. По мнению А.К. Магомедова, процесс вхождения региональных элит связан с эпохой публичной политики, начавшейся в
России в 1990-е гг.
1
А. Волков в процессе формирования региональных постсовет-
2
ских элит выделяет три основных периода
.
Первый период (1991 — конец 1992 г.) — период наиболее хаотичный, когда продолжавшаяся кое-где советская власть соседствовала с властью, которая объявила себя демократической, где
назначенные центром главы некоторых регионов соседствовали с
первыми руководителями исполнительной власти, избранными населением региона. В конце 1991 г. V Съезд народных депутатов постановил, что до декабря 1992 г. главы исполнительной власти региона будут назначаться Президентом по согласованию с Советом
народных депутатов. Номенклатурные руководители регионов
должны были оставить свое место. Однако на практике подавляющее большинство членов региональных элит были выходцами из
старой номенклатуры.
1
См.: Магомедов А.К. Мистерия регионализма. Региональные правящие
элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического
воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000.
2
См.: Волков А. Проблема смены элит на постсоветском пространстве //
http://www.ia-centr.ru/archive/public_details8a15.html?id=648.
169
Второй период (1993–1999) стал периодом регионализации,
усиления субъектов РФ, растаскивания ими властный функций и
полномочий Центра.
Третий период (с 2000 г.) связан с политикой В. Путина по
укреплению власти в стране. Политико-правовые реформы 2001–
2003 гг. привели к существенному росту авторитета и влияния федерального центра в регионах. Позитивную роль в этом процессе
сыграли полпреды Президента в федеральных округах, одним из
главных направлений деятельности которых было приведение к
«общему знаменателю» федерального законодательства, выравнивание диспропорций, которые сложились в период «региональной
вольницы» 90-х.
Аналогичную, хотя и несколько иную периодизацию предлагает В.Н. Круглов
1
.
Первый этап — начало 1990-х гг., период «парада суверенитетов». Происходит формирование региональных элит как одного из
основных акторов на региональном и федеральном уровне. Элиты,
прежде всего в национальных республиках, организуют активный
законотворческий процесс, проводят финансово-экономическую
политику. Региональные лидеры неоднократно выражают недовольство политическим курсом президента и правительства. Все
это обусловливало конфронтацию регионов с федеральным центром. По мнению аналитиков, угроза распада России в этот период
была вполне реальной.
Второй этап — середина 1990-х гг. — начало следующего десятилетия. Региональные элиты оформляются в общих чертах, а
кампания по выборам глав субъектов РФ в 1996–1997 гг. делает их
полноправными участниками общероссийского политического
процесса. Поддержка региональных элит сыграла значительную
роль в победе Б.Н. Ельцина на президентских выборах 1996 г. В
ответ Центр постепенно отказывается от попыток усилить свое
влияние в регионах. Существенное ослабление позиций Центра
после августовского кризиса 1998 г. имело следствием активизацию
местных элит как в экономической, так и в политической областях.
Кульминацией стало формирование своеобразной «партии регионов» — «Отечество» — для участия в выборах в Государственную
Думу в декабре 1999 г.
Третий этап начинается с приходом к власти В.В. Путина. Вопросы региональной политики вошли в число приоритетов феде-
1
См.: Круглов В.Н. Региональные элиты как актор процесса укрупнения субъек-
тов РФ // http://gumchtenia.rggu.ru/article.html?id=79689.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]