Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политический регион. Опыт операционализации и концептуализации понятия. Монография
.pdf
В этом отношении единая позиция не выработана. В подтверждение напомним о долгое время идущих дискуссиях об укрупнении субъектов Федерации и его медленной реализации на практике.
К настоящему времени были упразднены лишь автономии, входившие в состав других субъектов Федерации. Инициативы, направленные на упразднение политической субъектности других
территорий, в том числе касающиеся Москвы и области, Адыгеи,
Алтая, остаются блокированными. Да и в случаях проведения
укрупнений упраздняемые субъекты сохраняются в качестве единого муниципального образования с особым статусом.
Необходимы дальнейшие и новые меры по концептуальной,
доктринальной, правовой артикуляции политического статуса регионов, их компетенции и полномочий, сфер и форм политического
участия. Касаясь этой темы, Р.Ф. Туровский пишет: «В отношениях
с центром регионы заинтересованы в обеспечении представительства и защиты своих интересов. Совокупность политических институтов и практик, позволяющих регионам воздействовать на
общенациональный уровень, можно назвать региональным вме-
1
шательством или региональным участием»
.
Кроме того, общество, граждане и должностные лица должны
осознать, что политика не является исключительной прерогативой
высших органов государственной власти, что политические процессы развертываются и внутри регионов, что региональная государственная власть — тоже власть политическая. Есть определенное лукавство или недомыслие региональных руководителей,
заявляющих, что они «вне политики».
Второе направление институционализации политического
участия регионов — формирование учреждений, организаций и
объединений, призванных функционально и профессионально
представлять и защищать интересы различных социальных групп
внутри субъекта Федерации и интересы самого субъекта в федеральных и (в определенной мере) международных структурах. Их
совокупность составляет политическую организацию региона.
Политическая субъектность характеризуется наличием и осознанностью интересов, а также способностью представлять интересы различных социальных групп (при этом само представительство может носить как электоральный, так и лоббистский характер).
Серьезная проблема заключатся в том, кто является носителем и
кто — выразителем воли к самостоятельности: официальные и ле-
1
Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. С. 91.
121
гитимные органы власти, другие структуры или активные группы
интеллектуалов, выступающие от «имени народа», узурпирующие
и монополизирующие право на выражение его мнения. Американский ученый Р. Патнэм выделяет четыре группы факторов эффективного функционирования политических институтов в регионах:
гражданская вовлеченность, реализация личных целей через достижение общего блага; политическое равенство, ответственность
лидеров перед гражданами; солидарность, доверие и терпимость;
наличие большого числа гражданских ассоциаций
1
.
Думается, это — идеальная модель, в реальной жизни редко
реализуемая. В действительности региональное сообщество всегда
политически стратифицировано. Его дифференциация представляет собой распадение на образования, связующими скрепами которого могут быть этнические, конфессиональные, экономические,
поселенческие или другие общности.
Организации, составляющие политический механизм, в зависимости от степени их легальности, легитимности и организационно-юридической жесткости различаются как официальноформальные и неформальные.
К первым относятся такие официально-публичные организации, как государство, его органы и учреждения (парламент, институт президентства, правительство, суд, милиция, армия и др.),
политические партии, общественные объединения и другие структуры гражданского общества, религиозные объединения, органы
местного самоуправления, средства массовой информации, научные учреждения, межправительственные и неправительственные
международные образования, бизнес-структуры т.д. Официальные
общественно-политические организации декларируют и пропагандируют цели регионального развития, участвуют в политической жизни на уровне субъекта Федерации, тесно взаимодействуют
с административными органами власти, функционеры которой
являются представителями этой же региональной общности.
Вторые, так называемые неформальные, или, как часто говорят, «теневые» политические институты, составляют группы интересов и группы давления, создаваемые ими образования в первую
очередь лоббистской направленности. В структурах законодательной, исполнительной, судебной власти происходит формирование
различных групп, представляющих власть не только в соответствии
1
См.: Патнэм Р. Чтобы демократия сработала: Гражданские традиции в со-
временной Италии. М., 1996. С. 110–116.
122
с существующей законодательной базой, но и по земляческим,
корпоративным, родственным и другим неформальным принципам. Существующая публичная политическая система, призванная
представлять весь спектр открыто предъявляемой системы социально-политических интересов, не защищена от воздействий мощной теневой системы, спонсирующей и формирующей из своих
представителей с помощью непрозрачных политических техноло-
1
гий собственную систему политической бюрократии
.
Говоря об организационной стороне политической субъектности регионов, следует учитывать возможность существования и
даже доминирования неформальных механизмов политических
действий, теневых центров власти и принятия решений, использования властных институтов в интересах узких привилегированных
групп. Политическая субъектность реализуется не только через легальные и легитимные политические институты, регламентированные правом, но и через те, которые полностью или частично правом
игнорируются и даже прямо запрещаются: политические партии,
общественное мнение, пресса, группы давления, нелегальные, в
том числе террористические организации, незаконные вооруженные формирования.
Заметную роль в политической организации региона играют
различного рода комитеты, консультативные советы, комиссии,
которых в политико-правовой теории именуют «полугосударственными», «квазигосударственными». Характерными признаками
таких учреждений являются создание их с ведома государства, а
нередко по его инициативе и указанию соответствующих государственных органов; вхождение в их состав представителей министерств и ведомств, «групп интересов» и экспертов по тем или
иным рассматриваемым вопросам; подчинение их «правилам
игры», разрабатываемым или утверждаемым государством; выполнение ими консультативных или совещательных функций и оказание ими самими соответствующей помощи государству.
Применительно к рассматриваемому вопросу роль совещательно-консультативных органов далеко не однозначна. С одной
стороны, они могут выступать в качестве связующего звена между
социальной и политической системой, анализируя проблемы,
представляющие жизненно важный интерес для общества, и под-
1
См.: Понеделков А., Старостин А. Современные российские элиты: Особен-
ности генезиса, взаимодействия и позиционирования во власти // Полит.ру. 2004.
30 авг.
123
готавливая рекомендации по разным вопросам для государственных органов. С другой стороны, тесная связь таких учреждений с
властными структурами может вести их к огосударствлению и интегрированию в государственную структуру. Кроме того, они могут
быть рупором, инструментом оппозиционных, протестных, олигархических, криминальных сил, активно стремящихся противодействовать механизмам публичной власти, навязать обществу
свою «политику» или увести ее в «тень».
Их создание и деятельность, устойчивые, правовые и паритетные отношения между региональными администрациями, группами малого, среднего и крупного бизнеса, а также политическими
партиями и гражданскими ассоциациями регионов обеспечивают
внутренние гражданские взаимодействия и подлинную самостоятельность регионов.
При этом следует видеть, что формирование структур гражданского общества, таких как партии, общественные объединения,
некоммерческие организации, конфессиональные общности, а
также крупные хозяйствующие субъекты типа естественных монополий, финансово-промышленных групп, холдингов, развертывается без соблюдения административных границ. Вследствие этого
интересы политического региона, с одной стороны, политические
процессы, развертывающиеся в нем, — с другой, нередко приобретают трансграничный характер.
Как и всякая система, регион не создается раз и навсегда в законченном виде, он не появляется, как Афина-Паллада, которая
во всеоружии вышла из головы Зевса. Политическая организация
субъекта Федерации не есть отлаженное во всех деталях совершенное образование, все части которого органично и согласованно
функционируют в пространстве и времени. Становление ее в
целом и образующих ее отдельных институтов — растянутый во
времени процесс. И далеко не сразу все звенья этого механизма достигают оптимума.
Под влиянием изменяющихся внешних условий или изменения представлений людей о целях и задачах воздействия на них
институты могут претерпевать существенные трансформации. Возникновение неизвестных ранее проблем, новых вызовов и опасностей и/или разработка новых средств и методов противодействия
им может сделать возможным и необходимым учреждение новых
организационных структур. Вот относительно частный пример.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в
124
докладе о своей деятельности в 2008 г. отметил реальную востребованность института региональных уполномоченных по правам
человека. Как показывает опыт, во многих случаях нарушенные
права и свободы могут быть оперативно восстановлены на месте
события. Однако, указывается в докладе, процесс становления
этого института сталкивается с немалыми трудностями, имеющими
субъективный характер, а также обусловленными объективными
причинами. В связи с этим он призывает внести изменения в Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации», ввести в него императивную
норму, предусматривающую обязательное учреждение должности
уполномоченного по правам человека во всех субъектах Российской
Федерации
1
.
В силу региональной специфики в субъектах Федерации могут
быть востребованы разные по назначению учреждения.
Третье направление институционализации связано с разработкой и внедрением формальных правил и процедур политического участия (регионального вмешательства, по Р.Ф. Туровскому).
В данном случае, говоря о правилах, мы имеем в виду прежде всего
государственное право, но также и разрабатываемые на основе и в
соответствии с ним ведомственные и корпоративные установления — уставы и положения о той или иной организации или ее
структурном подразделении, регламенты их работы, должные инструкции, методические рекомендации, различного рода концепции, доктрины, стратегии, в которых рассматриваются относящиеся
к данной проблеме вопросы.
Кроме того, нельзя отворачиваться и от того, что деятельность
институтов, освященных правом, развертывается не всегда в строгих рамках правового поля, ускользает из них (коррупция, лоббизм,
ведомственность, местничество и т.д.). Взаимосвязи формальных
норм и неформальных правил образуют в итоге сложные организационные отношения, процедуры и регламенты, «скрепляющие»
деятельность политических институтов и индивидов, формы их
взаимодействий и саму кооперативную деятельность людей, поддерживающих стабильность и воспроизводящих порядок в обществе.
Нормативно-правовая система («правила игры»), с одной стороны, предуказывает, что и как нужно делать; с другой стороны,
1
Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации в 2008 году // http://www.ombudsman.gov.ru.
125
она ограничивает поведение индивидов, вводя его в рамки общих
усилий. Соответственно обеспечивается взаимосвязанный и взаимообусловленный характер отношений между институтами и действиями индивидов.
Один из важнейших принципов правового государства — верховенство закона — означает, что организация государственной и
общественной жизни предполагает наличие единого властного
центра, юрисдикция которого распространяется на всю страну и
который обладает правом принимать правовые акты, обязательные
для всех государственных учреждений, общественных организаций, должностных лиц и граждан.
Здесь ряд положений следует оговорить специально. Во-первых, все политические акторы и создаваемые ими механизмы действуют в рамках существующего правового поля, с учетом его. Во
всех сферах общественной жизни и всех видах человеческой деятельности люди и институты в правовом государстве действуют на
основе и в соответствии с нормами, требованиями единой правовой системы, основу которой составляет Конституция, обладающая высшей юридической силой на всей территории страны.
Во-вторых, сам властный центр, а также установленные им
«правила игры» не являются раз и навсегда данной константой. Все
жизненные ситуации право предусмотреть не может в принципе.
Но в правовом государстве разрешению проблем, связанных с возникновением (обнаружением) лакун в правовой системе или коллизий в действующем законодательстве, предшествует их правовая
проработка.
4.3.
Важным свойством, проявлением политической субъектности
выступают право и способность региональных акторов и групп
населения определять формы собственной организации, направления и приоритеты своего развития. Когда регион рассматривается как субъект политики, то главное здесь — его социально-политическая организация и полномочия как субъекта Федерации.
Здесь доминируют организационно-властные аспекты, связанные
с функционированием и полномочиями институтов власти и уп равления.
При этом речь идет о решениях, касающихся не только и даже
не столько реализации существующих правовых норм, сколько исключений из них, о способности и готовности региональной власти
взять на себя ответственность за действия, исход которых не ясен.
126
Другими словами, политическая субъектность связана с решением
вопроса о том, будут ли соблюдаться существующие правовые положения или же они должны быть заменены. Степень регионального
самоуправления во многом зависит от порядка формирования органов региональной власти и выдвижения первых лиц. Его максимальный уровень достигается в случае выборов региональных руководителей, прежде всего глав региональной исполнительной власти.
Совет Федерации Федерального Собрания РФ указывает, что
субъекты Российской Федерации в настоящее время осуществляют
сложноструктурированный комплекс разнообразных полномочий.
В их компетенционной сфере он выделяет полномочия по предметам ведения Российской Федерации; полномочия по предметам
совместного ведения; полномочия по предметам ведения субъектов
Российской Федерации. В последней группе выделяются собственные полномочия субъектов Российской Федерации, а также делегированные, добровольные, добровольно-обязательные и субделегированные полномочия
1
.
Политический статус региона не является инвариантной данностью. С одной стороны, в нашей стране субъектами Федерации
являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Согласно Конституции РФ, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они между собой равноправны. Однако не
секрет, что на деле статус республик и областей далеко не одинаков,
что было и остается поводом для постоянно возобновляющихся
попыток последних выйти на уровень республик. Тем более трудно
говорить о равенстве прав автономного округа и края или области,
в состав которых он входит. С другой стороны, сам этот статус может меняться. Так, в России практически все бывшие автономные
республики получили статус республик в составе РФ с весьма высоким уровнем реальных полномочий. Более того, из пяти автономных областей четыре (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Хакасия,
Горный Алтай) также подняли свой статус до уровня республик в
составе Федерации. В то же время в 2000-е гг. в процессе укрупнения субъектов Федерации целый ряд автономий утратил статус
субъекта Федерации, не перестав быть регионом.
1
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2008 года: О состоянии законодательства в Российской Федерации: Мониторинг
правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики.
М., 2009. С. 488–500.
127
Заметим, однако, что политическая субъектность региона как
части некоей целостности по определению не обретает характера
и свойства суверенитета. Регион, подчеркнем специально, не является сувереном.
Сувереном, по определению, является актор, который обладает
правом и реальной возможностью в любом случае, в пределе — в
чрезвычайных обстоятельствах в силу собственного решения определить врага и бороться с ним за свое существование и свою независимость, причем он в силу собственного же решения определяет,
в чем состоит его независимость и свобода.
Между тем субъекты Российской Федерации не обладают ни
верховенством государственной власти, ни полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти на своей территории,
ни независимостью в международном общении. Уместно напомнить, что согласно Конституции, в исключительном ведении Российской Федерации находится 18 позиций, в том числе гражданство в Российской Федерации; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой
политики; ядерная энергетика, деятельность в космосе; внешняя
политика и международные отношения; внешнеэкономические
отношения; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; оборонное производство; определение статуса и защита государственной границы; судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство и
др. Еще 15 позиций находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. И только вне пределов этих полномочий регионы обладают всей полнотой государственной власти. О том, что не в регионе сосредоточена верховная власть, говорят институт полномочных представителей
Президента, являющийся, по сути, институтом федерального вмешательства, и нынешний порядок избрания глав субъектов Федерации, при котором кандидатуру на этот пост определяет Президент РФ.
Декларации о суверенитете, принятые в период так называемого «парада суверенитетов» в 90-е гг. минувшего века рядом республик, как и сохраняющиеся до сих пор соответствующие положения в некоторых конституциях, не являются правомочными.
Как говорится в Определении Конституционного Суда РФ от 27
июня 2000 г. № 92-О, Конституция Российской Федерации не
предполагает какого-либо иного государственного суверенитета,
помимо суверенитета Российской Федерации и исключает суще-
128
ствование двух уровней суверенных властей в единой системе государственной власти, т.е. не допускает суверенитета ни республик,
ни иных субъектов Российской Федерации. В силу этого республики как субъекты Российской Федерации не вправе наделять себя
свойствами суверенного государства — даже при условии, что их
суверенитет признавался бы ограниченным
1
. Таким образом, категория «региональный суверенитет», которой некоторые авторы
описывают политический статус субъектов Федерации
2
, не яв-
ляется адекватной.
Решение Конституционного Суда повлекло изменение законодательного пространства. Так, в июне 2009 г. парламент Якутии
сразу в трех чтениях принял закон, исключивший из Конституции
Республики все пункты, которые можно было воспринять как признаки регионального сепаратизма. Это понятия о суверенитете,
якутском гражданстве, а также положение о том, что источником
3
власти в республике является ее народ
.
Однако процесс приведения субъектов законодательства Федерации в соответствие федеральному еще не завершен. Если легислатуры областей дисциплинированно привели свое законодательство в соответствие с федеральным, то конституции ряда
национальных республик по-прежнему сохраняют отдельные несоответствия общероссийскому законодательству.
В каждом регионе наряду со структурами управления, входящими в состав соответствующей администрации, действуют и
представительства федеральных министерств и ведомств, которые
вовсе не подчиняются лидеру региона, не им формируются, снимаются и назначаются. Согласование интересов с этими структурами требует еще больших управленческих усилий.
Хорошей иллюстрацией к тезису о региональной привязке федеральных органов государственной власти может служить вывешенный на официальных порталах органов государственной власти
республик Бурятии и Якутии перечень действующих в ней терри-
1
Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По
запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики
Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми,
Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // http://ksportal.garant.ru:8081/SESSION/S__plYnBKTA/PILOT/main.html
2
См., напр.: Суханов В.М. Региональная политическая идентичность в России: теоретический анализ состояния и перспективы. Автореф. дис. … д-ра полит.
наук. Саратов, 2009.
3
Российская газета. 2009. 18 июня.
129
ториальных органов федеральных органов исполнительной власти,
включающий более 30 структур (см. Приложение 2).
Косвенным подтверждением того, что федеральная политика
развития страны и обеспечения ее безопасности имеет региональную
диверсификацию, может служить и структура российского чиновничества. По данным Росстата за 2006 г., федеральные органы исполнительной власти на федеральном уровне насчитывали 33,1 тыс.
человек, в то же время в их структуры на региональном уровне входило 616,1 тыс. человек, а органы государственной власти на уровне
субъекта Федерации составляли 241,5 тыс. человек (еще 507,2 тыс.
чиновников в органах местного самоуправления)
1
.
Ненормальность сложившегося положения очевидна. Ее признают и сверху и снизу. Так, Президент РФ Д.А. Медведев в своем
первом Послании Федеральному Собранию, напомнив, что в соответствии с частью 2 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Федерации образуют единую систему, сказал: «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных
структур федеральных органов исполнительной власти. Их вообще
очень много, надо их сокращать. А также нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти».
О том же говорят руководители субъектов Федерации. Например, Президент Карачаево-Черкесии Б. Эбзеев обращает внимание
на удивительную ситуацию: «Еще вчера характер взаимоотношений,
скажем, губернатора и территориальных управлений федеральных
органов исполнительной власти на территории того или иного субъекта Федерации имел под собой хоть какие-то основания. Губернаторы избирались населением субъекта Российской Федерации и
были его высшими должностными лицами. Сегодня глава региона,
которого предлагает Президент России, а регион в лице парламента
либо соглашается с ним, либо нет, является не только высшим
должностным лицом субъекта РФ, но и агентом центральной власти, фактически представителем Президента России. Именно этим
обстоятельством должен определяться характер его взаимоотношений со всеми территориальными подразделениями федеральных
органов власти на территории региона. Я принимал участие в подготовке проекта Конституции РФ и хочу вам сказать, что авторы
проекта Конституции в страшном сне не могли бы себе представить
существование от 40–45 до 70 территориальных филиалов феде-
1
Комсомольская правда. 2009. 10 марта.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]