Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Политический регион. Опыт операционализации и концептуализации понятия. Монография
.pdf
1802 по 1928 г. При этом, вплоть до революционных событий 1918–
1920 гг., она включала в свой состав «Калмыцкую степь» и «Киргиз-кайсацкую (т.е. «казахскую») внутреннюю Букеевскую орду»,
что в дальнейшем обусловило известные трудности в территориальном размежевании и проведении новых границ, так и не прошедших полную государственную кодификацию. Позже Астраханский округ (иначе «межрайон») входил последовательно в
1930–1940-х гг. в Нижне-Волжский, затем в Сталинградский край.
В 1943 г. в связи с депортацией калмыков и ликвидацией Калмыцкой АССР в составе РСФСР была образована Астраханская область
(указы Президиума ВС РСФСР № 115/144 от 27 декабря и Верховного Совета СССР № 803/1 от того же числа). Несколько позже
было принято решение о ликвидации в Астраханской области и
включении в состав других областей четырех районов, ранее входивших в КАССР
1
. После реабилитации калмыцкого народа и восстановления его национальной государственности территория
Астраханской области вновь была изменена. По Конституции России 1993 г. она приобрела полноправный статус как субъект Российской Федерации в ее нынешних границах.
Вот еще некоторые конкретные факты из последних десятилетий. Огромную Уральскую область в 1934 г. разделили на Свердловскую и Челябинскую, в 1937 г. из Свердловской области выделили Тюменскую, а в 1938 г. — Пермскую
2
. Решением Верховного
Совета РСФСР от 23 августа 1944 г. были образованы Псковская и
Великолукская области, которые в 1957 г. были объединены. Географическая территория Ингушетия обрела статус политического
региона в июне 1992 г.
В последнее время «нарезка» регионов изменяется в связи с
процессом укрупнения субъектов Федерации (см. табл. 1). Так, в
2003 г. с политической карты Российской Федерации исчезли
Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, но появился новый политический регион — Пермский край. Забайкальский край, образованный 1 марта 2008 г., является правопреемником Читинской области и Агинского Бурятского автономного
округа. Установлено, что Агинский Бурятский округ, созданный
в составе Забайкальского края, является административно-терри-
1
http://www.astrobl.ru/Default.aspx?id=12; Полян П.М. Не по своей воле... Ис-
тория и география принудительных миграций в СССР. М., 2001.
2
См.: Кистанов В.В.Объединение регионов России: Преимущества для управ-
ления и предпринимательства: К реформе территориального устройства. М., 2007.
С. 55.
61
ториальной единицей с особым статусом. Этот процесс свидетельствует об актуальности и возможности изменения территориальногосударственного устройства страны.
Таблица 1
Итоги «укрупнения» регионов: 2003–2008 гг.
Дата Субъекты Федерации Итоги референдума
07.12.2003 Пермская область и КомиПермяцкий АО
«За» объединение проголосовали: 83,8%
в области, 89,8% — в АО. С 1 декабря
2005 г. в составе РФ появился новый
субъект — Пермский край
17.04.2005 Красноярский край, Эвен кийский и Долгано-Ненецкий АО
23.10.2005 Камчатская область и Корякский АО
16.04.2006 Иркутская область и УстьОрдынский Бурятский АО
11.03.2007 Читинская область и
Агинский Бурятский АО
«За» объединение проголосовали: в Кра сноярском крае — 92, 4%, на Таймыре —
69,95%, в Эвенкии — 79,9%. Объединенный край существует с 1 января 2007 г.
«За» объединение проголосовали: 85% —
в области, 89% — в АО. Камчатский край
юридически создан 1 июля 2007 г.
«За» объединение проголосовали: 89,8%
жителей области, 97,8% — округа. Но вый субъект (Иркутская область) поя вился на карте РФ 1 января 2008 г.
«За» объединение в области проголосовали 90,3%, в АО — 94%. Новый субъект — Забайкальский край — юридически создан 1 марта 2008 г.
Данная таблица служит дополнительным доказательством
того, что деление пространства (территории) и конституирование
политических регионов носит конвенциональный характер. Необходимость членения крупных территориальных единиц обусловлена очень большой дифференциацией пространства по многим
признакам. Но решение о том, какие объективные по своей сути
признаки становятся или возводятся в ранг определяющих, всегда
имеет субъективный характер. В любом случае образование, переформирование, расформирование политических регионов является результатом решения государственной власти, независимо
от того, осуществляется это по инициативе и плану Центра или он
выступает лишь в роли своего рода регистратора намерений и
предложений региональных властей.
62
Таким образом, географический фактор не является единственным действующим началом регионостроительства. Регион,
говорит в этой связи И.Н. Барыгин, представляет собой территорию, но одного территориального компонента недостаточно для
того, чтобы назвать территорию регионом. Необходимой предпосылкой формирования региона на определенной территории являются наличие специфики экономического, этнографического,
конфессионального, социально-культурного состава, особый ха-
1
рактер политической организации общества и властных элит
.
В основе выделения политического региона лежит принцип целесообразной целостности, определяемый группой объективных регионообразующих факторов: географических, экономических,
экологических, демографических, культурно-исторических, этноконфессиональных, юридических, военно-стратегических и др. Эти
факторы вступают между собой зачастую в конфликтные отношения, в одних случаях способствуя территориальному расширению и
развитию региона, в других — препятствуя управлению территориями. Политический фактор не находится в этом ряду как один из
них. Напротив, любой из названных факторов в силу различных обстоятельств может приобрести политический характер. Это происходит, когда экономические или любые другие мотивы становятся
причиной и движителем центробежных или центростремительных
сил и тенденций, служат укреплению сплоченности, консолидации
общества или его диверсификации и атомизации.
«Политическое, — пишет К. Шмитт, — может извлекать свою
силу из различных сфер человеческой жизни, из религиозных, экономических, моральных и иных противоположностей; политическое не означает никакой собственной предметной области, но
только степень интенсивности ассоциации и диссоциации людей,
мотивы которых могут быть религиозными, национальными, хозяйственными или же мотивами иного рода... Реальное разделение
на группы друзей и врагов столь сильно и имеет столь определяющее значение, что неполитическая противоположность в тот
самый момент, когда она вызывает такое группирование, оставляет
на задний план свои предшествующие критерии и мотивы: “чисто”
религиозные, “чисто” хозяйственные, “чисто” культурные и оказывается в подчинении у совершенно новых... условий и видов от-
2
ныне уже политической ситуации»
.
1
Основы регионоведения. С. 33.
2
Шмитт К. Понятие политического // Вопросы социологии. 1992. Т. 1. № 1.
С. 45–46.
63
России, как и большинству других крупных государств, присуще несовпадение географических, административных, экономических, этнических и других границ с административными. Скажем, современные городские агломерации выходят за рамки
административных образований, тем самым взламывая существующую сетку административно-территориального деления. Так, границы американских штатов сплошь и рядом рассекают городские
агломерации (например, Большой Нью-Йорк расположен на территориях штатов Нью-Йорк и Нью-Джерси и частично захватывает
Коннектикут). Есть определенный парадокс и в том, что органы
государственной власти и управления одного субъекта Федерации размещаются на территории другого субъекта (так, правительство Московской области до недавнего времени находилось в
г. Москве).
В наши дни, как пишет А.В. Усягин, противоречие между радикальностью проводимых политических и экономических преобразований, с одной стороны, и неподвижностью структуры территориального деления, с другой, стихийно породило инициативы
региональных властей по согласованию социально-экономических
и политических интересов в форме межрегиональных ассоциаций
Однако эти образования, в отличие, например, от Федеральных
округов, не являются ни юридическими лицами, ни политически ми акторами в полном значении этого понятия.
Многочисленные предложения по реформе территориального
управления страны во многом связаны с тем, что сложившаяся сетка
административно-территориального деления России все меньше
соответствует реальным экономическим связям и отношениям.
Это вносит коррективы в практику территориального строительства, приведение его в соответствие с изменяющимися условиями обстоятельств и времени. Инициатором разработки этих
проблем часто оказывается не только политико-административная,
но и научная элита. Именно в ее среде в последнее время формулируются многочисленные предложения по реформе территори-
2
ального управления страны
.
Необходимым предварительным условием для любой теории
территориального развития выступает определение границ регионов. Граница — это линия, определяющая пределы региональной
территории. Она выполняет две функции.
1
.
1
См.: Усягин А.В. Указ. соч. С. 35.
2
Так, критерии определения границ предложены в диссертации А.В. Усягина
(см.: Усягин А.В. Указ. соч. С. 11).
64
Первая связана с начертанием границ, которые обозначают
пределы региональной территории, пространства, на которое распространяется региональная власть. Как таковая граница представляет собой реальные осязаемые рубежи, которые можно
«пощупать», демаркировать, отобразить и описать. Ее наличие уже
предполагает как минимум двусторонние отношения между различными регионами. В связи с этим любая неурегулированность
территориальных вопросов несет в себе угрозу возникновения
межрегиональных конфликтов. В немалой степени именно с этим
связаны территориальные претензии одних субъектов Российской
Федерации к другим. Таких спорных территорий у нас более 2 тыс.
Если мы хоть когда-нибудь позволим себе втянуться в этот дележ,
1
он будет бесконечным и может разрушить страну
.
Вторая функция относится к статусу границы, которая может
рассматриваться и быть на деле как разделительной линией, так и
объединяющей зоной. Сегодня под воздействием явлений транснационализации прослеживается процесс снижения значимости
границ в мировой политике. Тем более они не могут и не должны
разобщать субъекты одного государства. Отсутствие внутри него
границ для перемещения людей, вещей и капиталов придает новое
содержание политическому пространству. С одной стороны, регионы и национальная территория в целом становятся площадкой
политической активности международных организаций и иностранных государств. С другой стороны, регионы выходят за государственные границы страны, устанавливают экономические, культурные, личностные связи с зарубежьем.
Вместе с тем физические границы имеют большое символическое значение. Они отграничивают социальное пространство, в
рамках которого идентичность и солидарность представителей
определенной группы выступает в качестве системообразующего
фактора. Символические границы устанавливаются относительно
произвольно путем актуализации важных в данный момент и в
данной ситуации дифференцирующих признаков. В условиях стабильного межрегионального взаимодействия эти границы при-
2
знаются другими общностями
.
1
О стратегии развития России до 2020 года: Выступление Владимира Путина
на расширенном заседании Государственного совета // Россия 2020. Главные задачи развития страны. М., 2008.
2
См.: Качкuн А.В. Этническая мобилизация и процесс регионализации:
формы и механизмы // Россия. Политические вызовы XXI века: Второй всероссийский конгресс политологов. 21–23 апреля 2000 г. М., 2002. С. 359–360.
65
И если физические границы определяют территориальную
протяженность региона, природно-географическое содержание
которого остается неизменным (в данном случае мы абстрагируемся от явлений и процессов, подобных потеплению климата или
разрушению окружающей среды), то символические границы
определяют политическое пространство регионов, которое имеет
много более подвижный характер.
Такая квалификация региона строится на основе теории социального пространства, разработанной П. Бурдье. По его определению, социальное пространство — это «ансамбль невидимых связей,
тех самых, что формируют пространство позиций, внешних по отношению друг к другу, определенных одни через другие, по их близости, соседству или по дистанции между ними, а также по относительной позиции: сверху, снизу или между, посредине». Существует
«пространство отношений, — писал французский социолог, — которое столь же реально, как географическое пространство»
1
.
Руководствуясь его методологией, заметим, что в отличие от
физического пространства, которое имеет реальные, воспринимаемые органами чувств параметры, социальное пространство
определяется и характеризуется как структура социальных позиций: «Социальное деление, объективированное в физическом пространстве, функционирует одновременно как принцип видения и
деления, как категория восприятия и оценивания, короче, как
ментальная структура. И можно думать, что именно посредством
такого воплощения в структурах присвоенного физического пространства глухие приказы социального порядка и призывы к негласному порядку объективной иерархии превращаются в системы
предпочтений и в ментальные структуры»
2
.
Экстраполяция так понимаемого социального пространства
на политический регион позволяет артикулировать несколько позиций, важных для понимания его роли и места в политической
организации общества.
Во-первых, региональное политическое пространство проявляется как пространственные оппозиции обитаемого или присвоенного физического пространства. Оно представляет собой достаточно сложное, иерархизированное образование. Причем
складывающаяся здесь иерархия совсем необязательно адекватна
реальному физическому миру. Авторитет и вес региона в его от-
1
Бурдье П. Социология политики. М., 1993. С. 60; Он же. Начала. М., 1994.
С. 185.
2
Бурдье П. Социология политики. С. 37.
66
ношении к Центру и другим регионам определяются множеством
факторов, вплоть до личных качеств лидера. Здесь важно все: политический статус и экономические возможности, численность населения и рейтинг руководителя, природно-климатические условия
и т.д.
Во-вторых, региональное политическое пространство стремится более или менее строгим образом преобразоваться в физическое пространство, нередко — в направлении расширения. Как
писал К. Шмитт, «совершенно независимо от доброй или злой
воли людей, от мирных или воинственных намерений и целей,
всякое усовершенствование человеческой техники создает новые
пространства и необозримые изменения традиционных простран-
1
ственных структур»
. В то же время могут казаться лежащими в
природе вещей представления, рожденные посредством социальной логики. Язык, характеризующий социальное пространство,
«изобилует метафорами, заимствованными из физического про-
2
странства»
. Такова идея «естественных границ» и связанного с
ней принципа территориальной целостности государств. Символичность политического пространства и его тяготение к физической определенности выражается и в том, что его вербальное и
социально-психологическое оформление не просто опережает реальные процессы, но становится предтечей, мощным фактором
их развития. Достаточно вспомнить в этой связи, как зарождаются
и институционализируются сепаратистские и автономистские настроения и тенденции. А.К. Магомедов зафиксировал, что на региональном уровне общие особенности стратегии и тактики локальных элит проявляются в стремлении региональных властных
структур к монополизации политического пространства субъектов
Федерации. Реализация данной претензии локальных элит сопро-
3
вождается созданием «региональных идеологий»
.
Региональную структуру, помимо границ, характеризуют ко-
личественные параметры.
Речь идет, во-первых, о количестве административно-территориальных единиц. Каково должно быть число управляемых объектов
на каждом этаже управления в системе территориального устрой-
1
Шмитт К. Теория партизана. М., 2007. С. 105.
2
Бурдье П. Социология политики. С. 39.
3
Магомедов А.К. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и
региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья).
М., 2000.
67
ства? Как известно, в настоящее время Российская Федерация включает 83 региона — субъекта Федерации. Среди них 21 республика, 9
краев, 46 областей, 4 автономных округа, одна автономная область
и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург).
Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Автономные округа
(за исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы: Ненецкий автономный округ — в Архангельскую
область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные
округа — в состав Тюменской области. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край или область) являются
равноправными субъектами Федерации.
Многие исследователи утверждают, что российская система
государственно-территориального устройства нерационально
дробная. В обоснование сообщается, что в 20 федеративных государствах мира среднее соотношение в системе федеральный
центр — субъекты федерации составляет 1:22. По количеству регионов к нам более или менее приближаются лишь Соединенные
Штаты Америки, где 51 штат и один федеральный округ. Но и это
на одну треть меньше, чем у нас. Всего 27 территориальных образований высшего уровня (штаты, федеральные территории, округ)
в Бразилии, 32 (штаты и союзные территории) — в Индии, 12 (про-
1
винции и территории) — в Канаде
.
В этой связи рядом отечественных политиков-практиков и ученых предлагаются различные варианты уменьшения числа субъектов на основе их укрупнения. В первую очередь следует назвать
работы Ю. Шарова, Д. Аяцкова, Д.В. Доленко, А.Н. Черткова,
М. Глигич-Золотаревой. Так, Ю. Шаровым высказывается идея
укрупнения на основе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. А.Н. Чертков предлагает проводить процесс
слияния субъектов Федерации с учетом размера и местонахождения
их территории, численности населения, профиля и степени развития экономики, исторических традиций.
В диссертации А.В. Усягина высказана гипотеза о количественном оптимуме объектов управления, согласно которой критериям оптимальности количества субъектов и подсубъектных
образований не отвечают предложенные в менеджменте показа-
1
См.: Казаков А. Субъектов Федерации должно быть меньше // РФ сегодня.
2004. № 15.
68
тели 7+21. Эмпирическим путем мы установили, пишет он, что всякий раз, когда число управляемых объектов сокращается до 7–8,
система стремится разукрупнить регионы. В связи с этим, как представляется, более продуктивным было бы использование кибернетического принципа, согласно которому число охватываемых той
или иной системой подсистем должно насчитывать 20–25 единиц
Однако нельзя не видеть, что ликвидация уже существующих
субъектов Федерации не является ни простым, ни легким делом.
Она вряд ли может быть полезной, если осуществляется лишь в
угоду цифре. Между тем есть и другие способы оптимизации управленческой схемы. Скажем, создание федеральных округов, в каждый из которых ныне входит от 6 до 18 субъектов Федерации,
значительно приближает ее к оптимуму.
Во-вторых, предметом анализа должны быть количественные
характеристики самого региона (численность населения, площадь
территории, научный, промышленный потенциал, исторически
сложившиеся особенности и коммуникации и т.д.).
Как известно, сложившуюся в России к настоящему времени
систему территориальных единиц характеризует значительный
разброс в размерах их территории и числе составляющих их административных единиц. Об этом можно судить по таким цифрам.
8 субъектов имеют площадь менее 15 тыс. кв. км: Москва (1 064),
Санкт-Петербург (1 433), Ингушетия (4 000), Адыгея (7 600), Северная Осетия — Алания (8 000), Кабардино-Балкария (12 500),
Карачаево-Черкесия (14 100), Калининградская обл. (15 100), Чеч ня (15,300).
16 субъектов размещены на площади от 100 до 200 тыс. кв. км:
Саратовская обл. (100 200), Волгоградская обл. (113 900), Кировская обл. (120 800), Ростовская обл. (100 800), Оренбургская обл.
2
.
1
Исследователь Джордж Миллер (США) в уже ставшей классической статье
«Магическое число семь, плюс-минус два: некоторые пределы нашей способности
обрабатывать информацию», опубликованной в 1956 г., обобщил имевшиеся данные об объеме внимания человека и, связав их с объемом кратковременной памяти, показал, что этот объем определяется не числом слов в предложении, а
числом объектов, и обычно равен для счетных объектов 7 ± 2. Именно столько
кратковременная человеческая память может запомнить и повторить: только 7 ±
2 элемента. Она — своего рода «кошелек«, в который можно «положить» одновременно 7 «монет». Причем, память не пытается анализировать смысл информации,
важны лишь внешние, физические характеристики, т.е. не важно, какие «монеты»
находятся в «кошельке» — доллар или цент, главное, чтобы их было 7. Если количество элементов больше 7 (в крайнем случае, 9), то мозг разбивает элементы на
группы таким образом, чтобы количество запоминаемых элементов было от 5 до 9.
2
См.: Усягин А.В. Указ. соч. С. 12.
69
(124 000), Омская обл. (139 700), Башкортостан (143 600), Мурманская обл. (144 900), Вологодская обл. (145 700), Пермский край
(160 600), Приморский край (165 900), Алтайский край (169 100),
Тыва (170 500), Ненецкий авт. округ (входит в состав Архангельской обл., 176 700), Новосибирская обл. (178 200), Свердловская
обл. (194 800).
8 субъектов Федерации занимают площадь от 300 до 500 тыс.
кв. км: Амурская обл. (363 700), Архангельская обл. (с Ненецким
авт. округом 587 400), Бурятия (351 300), Забайкальский край
(431 500), Камчатский край (345 7), Республика Коми (415 900),
Магаданская обл. (461 400), Ханты-Мансийский авт. округ — Югра
(523 100).
3 субъекта расположены на территории свыше 1 млн кв. км
каждый: Тюменская обл. (с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким авт. округами, 1 435 200), Красноярский край (2 339 700), Саха
(Якутия) (3 103 000).
При этом в состав Алтайского края, например, входят 60 районов и 11 городов, Башкортостана — 54 района и 21 город, Красноярского края — 54 района и 19 городов, Нижегородской обл. — 48
районов и 12 городов, Свердловской обл. — 30 районов и 34 города,
Московской обл. — 38 районов и 56 городов.
Имея в виду эту мозаику, представляются малоплодотворными, если не контрпродуктивными, попытки найти критерий и
определить количественный оптимум субъектов и объектов управления, т.е. количество подсубъектных образований и количественные характеристики каждого из них. Думается, любые цифры,
представляемые как типическая (по М. Веберу) норма, носят излишне механистический характер. Сугубо математический подход
к анализу социальных факторов вряд ли уместен. Жизнь свидетельствует (и это признает А.В. Усягин), что расчетные показатели
редко когда становятся реальными императивами.
Видимо, рассуждая о типичном, идеальном или оптимальном
размере региона, следует руководствоваться идеей Бисмарка о том,
что «политика — искусство возможного». И всякие отклонения от
нормы, вычисленной в кабинете, следует рассматривать не как деформацию, не как искажение механизма управления, но как его
оптимизацию, представляющую собой «здесь и сейчас» адаптацию
к реальным условиям времени и места. Социальная динамика, а
не в кабинете проводимые математические расчеты, может актуализировать вопрос об оптимизации количества субъектов государства. Но решаться он должен на основе и в соответствии с ре-
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]