Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Абанина Е. Н., Зенюкова О. В. , Сухова Е. А.

1

349.6

Зенюкова Ольга Викторовна — к.ю.н., доцент кафедры земельного,

Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» постатейный / Абанина Е. Н., Зенюкова О. В., Сухова Е. А. - М.: Ось-89, 2006. - 479 с. - (Комментарий). - ISBN 5-98534-400-2

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2006

2

Комментарий к преамбуле

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн человек, является экологически неблагополучной1.

3

воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.

Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.

Как известно, вначале речь шла о создании новой редакции Закона 1991 г., именно в такой версии проект длительное время разрабатывался в Правительстве РФ, затем в Комитете по экологии Государственной Думы РФ и был принят в первом чтении (постановление Государственной Думы РФ от 13 октября 2000 г. № 709-III ГД «О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»). Во втором чтении проект был принят уже как новый федеральный закон и с другим названием (постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. № 1984-III ГД «О проекте Федерального закона № 90032190-3 «Об охране окружающей среды»). 20 декабря 2001 г. проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.

условиях благоприятной окружающей среды.

Заметим, что праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной

4

9 оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных

Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов.

Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагаются обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее — ЗК РФ).

На организации разного рода, в первую очередь на субъектов промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).

Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой — оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И, наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ

Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

5

Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.

6

7

Залогом эффективности действующих правовых норм является понятийная определенность используемых законодателем правовых категорий, позволяющая отождествить их с категориями фактическими. Это исключает субъективный критерий толкования правовых терминов. При этом следует отметить особое значение четкой понятийной определенности в экологическом праве, что связано не только с трудностями выделения самостоятельных экологических объектов правового

В экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала. Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»5 не содержал собственного понятийного аппарата, что, в свою очередь,

8

Нельзя не отметить, что хотя комментируемая статья является несомненной заслугой законодателя, в науке экологического права ведутся не прекращающиеся дискуссии о закрепленных в ней понятиях. Самым противоречивым стало понятие «окружающая среда», под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. В Конституции РФ также уже более десяти лет используется понятие «окружающая среда», однако прежним законодательством под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, сама природа во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому ранее действовавший Закон РСФСР 1991 г. исходил из этого и соответственно был назван «Об охране окружающей природной среды».

9

окружающей среды (Umweltrecht). Но принципиальное отличие зарубежного законодательства состоит в том, что оно соответствует своему названию, чего нельзя сказать о новом российском законе. К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно — отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и «антропогенных объектов» не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере «человек — неприродная окружающая среда» в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, в логике названия нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него — но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, что подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно, к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой. Впрочем, в теории высказывается и мнение о целесообразности расширения «экологического права» до «права окружающей среды»8.

Спорным считается также понятие «природная среда», под которой понимается совокупность «компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов». В «Словаре русского языка» С. И. Ожегова термин «компонент» толкуется в значении «составной части чего-нибудь»9. То есть природная среда представляет собой совокупность составляющих ее частей, которые далее перечисляются законодателем, но не совсем становится понятно, для чего в содержание данной категории включены природные и природно-антропогенные объекты, состоящие из тех же компонентов природной среды. Тем самым нарушены логические правила определения понятий.