Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Основная задача природоохранных инноваций — снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние

1. В содержании и системе мер экономического регулирования в области охраны окружающей среды важное место занимает разработка и реализация федеральных и региональных программ в области экологического развития и охраны окружающей среды. При этом федеральные программы в области экологического развития РФ и целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов РФ разрабатываются в целях планирования и осуществления мероприятий по охране окружающей среды. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 утверждена Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002—2010 гг.)». В программе отмечается, что состояние окружающей природной среды во многих регионах страны продолжает оставаться напряженным. Уровень загрязнения воздуха, водных объектов, почв значительно превышает установленные нормативы, растут площади земель, отчуждаемых под размещение отходов. В ряде регионов из-за чрезмерных антропогенных нагрузок меняются природные ландшафты, обостряется проблема сохранения биоразнообразия животных и растительных сообществ. К числу таких регионов относятся крупнейшие агломерации — Московская и Санкт-Петербургская, промышленные районы Центральной России, Среднего Поволжья, Среднего и Южного Урала, Кузбасса. Все это отрицательно сказывается на здоровье населения, особенно детей. Снижение влияния неблагоприятного экологического фактора на здоровье населения Российской Федерации называется в качестве одной из целей программы. Программа рассчитана на период с 2002 по 2010 г. На I этапе (2002—2004 гг.) осуществляются мероприятия по охране окружающей природной среды с целью стабилизации уровня ее загрязнения в экологически неблагополучных городах и регионах, охране и воспроизводству минеральных, лесных, водных, водных биологических и других природных ресурсов для обеспечения текущих потребностей экономики и населения страны. На II этапе (2005—2010 гг.) будут осуществлены мероприятия по снижению уровня загрязнения окружающей природной среды с целью коренного улучшения ее состояния и работы по обеспечению устойчивого воспроизводства природных и сырьевых ресурсов в объемах, обеспечивающих среднесрочные и долгосрочные внутренние и экспортные потребности. Программа включает в себя такие подпрограммы как «Водные ресурсы и водные объекты», «Водные биологические ресурсы и аквакультура», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Гидрометеорологическое обеспечение безопасности жизнедеятельности и рационального природопользования», «Прогрессивные

Другим примером федеральных программ может служить Федеральная целевая программа «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы». Система мероприятий предусмотренных программой, представляет собой комплекс взаимоувязанных технических, организационных, технологических, хозяйственных и экологических мероприятий, направленных на эффективное использование земли и повышение плодородия почв. Эти мероприятия имеют финансовое, материально-техническое, научное, информационное и кадровое обеспечение. Комплекс мер воздействия на сохранение и воспроизводство плодородия включает: агрохимические мероприятия; системы земледелия и землеустройство; агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия; гидромелиоративные и культуртехнические мероприятия. Комплекс мер воздействия на сохранение и воспроизводство плодородия, включает: системы земледелия и землеустройство; агрохимические мероприятия; агролесомелиоративные и фитомелиоративные мероприятия; гидромелиоративные и культуртехнические мероприятия. В качестве прогнозируемых результатов программы закреплены обеспечение повышения плодородия почв, динамический прирост сельхозпродукции, сокращение от выбытия сельхозугодий и создание новых рабочих мест.

Как уже было сказано, в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды разрабатываются

жизнедеятельности населения, обеспечить системный подход к решению экологических проблем; привлечь внимание общества к проблемам охраны окружающей природной среды.

Комментируемый закон не определяет конкретные суммы, которые должны выделяться на осуществление природоохранительных мероприятий, и не указывает на источники финансирования экологических программ и мероприятий. Он лишь указывает, что порядок разработки, финансирования и реализации федеральных программ в области экологического развития РФ устанавливается в соответствии с законодательством РФ, а порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ.

9 цели, основные мероприятия, этапы и сроки реализации основных мероприятий;

9 информацию о состоянии окружающей природной среды и здоровья населения;

9 объем финансирования указанных программ, в том числе в определенные периоды.

Финансирование специальных экологических программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных

воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством. То есть закрепляется обязательность экологического планирования приватизированными и частными предприятиями в промышленности, которое зачастую раньше ими игнорировалось.

1. Все организации, ведущие хозяйственную и иную деятельность, связанную с

микроорганизмов в

3. Порядок расчета платы за загрязнение окружающей среды

металлургическая компания» 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал данное Постановление Правительства РФ незаконным.

Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст. 17 НК РФ и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ была установлена не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ, т. е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила данное решение.

Однако Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»65 признано, что указанные платежи правомерно установлены Правительством РФ, в связи с чем Постановление № 632 сохраняет силу и подлежит применению как не противоречащее Конституции РФ.

Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Этим пунктом Правительство РФ поручило

разработку и утверждение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, Министерству экологии и природных ресурсов РФ (ныне — Министерство природных ресурсов РФ) совместно с другими заинтересованными органами. Такое делегирование полномочий Верховный суд РФ признал незаконным.

Новые нормативы платежей за выбросы в атмосферный воздух и сбросы в поверхностные и подземные водоемы загрязняющих веществ были утверждены постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 (с изм. и доп. от 1 июля 2005 г.)67. Данным постановлением установлены базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ стационарными источниками. С принятием постановления система платежей была восстановлена с учетом положений постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632, которым был установлен порядок определения размеров платы за загрязнение окружающей среды.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду зависит от количества выбрасываемых вредных веществ. В связи с этим введены ставки платы по выбросам, превышающим предельно допустимый норматив (БНн) и не превышающим временно согласованные выбросы, т. е. находящимся в пределах установленных лимитов (БНл).

В соответствии с Порядком определения платы за загрязнение окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент (п. 5 Порядка). В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная, и плата за загрязнение окружающей природной среды в таких случаях определяется в соответствии с пунктом 5 Порядка. Таким образом, базовые ставки платы за загрязнение в пределах установленных лимитов в пять раз выше, чем ставки за загрязнение в пределах установленных нормативов. Сумма платежа за сверхлимитные выбросы (СЛВ) в пять раз превышает ставку платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (БНл).

Постановлением № 344 также введены нормативы платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов. Величина этих выплат зависит от степени

В целях расчета платы за размещение отходов, необходимо также определить дифференцированную ставку по каждому их виду в пределах установленных лимитов. Она рассчитывается исходя из базовых нормативов платы за размещение отходов с учетом понижающих коэффициентов (приложение № 1 к постановлению № 344) и коэффициента установленного для почвы того или иного экономического района Российской Федерации (приложение № 2 к постановлению №344). Затем дифференцированная ставка платы по каждому виду отходов умножается на объем фактически размещенных отходов.

. Если данные о количестве израсходованного топлива отсутствуют, плату определяют по ставкам, установленным в расчете на 1 т сжигаемого топлива. Если таких данных нет, но есть достоверные сведения о выбросах загрязняющих веществ, то расчеты делают исходя из ставок для стационарных источников. При отсутствии

данных и о количестве израсходованного топлива, и о массе выбросов размер платы определяется по ставкам годовой платы за выбросы одним транспортным средством.

В соответствии с законодательством (подп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ), платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов учитываются для целей налогообложения в составе материальных расходов, а платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.

наличия на предприятии стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха;

1. Загрязнение окружающей среды угрожает экономическому благосостоянию страны и здоровью населения. Ситуация усугубляется тем, что непрекращающееся в течение ряда лет реформирование природоохранных органов привело к снижению уровня эффективности как их деятельности, так и предусмотренного российским законодательством государственного контроля в целом. В процессе перехода страны к устойчивому развитию предполагается последовательное решение ряда принципиальных задач управления, таких, как стабилизация экономической ситуации, формирование новой модели хозяйствования, широкое распространение экологически ориентированных методов управления предприятиями, развитие экологического менеджмента, и как следствие, столь необходимое существенное улучшение состояния окружающей среды.

Комментируемая статья настоящего Закона называет это направление природоохранной деятельности предпринимательством, осуществляемым в целях охраны окружающей среды, и указывает на обязательность его поддержки со стороны государства.

2. В ч. 2 комментируемой статьи обозначен и механизм реализации этого требования

— установление налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.

Имеется в виду, что налоговые льготы должны быть прямо предусмотрены в федеральных или региональных законах отдельно по видам налогов. Должно иметь место льготное кредитование, выделение бюджетных средств, освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких, в частности, природоохранных технологий и специализированного оборудования, освобождение ряда работ от уплаты налога на добавленную стоимость и т. д. Следует всемерно поощрять и поддерживать предпринимателей, работающих на рынке природоохранных работ и услуг, в использовании современных технологий для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных техногенных и природных ситуаций.

Эти вопросы могут решаться на уровне регионов в соответствующих законах и подзаконных актах, решениях правительства. Совершенствование Налогового кодекса РФ будет благоприятным для России, если будет создана система поощрения инвестиций, а не барьеров на их пути.

Однако все сказанное нами выше должно осуществляться для реализации закрепленных в настоящем Законе положений. На сегодняшний же день, весь «стимулирующий механизм» государственной поддержки на этом заканчивается.

Для решения обозначенной проблемы, в первую очередь, нужна законодательная и экономическая основа, обеспечивающая и гарантирующая востребованность конкретных исполнителей-предпринимателей. Для реализации содержащихся в комментируемой статье положений необходимо также внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок исчисления конкретных налогов и сборов. Глава 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций» и глава 21 «НДС» не предусматривают льготы для налогоплательщиков при осуществлении деятельности по переработке вторичных ресурсов.

Самый важный принцип — экономическая заинтересованность предпринимателей в результатах производимых ими работ. Для профильного специализированного предприятия (в основном это малые предприятия) такая заинтересованность является неизбежной

Для того, чтобы система обеспечения экологической безопасности, основанная на предпринимательстве, начала давать конкретные результаты, сегодня нужно: координация и долгосрочное планирование со стороны органов исполнительной власти всех уровней, а также долгосрочное кредитование малого предпринимательства.

тарифов на возмещение затрат и упрощение системы их формирования, а также создание жесткой системы договорных отношений, при которой специализированному природоохранному предприятию может быть гарантирована оплата за оказанные услуги. Со временем планируется функционирование системы как самоокупаемого и доходного предприятия68.

Предприятие, осуществляющее свою деятельность в сфере охраны окружающей среды, только тогда сможет развиваться, не «перегревая» рынок высокими ценами, связанными с производственными и маркетинговыми затратами, когда будет иметь конкретный гарантированный объем работ на значительный период, за который предприятие в состоянии с помощью кредитных программ обновить портфель используемых технологий и парк специализированного оборудования.

относительно дорого. Его реализация на свободном рынке, практически, невозможна. Получение кредита со стороны банковских структур невозможно в силу отсутствия у малых специализированных профильных предприятий ликвидного, с точки зрения банков, залога69.

Цивилизовать кредитный процесс с учетом первоочередных государственных задач — один из главнейших шагов при осуществлении государственной стратегии в сфере охраны окружающей среды. И в этом плане «природоохранное» кредитование — решение ряда проблем. Это и поддержка малого бизнеса, и качественное осуществление социальных программ, и фактическая реализация экологических программ.

В целях развития и сохранения в России рыночной экономики государству следует распространять финансовые инструменты типа ипотеки или системы долговых обязательств для малого и среднего бизнеса. Выпуск долговых обязательств для финансирования местных природоохранных проектов может быть чрезвычайно полезным, особенно в тех регионах, где экологические проблемы очевидны.

Все это, вместе взятое, позволит сконцентрировать природоохранную деятельность на региональном и местном уровнях, где решения реализуются более эффективно.

Комментарий к ст. 18