Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

«почва», что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в

Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а, следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.

Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).

Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия «охрана окружающей среды» как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности12), равно как специальные научные исследования по поводу соотношения

экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов». На наш взгляд, более точной является точка зрения М. М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

В комментируемой статье Закона дается также определение понятию «оценка воздействия на окружающую среду»: вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С. А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться15.

Неудачным признается в научной литературе и определение понятия «вред окружающей среде»: «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов». Во-первых, негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Во-вторых, загрязнение окружающей среды может повлечь деградацию не только естественных экологических систем, но и, например, природного ландшафта, который, исходя из определения понятия «природный объект», к естественной экологической системе не относится. В-третьих, загрязнение окружающей среды может повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.

Несомненным достоинством комментируемого Закона является определение

«экологического риска», под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности.

Международной комиссией по радиологической защите введены понятия риска чрезмерного, предельно допустимого и приемлемого.

Следует согласиться с мнением разработчиков Концепции экологической безопасности Российской Федерации, что для оценки приемлемости различных уровней экологического риска на первом этапе можно ограничиться рассмотрением риска лишь тех вредных последствий, которые в конечном счете приводят к смертельным исходам, поскольку для этого имеются достаточно надежные статистические данные.

В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности, один из авторов которой

Т. В. Злотникова, дано такое определение: «...состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий»18. По мнению А. С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами19. А. К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как «достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой»20. По мнению Г. П. Серова, «проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды»21. По мнению M. M. Бринчука, в экологическом праве понятие «обеспечение экологической безопасности» выступает в разных качествах. Оно «может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости»22.

Комментируемая статья определяет, какие нормативные правовые акты регулируют

отношения в области охраны окружающей среды.

1. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. «Достойная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.

9 ст. 42, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).

9 о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст.

19);

доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) В нем определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также целый ряд других положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. Названный

доп. от 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель;

9 Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»

(с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), который устанавливает правовые основы

охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и др.

К федеральным кодифицированным законам, регулирующим отношения в области охраны и использования того или иного природного объекта относятся также — Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (с изм. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г.), Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (с изм. и доп. от 30 июня 2003г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г. 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) и др.

декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее — УК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.). В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы экологических правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется, соответственно, административная и уголовная ответственность.

аляскинской популяции белых медведей, которым была установлена общая квота для разрешенного промысла этого северного хищника, которая ежегодно будет определяться на совместном совещании российско-американской комиссии. Половину выделенной квоты смогут добывать российские чукчи, а другую — аляскинские эскимосы. Так, на основе доброй воли и консенсуса был решен вопрос об охране и промысле этого ценного представителя дикой фауны Арктики.

Под «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» в комментируемой статье понимаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти. Следует иметь в виду, что издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм не допускается.

о

В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что правовое регулирование охраны окружающей среды может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Другими словами, они не должны противоречить федеральным законам, поскольку в случае противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

разработки и принятия в субъектах РФ законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.). После его принятия субъекты РФ вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих указанному Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.

РФ: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.

Во-вторых, правотворчество на местах направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов РФ. Так, на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1

мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) большинство субъектов РФ урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых — глины, песка, торфа, щебня.

В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о растительном мире, не являющемся лесом.

Законодательство субъектов РФ содержит разнообразные нормы об экологических правах граждан. Большей частью это дублирование соответствующих норм федерального законодательства (преимущественно — ранее действовавшего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»). Однако встречаются также и положения, не имеющие прямых аналогов в федеральном законодательстве. Например, Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. в ред. Закона РБ от 1 ноября 2000 г., Закон Ханты-Мансийского автономного округа «Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа» от 10 февраля 1998 г., целями которых является обеспечение защиты конституционных прав населения автономного округа на благоприятную окружающую природную среду. Закон Рязанской области «Об охране окружающей природной среды на территории Рязанской области» от 12 января 1999г. обеспечивает реализацию конституционных прав населения Рязанской области на благоприятную для здоровья среду обитания, экологическую безопасность, сохранение окружающей природной среды и природных ресурсов, биоразнообразия, ландшафтов как основы жизнедеятельности ныне живущих и последующих поколений (ст.1).

2. Согласно комментируемой статье Закон об охране окружающей среды действует на всей территории Российской Федерации. Эта территория, согласно ст.1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г.)26 определяется как сухопутное, водное и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ. Следовательно, территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах их государственных границ суша, воды, недра, воздушное пространство над сушей и водами. Государственной границей РФ, согласно ст. 2 указанного Закона, является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР (граница Российской Федерации).

Сухопутная государственная территория включает в себя материковую часть

Водную территорию Российской Федерации составляют территориальные и

К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих России (см. ст. 15 и 16 Водного кодекса РФ). Международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии — согласно общим принципам и нормам международного права — ширина территориальных вод может быть установлена иной.