Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
.pdf
участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация
которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество
граждан;
обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные
организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам
окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и
обоснованные ответы;
организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам
проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести
вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
организовывать и проводить в установленном порядке
экспертизу;
рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной
экологической экспертизы;
подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об
отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации
объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие
окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной
деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
2. Общественные и иные некоммерческие объединения при осуществлении деятельности в
области охраны окружающей среды обязаны соблюдать требования в
среды.
общественную экологическую
области охраны окружающей
, касающимся охраны
на
Комментарий к ст. 12
1. Как уже отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и
реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством
различных общественных объединений. Комментируемый Закон наделяет равными правами
некоммерческие объединения и общественные объединения (понятия общественного
объединения и некоммерческой организации см. комментарий к ст. 11), причем данные права
распространяются на те некоммерческие организации, которые имеют в уставах положение
об охране окружающей среды как основном (одном из основных) направлений своей
деятельности и реально осуществляют эту деятельность. Учитывая, что другие формы
некоммерческих организаций (в отличие от общественных объединений, которые
образуются только гражданами) могут создаваться с участием юридических лиц или только
юридическими лицами, такое решение законодателя можно рассматривать как вовлечение
широких структур гражданского общества в дело охраны окружающей среды.
Согласно комментируемому Закону, общественные и иные некоммерческие
объединения могут защищать права и законные интересы граждан в области охраны
окружающей среды. Это право может быть использовано общественными объединениями
при возбуждении искового производства — например, о прекращении деятельности,
наносящей экологический вред населению, или производства по жалобе — при оспаривании
незаконных актов органов государственной власти, принятых с нарушением прав граждан.
Процессуальная сторона не зависит от количества лиц, обратившихся за защитой своего
интереса. Формально по делам, имеющим масштабное экологическое значение (на уровне
города, региона и всей страны) в процесс могут вступать единицы или десятки истцов,
заявляющих о нарушении своих собственных прав, или от их имени (по доверенности)
общественные объединения. Так было в широко известных процессах по обжалованию актов
71
Правительства РФ об изъятии земель, занимаемых лесами первой группы, Указов
Президента РФ о строительстве высокоскоростной магистрали и др.
Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в
некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане
имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления,
иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее
охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность
в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной
власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы
местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении
своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о
мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной
деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу
граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям
предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности
конкретных хозяйствующих субъектов.
Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии
хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также
организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам
проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых
может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу
граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения
гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.
Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть такие как
посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия,
обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов
и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и
лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий,
выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц,
выполняющих решение, и лиц, срывающих его.
Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в
качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются
решениями градостроительными и/или земельно-правовыми.
Земельный кодекс РФ установил в числе основных принципов земельного
законодательства (ст. 1):
9 приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при
осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты
такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить
сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье
человека, даже если это потребует больших затрат;
9 участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов,
касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации,
общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке
решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их
использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного
самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить
возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Названные принципы получили развитие в той части ЗК РФ, которая регулирует
порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в
72
государственной или муниципальной собственности (ст. 30—32). По общему правилу,
предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного
согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест
размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в
собственность без предварительного согласования мест размещения объектов
осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление
земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения
объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям,
федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам
местного самоуправления — в постоянное (бессрочное) пользование.
Процедура же общественного участия предусмотрена только для порядка
предоставления с предварительным согласованием. В ч. 4 ст. 30 ЗК РФ установлен порядок
предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования
места размещения объекта, в котором не предусматривается этап выбора земельного участка.
Этот этап установлен только в рамках процедуры предварительного согласования, и именно
в нем заложены основы общественного участия.
Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган
местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по
обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного
участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов
землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования
соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов
размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных
федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами
местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного
самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном
или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане,
общественные организации (объединения) и органы территориального общественного
самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы
населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для
государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для
строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного
проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской
Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с
их традиционной
хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы,
референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков
для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для
строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных
народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного
самоуправления
, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков
в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест
размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного
участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной
государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном
согласовании места размещения объекта. По смыслу процедуры, в акте о выборе и должны
быть отражены результаты общественного участия.
Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места
размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано
заинтересованными лицами в суд. Под «заинтересованными лицами» надо понимать также и
73
общественность — граждан, общественные объединения и органы территориального
общественного самоуправления.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при
размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с
градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки
(зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд
сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для
индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11
ст. 30 ЗК РФ).
Таким образом, ЗК РФ допускает общественное участие в принятии решений о
предоставлении земель далеко не во всех случаях такого предоставления и не определяет
порядок и формы общественного участия и учета общественного мнения. Во-первых,
общественное участие ограничивается по критерию целевого назначения предоставляемых
земельных участков — только строительство (размещение объекта). Не предусмотрена такая
процедура в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного
производства или лесного хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства. Во-вторых,
процедура общественного участия распространяется не на все случаи предоставления
земельного участка для строительства. Исключения:
предоставление земельных участков для строительства в собственность без
9
предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах,
аукционах);
9 размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с
градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки
(зонированием территорий);
9 предоставление участка гражданину для индивидуального жилищного
строительства.
Гарантией соблюдения прав
граждан, общественных объединений и органов ТОС
служит ч. 3 ст. 72 ЗК РФ: общественный земельный контроль осуществляется органами
территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями
(объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и
принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного
самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные Земельным кодексом РФ права
и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований
использования и охраны земель.
Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения
благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных
организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер
к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов
в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель.
Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться: во-первых, как способ и
принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной
власти; во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых
решений. Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах
граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться
в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ),
проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) и т. д.
Необходимо иметь ввиду, что правовая система обладает набором юридических
воздействий на правонарушителя, которым также может пользоваться общественность, в том
числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования, при
необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности.
Также общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие
деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы
74
государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о
проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации
объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное
воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на
окружающую среду. Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать
возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи
иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей
реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении,
строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная
деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Это
очень существенный инструмент защиты общественных экологических интересов, и хорошо,
что комментируемый Закон сохранил его. Благодаря этой норме, в спорах, возникающих по
основаниям ст. 80 («Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении
деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды»), общественные объединения могут выступать истцами, несмотря на то,
что в самой ст. 80 нет никакого перечня потенциальных истцов.
Возможность обжалования решений и действий государственных органов, органов
местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих основывается на
конституционной обязанности государства признавать, защищать и соблюдать права и
свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации
гарантируется государственная защита прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ).
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в
суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).
Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности,
создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием части второй ГК РФ. В п. 1 ст.
1065 ГК РФ впервые было введено понятие «опасности причинения вреда в будущем»,
которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности,
создающей такую опасность.
Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия,
сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред
или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить
экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК РФ).
К сожалению, данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие
причинения вреда, где речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также
имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть
истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в
будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать
надлежащими истцами только потерпевших. Предъявлять иск в защиту общественных
интересов по ст. 1065 ГК РФ проблематично.
Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной
деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только
ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями.
Выбор требований об ограничении, приостановлении или прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую
среду, зависит от конкретных обстоятельств. Нередко препятствием для обращения в суд с
иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что
люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают.
Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия, они и их семьи
могут остаться без средств к существованию. В действительности, далеко не всегда нужно
75
ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб
окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает
самому их существованию.
Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной
деятельности нужно ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить
конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно
уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например
установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и
пр.
Необходимо заметить, что официальной статистики обращений общественности в
суды с жалобами на незаконные решения и действия органов власти, нарушающие
экологические права, нет. По некоторым оценкам, порядок счета измеряется видимо
десятками дел по всей стране, что конечно же никак не соответствует реальным масштабам
таких нарушений. Основная причина низкой востребованности этого способа защиты
экологических прав связана не с нормативными недостатками института обжалования, и
даже не с длительностью процессов, обусловленной перегруженностью судов общей
юрисдикции (по неофициальным данным, в производстве судей одновременно может
находиться количество дел, превышающее нормы в несколько раз), а с отсутствием должной
гражданской активности самого населения, что в свою очередь, является и весьма значимой
причиной, и следствием слабости (отсутствия) гражданского общества в России. Но надо
признать, что в сравнении с другими способами судебной защиты экологических прав,
обжалование распространено все же в значительно большей степени. Там, где граждане
(действующие чаще не индивидуально, а через общественные объединения) проявляют
заинтересованность и настойчивость в защите своих интересов, нередко удается именно
посредством судебного обжалования пресечь нарушения законности.
Настоящий Закон не взял из ранее действовавшего право общественных объединений
на предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного
экологическими правонарушениями. Но ввел новое право — предъявлять в суд иски о
возмещении вреда окружающей среде, что, как уже говорилось, представляется
потенциально эффективным юридическим средством защиты окружающей среды.
2. Кроме названных, общественные и иные некоммерческие объединения наделены
целом рядом других полномочий: за счет собственных и привлеченных средств
осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды,
воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать
содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам
государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении
вопросов охраны окружающей среды; организовывать и проводить в установленном порядке
общественную экологическую экспертизу, слушания по вопросам проектирования,
размещения объектов и др.
Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную
окружающую среду
1. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны
оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в
реализации их прав в области охраны окружающей среды.
2. При размещении объектов,
вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или
результатов референдума.
3. Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим
объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их
хозяйственная и иная деятельность которых может причинить
76
прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами,
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в
установленном порядке.
Комментарий к ст. 13
1, 2. Комментируемая статья закрепляет обязанность органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных
лиц по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим
объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
3. Должностные лица, препятствующие общественности в осуществлении
деятельности в области охраны окружающей среды и реализации ее прав, привлекаются к
ответственности в установленном порядке. Сам комментируемый закон не устанавливает
никаких видов ответственности должностных лиц или санкций — все это регулируется
административным, уголовным, трудовым и другим отраслевым законодательством.
Применительно к правам общественности, примером может служить ст. 8.5. Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30
июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28,
30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.) (далее —
КоАП РФ) «Сокрытие или искажение экологической информации»: сокрытие, умышленное
искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии
окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения
окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на
окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно
искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей
природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, — влечет наложение
административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров
оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты
труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
Уголовная ответственность установлена Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г.
№ 63-ФЗ (
с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9,
20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25
июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28
декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее — УК РФ) в ст. 237: сокрытие или искажение
информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или
здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать
население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности,
указанной информацией, — наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот
минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода
осужденного за период от
пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет
с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же деяния, если они совершены
лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или
государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления
либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные
тяжкие последствия, — наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи
минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода
осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до
пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной
деятельностью на срок до трех лет или без такового.
77
Глава IV. Экономическое регулирование в области охраны
окружающей среды
Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей
среды
К методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся:
разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе
экологических прогнозов;
разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации
и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации;
разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения
причинения вреда окружающей среде;
установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;
установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов,
лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия
на окружающую среду;
проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов;
проведение экономической оценки воздействия
окружающую среду;
предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке
отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том
экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды;
возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде;
иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному
осуществлению охраны окружающей среды.
Комментарий ст. 14
Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей
среды комментируемой статьей предусмотрена система специальных инструментов,
направленных на изменение психологии хозяйствующих субъектов и способствование их
экологическому воспитанию.
Основными методами экономического механизма охраны окружающей среды
являются, во-первых, разработка государственных прогнозов социально-экономического
развития на основе экологических прогнозов, разработка федеральных программ в области
экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны
окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране
окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.
Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического
развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития
Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ
определяет Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской
Федерации.61 Согласно данному Закону, прогнозы социально-экономического развития
разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научнотехнического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры,
хозяйственной и иной деятельности на
числе
61
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871
78
внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив
изменения указанных факторов и включают количественные показатели и качественные
характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научнотехнического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и
потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а
также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения (ст. 2 ФЗ
«О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации»).
В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей
среды комментируемой статьей закреплено установление платы за негативное воздействие
на окружающую среду. В практике хозяйственной деятельности допускается загрязнение
окружающей среды в пределах допустимых нормативов воздействия на окружающую среду,
которое не рассматривается как правонарушение. Механизм гражданско-правовой
(имущественной) ответственности в этом случае не применяется, а применяется правовой
механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду, который отчасти призван
компенсировать негативное воздействие на окружающую среду.
К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
9 выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
9 сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в
поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
9 загрязнение недр, почв;
9 размещение отходов производства и потребления;
9 загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными,
ионизирующими и другими видами физических воздействий;
9 иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды
комментируемой статьей закрепляется установление лимитов на выбросы и сбросы
загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и
потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Под лимитами
на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов понимаются ограничения
выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду,
установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том
числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в
области охраны окружающей среды (ст.1 настоящего Закона).
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей
среды в комментируемой статье также закреплены проведение экономической оценки
природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической
оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимается деятельность,
направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого
проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и
экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер
по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей
среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического
законодательства. Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в
обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее
планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче
нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической
промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы,
аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.
В качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей
среды в комментируемой статье также закреплено предоставление налоговых и иных льгот
79
при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии,
использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных
эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на
последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного
воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического
применения с учетом экономических и социальных факторов. Требование о наилучших
существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию.
Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта
(предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка
воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и
принимается решение.
Несмотря на то, что Россия обладает существенными запасами ископаемых топлив и
является одним из крупнейших поставщиков природного газа и нефти на мировой рынок, от
этого проблема рационального использования энергоресурсов в нашей стране не теряет
своего значения. Потенциальные запасы угля, природного газа, нефти в нашем государстве
действительно велики, но прирост добычи в дальнейшем будет осуществляться в основном
за счет освоения новых месторождений в отдаленных и труднодоступных районах. Это
требует очень больших капиталовложений на добычу и транспортировку топлива, что
вызывает его существенное удорожание. Поэтому проблема снижения энергозатрат,
утилизации всех видов вторичных энергоресурсов остается актуальной и в дальнейшем.
Одним из путей снижения затрат топлива является использование возобновляемых
источников энергии, особенно нетрадиционного типа, которые ранее либо совсем не
использовались, либо использовались в очень ограниченных масштабах.
К нетрадиционным (альтернативным) источникам возобновляемой энергии
относятся:
9 геотермальная энергия;
9 солнечная энергия;
9 ветряная энергия;
9 энергия, получаемая различными способами из бытовых и промышленных
отходов;
9 энергия, получаемая из биомассы.
Вторичные ресурсы — это сырье, материалы, изделия и отходы производства,
которые образуются при производстве продукции и могут быть в дальнейшем применены в
производственном процессе при изготовлении новой продукции. Основные виды
вторичных ресурсов: лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов, отработанные
нефтепродукты, макулатура, резиносодержащие отходы. Использование вторичных
ресурсов, как правило, экономически предпочтительнее добычи, обогащения и подготовки
первичных ресурсов. В качестве главной задачи научно-технического прогресса в области
использования вторичных ресурсов следует считать обеспечение полной переработки
отходов производства и потребления в полезные для общества изделия и материалы, или
применения их для удовлетворения других народнохозяйственных потребностей без
переработки, с целью исключения их негативного воздействия на окружающую среду и
экономии природного сырья, причем с одновременным извлечением наибольшего
экономического эффекта.
Возобновляемые и нетрадиционные виды энергии, вторичные ресурсы привлекают
внимание относительно высокой экологической чистотой по сравнению с традиционными
видами энергии и первичными ресурсами, в связи с этим комментируемым Законом
закрепляется норма об оказании государственной поддержки при их внедрении.
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей
среды в комментируемой статье закреплены поддержка предпринимательской,
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]