Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
.pdf
9 мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых;
9 деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-
предпринимателей в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
9 предполагаемых проектах и иных эколого-значимых решениях, а также о
результатах проведения экологических экспертиз;
9 экологических правонарушениях и др.
Например, информация о лесном фонде включает в себя данные государственного
учета лесного фонда, данные государственного лесного кадастра, мониторинга лесов,
лесоустройства и иные данные, полученные федеральным органом управления лесным
хозяйством или организациями, подведомственными ему, при осуществлении ими своих
функций (ст. 75 Лесного кодекса РФ). Информация в области проведения работ по
хранению, перевозке и уничтожению химического оружия — это сведения о состоянии
здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по
хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия,
мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и
пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению
химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных
ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ (ст. 1
Федерального закона от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (с
изм. и доп. от 29 ноября 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.)).
Информация о чернобыльской катастрофе касается уровней загрязненности радионуклидами
местностей, степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других
требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности (ст. 46 Закон РФ от
15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (с изм. и доп. от 18 июня 1992 г.,
24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля
1999 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 12 февраля, 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 11,
24 декабря 2002 г., 23 октября, 23 декабря 2003 г., 26 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.)).
Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные
организации. Это законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные
органы в субъектах РФ, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и
программы. Это службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут
те или
иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за
факторами воздействия на окружающую среду. Такими факторами, прежде всего, являются
загрязнители — промышленные, сельскохозяйственные и коммунальные предприятия,
пользователи природных ресурсов, а также различные природные явления, которые
оказывают воздействие на окружающую среду.
Это многочисленные научно-исследовательские организации — институты, станции и
пр. Многие из них решают вопросы, далекие от охраны окружающей среды, но по роду
своей деятельности обязаны получать информацию о ее состоянии. В России существует
сеть исследовательских институтов и организаций (в системе Российской академии наук,
Российской академии медицинских наук, различных ведомств), которые занимаются
вопросами состояния различных компонентов окружающей среды (воды, воздуха,
литосферы, почв, животного и растительного мира) и здоровья населения, а также изучают
динамику изменения этого состояния. Они также исследуют факторы, которые оказывают
воздействие на состояние компонентов окружающей среды и механизмы такого воздействия.
Кроме того, сбором и анализом экологической информации занимаются и
проектировщики, поскольку, например, без знания характеристик геологической среды
невозможно спроектировать прочное сооружение. Им приходится анализировать состояние и
других сред — почв, воды, биоты, поскольку новое строительство всегда оказывает
негативное воздействие на окружающую среду, и следует заранее спрогнозировать степень
этого воздействия. Естественно, проектные организации располагают и информацией о
61
факторах воздействия на окружающую среду, связанных с проектируемым объектом. Эта же
информация оказывается и в распоряжении заказчиков проектной документации —
государственных организаций или коммерческих компаний.
Источниками экологической информации могут быть и другие коммерческие
организации, например, выполняющие измерения характеристик окружающей среды,
разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т. п.
Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране
окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы,
обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных
источников, а также обмен ею в международном масштабе.
Наконец, общественные экологические организации во многих случаях выступают не
только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и
распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить
источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной
аудитории.
Необходимо, однако, сразу же заметить, что хозяйствующие субъекты не называются
в числе стороны, которой адресуются требования (обращения) о получении информации. В
редакции комментируемой статьи появляется возможность использовать упоминание об
«иных
организациях и должностных лицах» для обоснования надлежащей адресности
запроса на экологическую информацию хозяйствующим субъектам, однако в целом
проблему информационных обязанностей предпринимателей (а она существует) в этой
формулировке нельзя считать решенной.
Гарантиями прав граждан служат своевременность предоставления официальными
органами экологической информации, ее достоверность и полнота. Своевременность
предоставления сведений означает, что они должны
быть получены до наступления
возможных вредных последствий, до принятия эколого-значимого решения, до того, как
отпадет интерес в их использовании. Своевременной может быть признана информация,
передаваемая лицу, обратившемуся за ней, в максимально короткие сроки с момента запроса
и обязательно — до истечения срока, определенного в законодательстве. Достоверной
является не искаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к
числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования
эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих
мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать
реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих
государственных органов. Информация должна быть полной, т. е., достаточной
для принятия
решения о ее применении. Информация только тогда сохраняет свое назначение, когда она
содержит все необходимые сведения в полном объеме. Полная информация та, которая
может создать у гражданина, не обладающего специальными знаниями, четкое
представление о событии, факте или явлении, его опасности для жизни или здоровья
человека либо для окружающей
среды, о мерах по устранению или уменьшению возможного
вреда. Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в
том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган или иной
собственник (владелец) информационных ресурсов. В известном смысле, полнота — это
важнейшая характеристика достоверности информации.
Рассмотрим случай, если официальные органы не ответили в течение месяца на
запрос граждан о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего
проживания, мерах по ее охране. Граждане в такой ситуации вправе обратиться с жалобой в
вышестоящий орган или в суд. Возможен также случай, что получен ответ, не
удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто
содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Формулировка отказа может
быть самой разной — от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до
ссылки на соображения государственной тайны. Известен, например, случай, когда
62
оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности
на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и
сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного
значения. В этом случае отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть
также обжалован в суде. Однако, прежде всего, всегда следует анализировать причины
отказа, поскольку далеко не всегда трудности, с которыми встречается общественность,
вызваны стремлением держателя информации ограничить доступ к ней. Организация, в
которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей
информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т. п.
Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить
запрос в другую организацию.
Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды закреплено
право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны
окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской
Федерации акциях.
Проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования
предусматривается ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г.
55
№ 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»
.
Указанным Законом даны понятия вышеназванных форм публичных
мероприятий:
9 собрание — совместное присутствие граждан в специально отведенном или
приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно
значимых вопросов;
9 митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного
выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно
общественно-политического
характера;
9 демонстрация — организованное публичное выражение общественных
настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов,
транспарантов и иных средств наглядной агитации;
9 шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту
в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
9 пикетирование — форма публичного выражения мнений, осуществляемого без
передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у
пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и
иные средства наглядной агитации.
ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» также
установлен порядок проведения публичных мероприятий. Организатор публичного
мероприятия в письменной форме подает в орган исполнительной власти субъекта РФ или
орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия (за
исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15
и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении
пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может
подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного
самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия
обязан:
9 документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного
мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
9 довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со
дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче
55
СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
63
уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его
проведения — в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или)
времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении
организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей,
форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям ФЗ «О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;
9 в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников
назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору
публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в
соответствии с требованиями ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях». Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным
распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного
мероприятия;
9 довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об
установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте
проведения публичного мероприятия;
9 обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного
мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный
порядок и безопасность граждан
при проведении публичного мероприятия, а также оказание
им при необходимости неотложной медицинской помощи;
9 информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного
мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым
данные вопросы адресуются;
9 при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах
проезда и в местах постоянного или временного
пребывания объектов государственной
охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной
охране» (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22
августа, 29 декабря 2004 г.), своевременно информировать об этом соответствующие
федеральные органы государственной охраны.
В случае, если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении
публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели
запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют
положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные
законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным
законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного
самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного
мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также
иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или)
нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в
установленном порядке (ст. 12 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и
пикетированиях»).
Также комментируемым Законом закрепляется право граждан принимать участие в
референдуме по вопросам охраны окружающей среды, который является высшим
непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное
волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме РФ, защита
демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в
референдуме. Законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ,
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ
«О референдуме Российской Федерации»56, другие федеральные конституционные законы,
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
56
СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
64
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изм. и доп. от 27
сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11
декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.), другие федеральные законы.
Референдум РФ — всенародное голосование граждан РФ по законопроектам,
действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ «О
референдуме РФ»).
Применительно к сфере охраны окружающей природной среды существует практика
проведения референдумов в регионах. Опыт показал, что на референдум в регионах
выносятся преимущественно вопросы дальнейшего развития атомной энергетики. Реже —
вопросы природопользования, охраны особо ценных территорий и зеленых насаждений. В
законодательстве отдельных субъектов РФ существует возможность проведения так
называемых консультативных референдумов. Так, согласно ст. 1 Закона Тверской области
«Об областном референдуме», по решению Законодательного Собрания области вопрос,
отнесенный к ведению области, может быть вынесен на консультативный референдум,
результаты которого имеют значение рекомендации. На консультативный референдум могут
быть вынесены также вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации. Результаты
такого референдума доводятся до сведения федеральных органов. Понятно, что на самом
деле речь идет не о референдуме в истинном значении этой процедуры, а о форме выявления
и учета общественного мнения.
На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении
местного самоуправления. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами
представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы,
подлежащие вынесению на референдум. Так, в соответствии с Законом Амурской области
«О местном референдуме в Амурской области», на местный референдум могут выноситься
вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, в числе
которых: использование земель на территории муниципального образования; строительство
промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение
эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития
территории (ст. 2 указанного Закона). Согласно Уставу города Твери, на городской
референдум могут быть вынесены такие вопросы, способные иметь экологическое значение:
застройка города; создание на территории города крупных предприятий и хозяйственных
организаций; одобрение городских программ (ст. 28 названного Устава).
Практика проведения местных референдумов складывается не просто. Так, в пос.
Мирном Орического района Кировской области, расположенном в непосредственной
близости от Марадыковского арсенала, где сосредоточено 17,4 % общероссийских запасов
химического оружия и планируется строительство объекта по уничтожению химического
оружия, была образована инициативная группа по проведению местного референдума. Для
внесения на референдум были предложены следующие вопросы:
9 «Согласны ли Вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на
территории Оричевского района?» и
9 «Согласны ли Вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в
муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по
уничтожению химического оружия?».
Однако территориальная избирательная комиссия отказала в регистрации
инициативной группы по тем мотивам, что поставленные заявителями вопросы не входят в
компетенцию местного самоуправления и поэтому не могут быть вынесены на местный
референдум. Решение избирательной комиссии было обжаловано в суд. Оричевский
районный суд Кировской области счел несостоятельными доводы избирательной комиссии,
признал незаконным ее решение об отказе в регистрации и обязал зарегистрировать
инициативную группу по проведению местного референдума по сформулированным
заявителями вопросам. Судебная коллегия по гражданским делам Кировского областного
суда, рассмотрев кассационную жалобу избирательной комиссии, оставила решение
65
Оричевского районного суда без изменений. Однако впоследствии президиум областного
суда отменил это решение в порядке надзора.
Граждане также вправе выдвигать предложения о проведении общественной
экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке.
Понятие общественная экологическая экспертиза возникло в конце 80-х гг. и быстро
получило широкое распространение. Первоначальная трактовка этого термина была весьма
широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные
способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия
57
на окружающую среду, независимые исследования и т. д.)
. Очень часто говорилось об
экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия. Такое
толкование этого понятия само по себе вполне обосновано — слово экспертиза в русском
языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном опыте.
Однако в настоящее время понятие общественная экологическая экспертиза
определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и
общественная, регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ
«Об
экологической экспертизе» 1995 г., согласно которому экологическая экспертиза —
установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим
требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения
возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную
среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации
объекта экологической экспертизы» (ст. 1 ФЗ «Об экологической экспертизе»).
Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ «Об
экологической экспертизе»). В отношении общественной экологической экспертизы
говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций
(объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными
организациями (объединениями)... (ст. 20 ФЗ «Об экологической экспертизе»).
Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована.
Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ «Об
экологической экспертизе». Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления
(городской или районной администрации) на основании заявления от общественной
организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности
дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу
государственной экологической экспертизы.
Согласно ФЗ «Об экологической экспертизе», организации, осуществляющие
общественную экспертизу, имеют право:
9 получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в
объеме, установленном в п. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» (т. е. в том же
объеме, что и органы, осуществляющие государственную экспертизу);
9 знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей
требования к проведению государственной экологической экспертизы;
9 участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях
экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в
проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (ст. 22
ФЗ «Об экологической экспертизе»).
Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная
экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом государственной
57
В некоторых источниках общественная экологическая экспертиза отождествлялась с широким общественным
обсуждением или даже с такой специфической формой выражения общественного мнения. как референдум.
(Экологический словарь / Составители: С. Гелятитский. И. Зайонц. Л. Чертков. В. Экзарьянц. М.: Конкорд ЛТД
— Экопром. 1993. С. 202).
66
экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма
ограничены. Законодательно закреплено только право на доступ к проектной документации
(причем это право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной) и
участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не
имеет прямой юридической силы — оно является лишь одним из документов,
рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.
Тем не менее, не следует пренебрегать возможностью организовать общественную
экологическую экспертизу.
Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным
механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.
Во-вторых, при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой
и т. п., статус «заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с
законом» может восприниматься как более высокий по сравнению с «мнением независимых
специалистов» или «мнением общественности».
Одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых
законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в
подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно:
экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления —
зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу,
возникло неожиданное препятствие: заказчик — Фонд охраны природы при городской
Администрации — категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на
содержащиеся в ней «ноу-хау и коммерческую тайну». Безрезультатными оказались попытки
инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация
зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших
общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду.
Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод
экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии
представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан
городской Администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для
строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов
общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях58.
Другой пример. В г. Костроме было запланировано строительство завода по
высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и
малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным
мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность
перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая
экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта.
По решению городской Администрации проект был остановлен. Однако проблема
утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому
общественные организации совместно с городской Администрацией организовали
общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На
слушаниях было принято решение об организации Совета по проблеме твердых бытовых
отходов при городской Администрации и разработке муниципальной программы управления
ТБО.
В Совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как
государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка
муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что
утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением
методов прессования и частичной сортировки ТБО.
58
См.: Хотулева М. В. Заика Е. А.. Молчанова Я. П. Дайман С. Ю. Общественная экологическая экспертиза:
вчера. сегодня. завтра. М.: Эколайн. 1998. С. 46
67
Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в
г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической
экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное
обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между
государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального
решения.
Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды является
право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации,
органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в
решении вопросов охраны окружающей среды. Однако, необходимо отметить, что
социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои
возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране
окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых
территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и
принятию значимых решений нет.
Граждане также вправе обращаться в органы государственной власти Российской
Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного
самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по
вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на
окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.
Органы государственной власти, органы управления, должностные лица нередко
издают акты, нарушающие различные права граждан. Не является исключением грубое
нарушение ими экологических прав. Законодательством предусмотрена возможность
обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган власти, для чего
установлен месячный срок для ответа на жалобу.
В круг подверженных обжалованию могут быть включены самые различные акты и
действия в сфере принятия экологически значимых решений. Это, к примеру,
9 решения о предоставлении земельных участков для нового промышленного или
жилищного строительства;
9 решения об изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых
природных территорий;
9 решения о размещении и строительстве производственных объектов;
9 заключения государственной экологической экспертизы о возможности принятия
хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на
окружающую природную среду;
9 отказы в предоставлении экологической информации и т. п.
Граждане также могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами,
письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Федеральный
закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и
доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30
декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15
июля 2005 г.)59 одна из основных функций прокуратуры РФ — надзор за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ,
органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,
должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и
некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет
надзор за исполнением
законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы
правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.
59
ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 2000. № 2. Ст. 140;
2001. № 53. Ст. 5018; 2002. № 26. Ст. 2523; № 40. Ст. 3825; 2004. № 35. Ст. 3607.
68
При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о
непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и
информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных
органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об
охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить)
вред природе и человеку.
Прокурор в установленном законодательством порядке принимает меры по
привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Ответ на заявление,
жалобу или иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении
заявления или жалобы отказано, заявителю разъясняются порядок обжалования принятого
решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законодательством.
Однако на практике, в сфере защиты экологических прав граждан, прокуроры не
всегда используют свои полномочия в полном объеме. Так, по делу о незаконном
строительстве на территории особо охраняемого объекта федерального значения
«Нескучный Сад» (г. Москва), которым занимается «Экоюрис», прокуратура г. Москвы
обратилась в Пресненский суд с иском в защиту только интересов государства, несмотря на
то, что речь шла о нарушении также права окрестных жителей и других москвичей на
благоприятную окружающую среду. Выступая в судебном заседании, прокурор говорила,
что иск предъявлен «в защиту интересов государства и граждан», что важное общественное
значение этого процесса подтверждается присутствием и выступлением в судебном
заседании большого количества жителей прилегающих к Нескучному Саду домов и
представителей общественных организаций. Но в самом исковом заявлении слов «в защиту
интересов граждан» не содержалось, т. е. с формальной точки зрения иск был предъявлен
только в защиту интересов государства. Поэтому производство в Пресненском суде было
прекращено в связи с тем, что дела такого рода должны рассматриваться не судом общей
юрисдикции, а арбитражным судом. В дальнейшем прокуратура в арбитражный суд по этому
делу не обратилась, хотя участвовала в судебном процессе по жалобе жителей о признании
недействительным постановления Правительства Москвы о строительстве в Нескучном Саду
как нарушающего права граждан.
Прокурор, в соответствии с процессуальным законодательством, вправе вступить в
дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых
законом интересов общества и государства. Прокурор или его заместитель имеют также
право принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или
должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться по этому поводу в суд. Кроме
того, прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушения
прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны
устранить допущенное нарушение.
В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют
специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь),
является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур
всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются
соответствующим прокурорам республик, краев и областей.
В комментируемой статье закрепляется также неизвестное ранее право граждан
предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, которое, как отмечает М.
И. Васильева, дает уникальную возможность использования частно-правовых средств
защиты, доступных гражданину (и в первую очередь — обращения в суд), в целях защиты
публичных экологических интересов, связанных с непричинением вреда окружающей среде.
Такое право граждан вполне соответствует либеральным западным моделям, и в первую
очередь — американскому энвайронментальному праву. И в этом есть определенная
непоследовательность обсуждаемого российского закона, сделавшего в других своих
разделах и нормах ряд отступлений от ранее предоставленных гражданам позиций
(например, в ст. 80 настоящего Закона граждане не называются в качестве истцов по делам о
69
прекращении вредной деятельности, как это было ранее. Получается, что обращаться с иском
о возмещении вреда окружающей среде можно, а с иском о прекращении этой вредной
деятельности — нельзя?). Кроме того, предоставление гражданам права на иск о возмещении
вреда, причиненного окружающей среде, логично было бы сопроводить предоставлением
специально уполномоченным органам (в первую очередь, органам системы Министерству
природных ресурсов РФ) права на вступление в гражданский процесс для дачи заключения
по делу60.
Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является
исчерпывающим и в комментируемом Законе закрепляется, что граждане вправе
осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на
высшем законодательном уровне. Важнейшим условиями успешности внедрения
юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические
факторы. Нельзя
преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры
реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют
развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень
профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь —
работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения
в отстаивании своих законных интересов.
3. Как известно,
предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан
определенных обязанностей, в связи, с чем в ч.3 комментируемой статьи к последним
отнесены:
9 сохранять природу и окружающую среду;
9 бережно относиться к природе и природным богатствам;
9 соблюдать иные требования законодательства.
Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений,
осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды
1. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в
области охраны окружающей среды, имеют право:
разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в
области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в
окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в
области охраны окружающей среды;
за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность
в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения
экологической безопасности;
оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам
государственной власти субъектов Российской
решении вопросов охраны окружающей среды;
организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей
под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством
Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны
окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды
обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные
организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной
информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах
хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей
имуществу граждан;
60
См.: Васильева М. И. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: новое содержание и старые
проблемы.
Федерации, органам местного самоуправления в
среде, жизни, здоровью и
области охраны
;
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]