Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Согласно ВК РФ поверхностные воды — воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах; подземные воды — воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных водных объектах (ст. 1 ВК РФ). Воды, с одной стороны, играют климаторегулирующую роль, а с другой — это экономический природный ресурс.

Точного юридического определения понятия «лес» в лесном законодательстве нет. Однако в преамбуле к Лесному кодексу РФ (далее — ЛК РФ) говорится, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Как объект природы леса — это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса — важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют «легкими планеты». Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

Статья 7 ЛК РФ предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их. В лесном законодательстве используется также термин «леса, не входящие в лесной фонд». Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК РФ).

К древесно-кустарниковой растительности относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК РФ). Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. К ней относятся, например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы.

Наконец, объектами, подлежащими охране, закон признает животные и другие организмы и их генетический фонд. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (с

необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

Атмосферный воздух является неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (с изм. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.

Надо сказать, что антропогенные воздействия, связанные с влиянием деятельности человека на погоду, климат и в более широкой постановке на окружающую природную среду, в ряде случаев становятся сейчас сопоставимыми с планетарными масштабами естественных природных процессов. Идет постепенное загрязнение Мирового океана, нарушается естественный влагооборот, происходят, хотя пока и незначительные, изменения в составе атмосферы и т. п. Все это дает основание говорить о том, что космическое пространство постепенно становится своеобразной частью среды обитания и деятельности человека, происходит расширение содержания понятия «окружающая природная среда» с включением в это понятие околоземного космического пространства, которое в целом представляет собой весьма динамичную и нестабильную систему, которая под влиянием внешних воздействии может переходить в неустойчивое состояние. Таким образом, сейчас идет процесс экологизации космоса, под которым понимается «расширение сферы обитания человека, его взаимодействия с природой до космических масштабов, выход сферы взаимодействия общества и природы за пределы планеты, процесс освоения, «социализации» Вселенной». С другой стороны, сама космическая техника способна также вызывать определенные возмущения в окружающей космической среде. Это происходит за счет поступления продуктов сгорания ракетного топлива в атмосферу при запусках космических аппаратов, за счет выбросов различных газообразных, жидких и твердых веществ с космических аппаратов при их функционировании на орбитах и при перемещении в космическом пространстве и т. д. Имеющиеся данные показывают, что в настоящее время суммарное воздействие на атмосферу, связанное с космической

Природный комплекс — это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

Природный ландшафт — это территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Главная черта природного ландшафта — рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или «типичные ландшафты»: горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями — камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).

3. К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся так же объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Понятия перечисленных природных объектов будут раскрываться в комментариях к последующим статьям.

Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.

Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации комментируемый Закон относит к числу

В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации. Кроме того, одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации являются целевые программы. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.

Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р47, отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.

9 выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;

9 повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.

Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.

9 упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;

9 введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;

9 создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.

К числу важнейших управленческих функций относится так же государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и

деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской

гидротехнических сооружений; а также осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий48.

С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ настоящий Закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного

федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

состоянии и об охране окружающей среды, а также обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды.

Обеспечение экологической информацией является своеобразным процессуальным средством

обеспечения соответствующего конституционного права граждан. Порядок предоставления экологической информации регламентируется в правовых актах, касающихся как информации вообще, так и экологической информации в частности. Обязательное информирование населения по вопросам природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, потребления экологически безопасной продукции предусмотрено рядом нормативных актов.

Наиболее часто встречающийся способ — информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в самом Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.). Согласно ст. 35 названного Закона, редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством. Кроме того, граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации»)). Если речь идет об органах управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то эта информация будет носить экологический характер.

В России издаются и республиканские (областные, краевые) Доклады о состоянии окружающей среды. Они, как правило, имеют построение, близкое к структуре документа

федерального уровня, и содержат сведения о загрязнении атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, состоянии поверхностных вод, размещении отходов, деградации почв. В региональном докладе можно найти значительно больше деталей местного масштаба и уточнений, а также сведений о конкретных источниках воздействия.

Необходимо отметить, что государственные органы обязаны обеспечивать население именно достоверной информацией о состоянии окружающей среды, под которой подразум5евается соответствие сведений действительности.

В тексте Рекомендаций парламентских слушаний «О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды», принятых в 2005 г.. отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. — фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов «О зонах экологического бедствия» и «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Так, между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ могут быть заключены соглашения о передаче осуществления части полномочий в этой сфере.

Таким образом, в редакции комментируемого Закона 2002 г. были достаточно четко разграничены полномочия в области охраны окружающей среды между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов, и предоставлена возможность субъектам РФ, развивая нормы Федерального закона, обеспечивать правовое регулирование вопросов в области охраны окружающей среды, отнесенных к их ведению федеральным законодательством.

29 декабря 2004 г. был принят Федеральный закон № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который возвратил субъектам РФ часть полномочий в области управления особо охраняемыми природными территориями, однако, полномочия, предусмотренные комментируемым Законом, а также Федеральными законами от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) и иными федеральными законами не возвращаются, а продлевается лишь срок действия данной статьи до 1 января 2006 г.

В настоящее время в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ сложилась ситуация, когда на недавно реформированные федеральные природоохранные органы, подвергшиеся к тому же очередному сокращению, были возложены дополнительные задачи, которые последние годы успешно решали региональные власти. Постоянные реорганизации и сокращение численности территориальных органов управления в области охраны окружающей среды не способствовали их эффективной работе.