Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Землеустроительное обеспечение управления муниципальными образованиями. Учебное пособие
.pdf
2.3. Развитие земельно-имущественного комплекса
в условиях муниципального образования
В последние десятилетия в Российской Федерации произошли значительные структурные преобразования как в территориальном, так и в социально-экономическом аспектах. В эти годы
шел усиленный процесс формирования и становления муниципальных образований, включающих в себя городские и сельские
поселения.
Основной целью формирования муниципальных образований является создание прочной социально-экономической базы и
объектов культурно-бытового назначения, обеспечивающих концентрацию населения и средств производства (в форме ЗИК) на
определенных территориях, а также проведение комплексных
работ по охране окружающей природной среды.
В рамках отдельного муниципального образования под экологизацией социально-экономической и производственной деятельности следует подразумевать «концентрированное выражение
форм, способов, принципов организации человеком окружающей
среды, ареалов окружающей территории, способности осваивать
неосвоенное пространство, организовывать его в соответствии с
объективными предметными закономерностями среды».
Для процессов формирования современных муниципальных образований характерны следующие особенности:
1. Концентрация, интенсификация, дифференциация и разнообразие различных видов деятельности на муниципальных
территориях.
2. Формирование специфического присущего муниципальным образованиям образа жизни населения.
3. Формирование и развитие эффективных ЗИК, призванных обеспечить повышение социально-экономического и экологического развития соответствующей территории.
4. Улучшение форм расселения: рациональное размещение
населенных пунктов по территориям муниципальных образований, создание крупных поселений, производственных, земельноимущественных, рекреационных и других комплексов.
41
5. Повышение эффективности трудовой деятельности и
культурно-бытового обслуживания за счет рациональной организации территории муниципального образования.
При этом на территориях муниципальных образований создаются проблемы, к важнейшим из которых следует отнести нерациональное использование ресурсного потенциала, ухудшения
качества окружающей природной среды и недостаточные объемы
планируемых природоохранных мероприятий.
Экологические проблемы муниципальных территорий зависят от следующих обстоятельств:
‒ размера территории муниципального образования, чис-
ленности населения, наличия крупных производств и загрязняющих источников;
‒ природных условий территории: особенностей климата,
включая циркуляционные процессы в атмосфере, наличия или отсутствия крупных водных объектов, лесных массивов внутри и по
периферии муниципальной территории, что во многом определяет
степень комфортности проживания населения, энергетические затраты для обеспечения необходимого уровня комфорта, условия
водоснабжения и рекреации, темпы нейтрализации загрязнений,
сбрасываемых в атмосферу и водные источники;
‒ характера и масштабов производства и выбросов веществ,
загрязняющих атмосферу, водные источники и почвы муниципальной территории;
‒ особенностей размещения населенных пунктов и правил
застройки и землепользования;
‒ особенностей геологических и гидрологических условий;
‒ совершенства инженерных сетей и коммуникаций, обес-
печивающих население водой и отводящих канализационные
стоки, надежности электроснабжения, связи и получения информации;
‒ уровня культурно-бытового обслуживания, размещения
лесопарковых и рекреационных зон, а также зон отдыха населения.
42
Следует отметить, что постоянство фактора экологического
риска, вызванное непрерывностью взаимодействия хозяйственной
системы и природной среды, делает необходимой разработку методологии управления посредством упорядочения параметров взаимодействия хозяйственной деятельности и окружающей природной среды. Это является неотъемлемым условием функционирования муниципальных образований. Поэтому в рамках муниципального образования взаимодействия системы «человек-природа»
можно подразделить на пространственные и функциональные.
Первая группа связей – пространственная – характеризуется
высоким уровнем освоенности территории, наступлением застройки на ценные природно-хозяйственные объекты, которые определяются направленностью и интенсивностью его основных структурных элементов (селитебной, промышленной, коммуникационной, инженерно-транспортной и незастроенной частью и др.).
Вторая группа взаимосвязей – функциональная – заключается в наличии взаимообусловленных процессов на отдельных
участках территории муниципального образования, например:
формирование рекреационных зон отдыха, полезащитное лесоразведение, озеленение придорожных территорий, рекультивация
нарушенных земель и др.
Во многом это обусловлено тем, что комплекс экологических проблем присущ любой территории, где отмечается концентрация производственных предприятий. Его проявление наблюдается практически на всех территориях муниципальных образований с характерными его комбинациями достаточно надежных
внутренних и внешних связей, потоков населения, ресурсов,
энергии и информации, входящих в черту муниципалитетов и
перераспределяющихся на этой территории между его отдельными компонентами и экосистемой окружающей среды.
Муниципализация, как правило, сопровождается нарушением естественных связей между различными компонентами
окружающей среды. Это приводит к формированию искусственных экосистем – природно-антропогенных комплексов муници-
43
пальных территорий, для которых характерно специфическое
взаимодействие природных и антропогенных компонентов окружающей природной среды.
В современных условиях в гораздо большей степени, чем
раньше, проявляется зависимость общества от состояния природной среды. Поэтому перед человечеством на современном этапе
встают новые проблемы, которые в перспективе должны быть
увязаны вокруг одной комплексной проблемы – рационального
управления всей совокупностью эколого-экономических условий
общественного развития.
В целом можно выделить следующие основные противоречия, определяющие современную экологическую обстановку:
‒ между задачами и темпами социально-экономического
развития и ограниченностью природных ресурсов и ухудшением
условий среды;
‒ между разнообразием природных ресурсов, условий и
существующим разнообразием технических средств и решений;
‒ между уровнем использования природных ресурсов и
наших знаний о природных процессах и уровнем их реализации в
технологии;
‒ между уровнем образования, неадекватно отражающим
сложные проблемы отношения человека с окружающей средой, и
возможностями внедрения инновационных технологий.
Исходя из этого, необходим такой подход к решению проблем муниципального развития, который ведет к устойчивому
социально-экономическому и экологическому развитию, осуществляемому на основе рационального использования всего муниципального ресурсного и имущественного потенциала, включая объекты ЗИК, не превышающего предельно допустимые
нагрузки на окружающую среду.
В этой связи возникает необходимость выработки следующих направлений, определяющих эти действия:
эффективное использование муниципальной собствен-
ности, в том числе, земельной;
социально ориентированное жилищное строительство;
44
гибкая система управления, соответствующая целям му-
ниципальной политики;
предупреждающая защита окружающей среды;
экономическое обеспечение, нацеленное на решение кон-
кретных проблем.
Сложившаяся к настоящему времени в муниципальных образованиях структура органов управления муниципальными природными ресурсами включает в себя, как правило: орган управления муниципальным имуществом (комитет по управлению муниципальным имуществом); орган, в функции которого входит
купля-продажа муниципального имущества (фонд муниципального имущества); орган управления земельными и другими природными ресурсами (например, Росреестр); органы градостроительства и архитектуры.
Одной из важнейших задач в деятельности перечисленных
органов управления является организация эффективного управления муниципальной собственностью с учетом все более возрастающей значимости соблюдения экологических ограничений,
поэтому это возможно лишь при опоре на ключевые принципы
концепции устойчивого развития.
В этой связи эколого-экономический аспект устойчивого
развития состоит в том, что производственно-хозяйственная деятельность цивилизации должна быть ориентирована не на повышение потребления природно-ресурсного потенциала биосферы,
а на его рационализацию. Социальный аспект предполагает переход общества на демократические принципы управления, сочетание рыночной экономики и социальных функций государства.
Экологический аспект, в свою очередь, учитывает, прежде всего,
влияние человека на природу, поскольку прогресс человечества
связан с использованием природы для своих нужд, а не наоборот.
Природный каркас – это естественная система жизнеобеспечения муниципальной территории, состоящая из озелененных и
водных объектов, других ландшафтных элементов этой территории. Для удовлетворительного решения задач устойчивого разви-
45
тия природный каркас должен формироваться в виде целостной и
непрерывной структуры, пронизывающей все пространство этой
территории.
В статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г.
«Об охране окружающей среды» отмечается, что в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной
окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия
в деятельности по охране окружающей среды органов местного
самоуправления.
К полномочиям органов местного самоуправления по
охране окружающей среды как комплексного объекта можно отнести полномочия по решению вопросов благоустройства муниципального образования. В рамках благоустройства какой-либо
территории проводятся и природоохранные мероприятия.
Полномочия по охране отдельных видов природных объектов закреплены рядом отраслевых нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов. Главным природным ресурсом и
главным компонентом окружающей природной среды являются
земельные ресурсы.
Органы местного самоуправления могут участвовать в земельных отношениях как регуляторы земельных отношений в
отношении земель, находящихся под их юрисдикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный характер), и как собственники земель, находящихся в их
владении, пользовании и распоряжении (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных отношений – физическими и юридическими лицами). В последнем
случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организации рационального использования и охраны земельных ресурсов.
46
Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земельных ресурсов можно разделить
на несколько групп.
Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя
перечень обязательных мероприятий по охране земельных ресурсов с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Во-вторых, органы местного самоуправления относят земли, находящиеся в муниципальной и частной собственности, за
исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и осуществляют перевод из одной категории
в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод
земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий
с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения.
В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением правового режима земельных ресурсов в зависимости от их целевого назначения.
В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществлять консервацию отдельных земельных участков с изъятием их из оборота в целях предотвращения
деградации земель в порядке, предусмотренном Правительством
Российской Федерации.
В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стимулирование охраны земельных
ресурсов в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Экологизация управления муниципальным ЗИК должна
быть базовым элементом в системе обеспечения устойчивого развития муниципальных образований (рис. 2.1).
47
Устойчивое развитие
муниципального образования
Анализ влияния экологических
факторов на состояние ЗИК
Реализация методологии
экологической деятельности
Учет экологических факторов при
оценке и налогообложении единых
объектов недвижимости
Экологизация управления
муниципальным ЗИК
Практическая реализация
политики устойчивого развития
Индикаторы (показатели)
устойчивого развития
Критерии
устойчивого развития
Принципы
устойчивого развития
Рис. 2.1. Механизм экологизации управления муниципальным ЗИК
на базе концепции устойчивого развития
Наиболее сложная проблема управления земельноимущественными отношениями – регулирование землепользования органами муниципальной власти с учетом интересов всех
участников земельно-имущественных отношений при одновременном обеспечении комплексного развития муниципального
образования, учитывающего многочисленные параметры, в том
числе и экологические.
48
Управление ЗИК как природнотерриториальным ресурсом
предполагает регулирование важнейших параметров земельного
фонда, включающих природно-экономические характеристики и
пропорции его распределения по отраслевому признаку, интенсивность и эффективность его использования. В данной составляющей происходит объединение интересов общества и частных
землепользователей в процессе реализации рыночных механизмов хозяйствования.
Механизм управления ЗИК на муниципальном уровне в
общем смысле можно определить, как выработку и апробацию
органами местного самоуправления системы льгот и ограничений
для субъектов земельно-имущественных отношений, а также
контроль за соблюдением регулирующих предписаний. Органы
муниципального управления обязаны оказывать такое воздействие на пользователей природными ресурсами, чтобы те, в необходимых случаях, изменяли свое поведение, то есть принимали
наиболее эффективные решения в части использования земельноимущественных ресурсов.
В этой связи немаловажным обстоятельством в управлении
ЗИК является реализация муниципальных программ, основными
направлениями которых должны стать: повышение эффективности использования земельно-имущественных ресурсов, создание
условий для увеличения природного, социального, инвестиционного ипроизводственного потенциала муниципального образования, превращения земельно-имущественных ресурсов в мощный
фактор влияния устойчивого развития муниципальной экономики.
При этом систему программных мероприятий составляют
следующие действия:
стабилизация отношений собственности;
совершенствование системы земельных платежей;
ведение государственного кадастра недвижимости;
оценка земельных ресурсов;
комплекс работ по землеустроительному обеспечению;
усиление контроля за использованием и охраной зе-
мельных ресурсов.
49
Помимо этого в качестве мер по управлению земельноимущественными ресурсами на региональном уровне необходимо использование не только прямых регуляторов, но и косвенных
(кредитование и субсидирование, частичное финансирование со
стороны органов власти землеустроительных работ, разъяснительная работа и т. д.).
Например, в индустриально развитых странах при проведении земельно-имущественной политики используется смешанный
административно-экономический механизм, который включает
следующие инструменты:
1. Рыночную куплю-продажу земельных участков, выкуп и
приватизацию.
2. Эколого-экономическую оценку земли и составление це-
новых карт территорий.
3. Налогообложение земли на основе оценки ее стоимости с
учетом экологических факторов.
4. Планирование и организация пространства.
5. Функциональное зонирование территорий.
6. Правила землепользования и застройки, вырабатываемые
на уровне муниципалитетов.
7. Порядок проведения экологизации коммерческой дея-
тельности.
Таким образом, процесс формирования и развития ЗИК в
рамках муниципального образования имеет свои особенности,
которые проявляются в его экологизации и обеспечении экологически устойчивого развития данных территорий.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]