Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
10.4. Административные регламенты
В рамках проводимой в настоящее время административной реформы важным элементом являются административные
регламенты федеральных исполнительных органов
связи институт административных регламентов можно отнести
к числу новейших и динамично развивающихся категорий административного права.
В научной литературе «регламент» раскрывается в 3 аспектах: во-первых, как внутриорганизационный правовой
акт, во-вторых, как порядок проведения собрания, заседания,
в-третьих, как разновидность международных актов
Регламент как внутриорганизационный документ представляет собой нормативно-правовой акт, определяющий
порядок деятельности какого либо государственного органа,
государственной, общественной или иной негосударственной
организации.
Большинство административных регламентов закрепляют
принципы деятельности соответствующего органа, порядок
и частоту проведения заседаний, правовой статус руководителя, порядок принятия повестки дня, особенности правового
положения и характер взаимодействия с другими органами
и организациями, порядок доведения до сведения населения
и заинтересованных лиц принятых решений, финансово-экономические основы деятельности органа и т.д.
89
Принятие административного регламента упорядочивает
деятельность органа исполнительной власти, концентрирует
внимание на решении компетенционных вопросов, что повышает эффективность работы данного органа.
87
. В этой
88
.
87
Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации
государственного контроля (надзора) / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. — Саратов: Научная книга, 2009. — С. 154.
88
вопросы: Науч.-практич. пособие. — М.: Юриспруденция, 2010. — С. 144.
89
Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. — М.: NOTA BENE, 2010. — С. 13.
171
Под административным регламентом можно понимать
правовой акт, принятый в установленном порядке компетентными федеральными исполнительными органами в целях
оптимизации, упорядочения и упрощения управленческой
деятельности, устанавливающий общие правила организации
деятельности, сроки и последовательность действий, порядок
взаимодействия между его структурными подразделениями
и должностными лицами, а также порядок взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти и организаций
при исполнении государственных функций и предоставлении
государственных услуг.
Так, постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г.
№ 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»
определено, что регламенты, разработанные федеральными
органами исполнительной власти, утверждаются приказами
руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, административные регламенты могут быть
следующих видов:
административные регламенты государственных функ-
ций и предоставления государственных услуг;
административные регламенты взаимодействия органов
исполнительной власти;
административные регламенты органов исполнительной
власти или внутриорганизационные административные регламенты.
Административным регламентом может быть установлено,
как исполняется функция, как реализуется задача, как предоставляется государственная услуга. При этом административный регламент должен исчерпывающим образом регулировать
90
исполнение этих функций, достижение этой задачи
.
90
Панов А., Филипович Л. Административный регламент: от кон-
цепции к законопроекту // Чиновник. — 2004. — № 5 (33). — С. 19.
172
Органами исполнительной власти разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной
власти, содержащие последовательность действий по исполнен ию
государственных функций и нормативные сроки осуществления
таких действий.
Согласно постановлению Правительства РФ от 16 мая
2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных
регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных
услуг» к обязательным требованиям административных регла-
ментов относятся:
а) общие положения;
б) требования к порядку исполнения государственной
функции;
в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их
выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме;
г) порядок и формы контроля за исполнением государственной функции;
д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также их должностных лиц.
К административным регламентам в системе исполнительной власти необходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств и институтов, которые позволят
91
улучшить процесс публичного управления в нашей стране
.
Таким образом, административные регламенты должны
позволить решить целый ряд задач: повысить управляемость
91
Старилов Ю.Н. Исполнительная власть в структуре современного
административно-правового регулирования: проблемы и основные направления разрешения // История становления и современное состояние
исполнительной власти в России. — М., 2003. — С. 85.
173
в органах власти, усилить контроль за их деятельностью со стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих, снизить
административное усмотрение и коррупционный потенциал
92
управленческих решений
.
92
Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа
в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. —
2008. — № 10. — С. 3–14.
174
Глава 11. МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
11.1. Понятие методов управления
Данные методы и средства представляют собой сложную
систему экономических, правовых, организационно-административных, социальных и других мероприятий, поскольку для
полноценного функционирования всех институтов государства
необходимо обеспечить исполнение принятых законов и нормативных правовых актов. Реализацию правовых положений
обеспечивают органы государственной власти, с помощью
определенных средств, способов, приемов — т.е. методов дос-
тижения цели.
Проанализировав научную литературу, можно прийти
к выводу, что под методами деятельности исполнительной
власти понимается совокупность способов, приемов, с помощью
которых реализуются управленческие функции, осуществляется процесс воздействия субъектов управления на управляемые объекты.
Метод управления характеризует законченный процесс
воздействия субъекта на объект управления, суть которого заключается в том числе и в средствах управленческого воздействия, используемых субъектом управления в качестве орудия
управленческого воздействия. Метод управления отвечает
на вопрос: как действует тот или иной субъект исполнительной
власти? Можно выделить следующие характерные черты мето-
дов управления:
175
используются в процессе деятельности органов ис-
полнительной власти и их должностных лиц для реализации
закрепленной за ними компетенции;
имеют конкретного адресата (объект управления);
выражают публичный интерес;
содержат юридически властные полномочия;
напрямую связаны с целями реализации исполнитель-
ной власти.
Исходя из изложенного, под методом управления понимается совокупность средств, способов, приемов, используемых
субъектами управления в процессе реализации своей компетенции для оказания воздействия на объекты управления.
Соотношение методов управления с ранее рассмотренными
административно-правовыми формами носит прямой характер, поскольку именно методы деятельности получают свое
внешнее, т.е. реальное, выражение в административно-правовых формах — прежде всего в правовых актах управления.
Например, если полномочное должностное лицо рассматривает
дело о совершении гражданином административного правонарушения и на основе оценки доказательств приходит к выводу
о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого
должностного лица является выбор одной из мер административной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного
93
взыскания
.
Безусловно, помимо правовых актов, используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое значение.
Например, проводится регистрационный учет граждан
по месту жительства и пребывания; осуществляется надзор
за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений;
осуществляется лицензирование определенных законом видов
деятельности; ограничивается движение при автотранспортных нарушениях и т.п.
93
Административное право. — URL: http://bibliotekar.ru/
administrativnoe-pravo-2/45.htm.
176
Все методы управления так или иначе закрепляются
в компетенции субъектов исполнительной власти.
Так, Министерство внутренних дел РФ в соответствии
с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248):
осуществляет контроль в области оборота оружия;
выявляет, предупреждает и расследует тяжкие и особо
тяжкие преступления, совершенные организованными группами, носящими транснациональный или межрегиональный
характер, либо преступления, вызывающие большой общественный резонанс;
организует и проводит мероприятия по обеспечению
безопасности граждан и правопорядка в общественных местах;
организует служебно-боевую деятельность внутренних
войск в мирное и военное время;
организует кадровую подготовку системы МВД России
и т.п.
Например, в Положении о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном
постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404,
предусмотрено, что в соответствии с возложенными задачами
оно осуществляет:
государственный учет поверхностных и подземных вод;
проводит государственную экспертизу проектной доку-
ментации на строительство водохозяйственных объектов;
обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загряз-
нения подземных вод;
устанавливает режимы наполнения водохранилищ;
оформляет, выдает и регулирует лицензии на водопользование;
руководит своими территориальными органами и подве-
домственными организациями;
прекращает, приостанавливает или ограничивает поль-
зование участками недр и водными объектами;
организует подготовку и повышение квалификации
кадров для своей системы и т.п.
Безусловно, указанные действия нуждаются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управ-
177
ленческой действительности — вопрос не формы, а методов
управления. Именно по методам управления судят о состоянии и эффективности управленческого механизма. Поскольку
прямое распорядительство характерно для вертикали власти,
именно здесь методы управления находят свое яркое проявление.
11.2. Виды методов
государственного управления
Классификация методов осуществления исполнительной
власти весьма разнообразна. Многие ученые классифицируют
методы управления по различным основаниям: по характеру
и направленности организующего взаимодействия, по масштабу применения, по степени опосредованности воздействия,
по управленческим функциям, по характеру воздействия,
по юридической природе и т.п.
В нашем учебнике мы рассмотрим следующие основные
методы государственного управления.
1. Общие и специальные методы. Общие методы, как
правило, используются при выполнении всех функций управления на всех основных стадиях управленческого процесса
(выделяют методы убеждения, принуждения и стимулирования (или поощрения). Специальные методы применяются при
осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях
управленческого процесса, например для решения отдельных
управленческих задач.
2. Экономические и административные методы. Суть
экономических методов управления заключается в косвенном
воздействии на объект управления (мотивация и стимулиро-
94
94
Например, см.: Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. — М.: Норма, 2005. — 480 с.; Манохин В.М. Административное право
России. — Саратов, 2009. — 272 с.
178
вание труда). В данном случае, воздействуя на материальные
интересы объекта управления, орган исполнительной власти
достигает желаемого эффективного результата работы, используя определенные экономические рычаги: премии, различные льготы, ценообразование, налогообложение и т.д. Таким
образом, экономические методы базируются на использовании
определенных стимулов, предусматривающих для управляющего субъекта возможность маневрировать имеющимися
ресурсами, а для управляемого — добиваться поставленных
задач без специальных распоряжений.
К административным, или организационно-распоряди-
тельным, методам прямого воздействия со стороны органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления
относятся общие и непосредственные руководства, регулирования, контроль (надзор) и т.д. Организационно-управленческое
воздействие управляющего субъекта на управляемые объекты
выражается в принятии управленческих решений, например
издание распоряжения, приказа, юридически обязательного
для объекта управления.
3. Правовые и неправовые методы. Правовые методы
управления основаны на Конституции РФ, действующем законодательстве, иных нормативно-правовых актах. В качестве
примера можно привести деятельность органов прокуратуры,
которые в соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»
осуществляют контрольную деятельность, заключающуюся
в проверке соответствия деятельности органов власти и их
должностных лиц действующему законодательству. В ходе контроля устанавливаются факты совершенного правонарушения,
в данном случае контролирующие органы обязаны составить
протокол, который будет обязателен для исполнения.
Неправовые методы представляют собой повседневную
текущую деятельность, выражающуюся в совещаниях, учете,
проведении различного рода бесед с управляемыми объектами
(например, оперативные совещания, патриотическое воспита-
179
ние и т.д.). Неправовые методы не влекут прямых юридических
последствий, так как их совершение не предполагает издание
правовых актов управления.
4. Социально-психологические методы. Взаимосвязь со-
циальных и психологических методов управления состоит
в познании и использовании законов психики человека для
оптимизации психологических явлений в интересах общества
(социума). Различие данных методов заключается в том, что
с помощью психологических методов руководитель организации или предприятия может управлять поведением конкретного работника или группы работников в межличностных
отношениях, социальные методы дают возможность работодателю «балансировать» отношения между группами. Данные
методы позволяют руководителю познать индивидуальные
особенности своих подчиненных, дают возможность выбрать
необходимый для своей организации (предприятия, учреждения) стиль управления, что, с одной стороны, будет способствовать эффективной работе, с другой — благоприятно повлияет
на степень удовлетворенности рабочим местом, должностью,
трудом в целом. Нап ример, формирова ние трудового коллектива
с учетом психологической совместимости, применение методов
социальной активности для выявления творческого отношения
к служебным обязанностям и др.
11.3. Характеристика
универсальных методов управления
Основную роль в системе методов управления играют
убеждение и принуждение. Убеждение можно представить
в качестве способа воздействия на сознание и поведение людей,
кроме того, с помощью средств убеждения стимулируется
должное поведение участников административно-правовых
отношений. Сущность метода убеждения заключается в том,
что субъекты государственного управления добровольно подчиняются юридическим нормам и сознательно участвуют в их
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]