Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций,
находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;
направлять своих заместителей и сотрудников своего
аппарата для участия в работе органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
пользоваться в установленном порядке банками данных
Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;
использовать государственные, в том числе правитель-
ственные, системы связи и коммуникации;
организовывать в пределах своей компетенции провер-
ки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования
федерального имущества и средств федерального бюджета
в федеральном округе;
направлять на рассмотрение федеральных органов го-
сударственной власти, а также органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального
округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;
вносить в соответствующие федеральные органы испол-
нительной власти предложения о поощрении руководителей
их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного
взыскания;
привлекать сотрудников Контрольного управления
Президента РФ, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных
органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;
образовывать совещательные и консультативные органы.
Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа
101
в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочные представители Президента РФ в палатах
Федерального Собрания РФ во взаимодействии с помощ-
никами Президента в установленном Президентом порядке
координируют работу соответственно в Совете Федерации
и Государственной Думе подразделений Администрации Президента и представителей Правительства; обеспечивают представление интересов Президента и способствуют реализации
его конституционных полномочий в этих представительных
(законодательных) органах государственной власти.
Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ от имени Президента представляет его
сторону в конституционном судопроизводстве; представляет
Президенту проекты обращений, предполагаемых к внесению
Президентом в Конституционный Суд; уточняет и изменяет
по согласованию с Президентом основания, по которым Президент направил обращение в Конституционный Суд; отзывает
по поручению Президента его обращения до начала рассмотрения дела на заседании Конституционного Суда; вносит
на заседании Конституционного Суда необходимые уточнения
и изменения в позицию Президента, изложенную в его обращении в Конституционный Суд, а также осуществляет ряд других
функций.
102
Глава 8. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ КАК СУБЪЕКТ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
8.1. Понятие и признаки
исполнительной власти
Исполнительная власть является основным субъектом
государственного управления. Поэтому характерные признаки
исполнительной власти производны от признаков и особенно-
стей государственного управления:
органы исполнительной власти могут принимать
решения, обязательные для исполнения организационно неподчиненными субъектами, т.е. могут осуществлять властную
деятельность;
органы исполнительной власти непосредственно испол-
няют законы и судебные акты, их деятельность носит непосредственно организующий характер;
для субъектов исполнительной власти существует более
упрощенная и часто нерегламентируемая процедура принятия
юридически значимых решений, чем для органов судебной
и законодательной власти. Это позволяет быстро и эффективно
реагировать на вызовы времени и решать насущные проблемы
жизнедеятельности общества;
деятельность исполнительной власти носит повседнев-
ный, постоянный характер. Именно на органах исполнительной
власти лежит бремя поддерживания постоянного устойчивого
функционирования государственного механизма;
103
деятельность исполнительной власти по своей норма-
тивно-правовой форме является подзаконной деятельностью.
Органы исполнительной власти не могут принимать акты, обладающие высшей юридической силой — законы, а принимают
подзаконные акты — акты, принятые на основе и во исполнение
законов;
в ведении исполнительной власти находятся материаль-
ные ресурсы общества. Она осуществляет управление государственной собственностью и финансовыми ресурсами;
субъекты исполнительной власти находятся в отно-
шении иерархической соподчиненности по отношению друг
к другу;
должностные лица органов исполнительной власти
в своей деятельности в значительной мере руководствуются
принципом целесообразности;
исполнительная власть в качестве средства защиты
организационно властных отношений использует меры административного принуждения.
Исполнительную власть можно определить как часть
государственного аппарата, осуществляющую непосредственно организующую, оперативную, повседневную властную
деятельность, обеспечиваемую мерами административного
принуждения.
Существуют различные классификации видов органов
исполнительной власти.
В зависимости от типа государственного устройства выделяют федеральные и исполнительные органы власти субъекта
федерации.
Наиболее практически значимой является классификация
по характеру компетенции. Трудность рассмотрения данного
вопроса обусловлена отсутствием единых представлений о том,
что такое компетенция. Традиционная позиция по данному вопросу включает в понятие компетенции 4 элемента:
1) цели и задачи деятельности органа;
2) обеспечивающие решение этих задач функции управле-
ния;
104
3) полномочия или права и обязанности органа в осуществ-
лении закрепленных за ним управленческих функций;
4) организационные и правовые формы и методы деятель-
43
ности
.
В соответствии с этой позицией исполнительная власть
строится по функционально-отраслевому принципу. Есть органы общей компетенции. Это высшие органы исполнительной
власти. Они осуществляют все полномочия в сфере управления.
Остальные органы делятся на органы отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.
Органы отраслевой компетенции осуществляют управление какой-либо отраслью (совокупностью предприятий и учреждений однородного социально-экономического профиля).
Органы межотраслевой компетенции осуществляют государственное управление в объеме той или иной функции.
Такая структура характерна для советского и начального
постсоветского этапа государственного управления. В это время
государство играет ключевую роль в социально-экономическом
развитии общества. Основная масса предприятий и учреждений находится в ведении государства. Функционально-отраслевая структура является единственно возможной в этот период времени, а взгляды ученых на компетенцию обоснованно
включают в это понятие цели, задачи и функции. Однако новые
экономические реалии, потребности времени меняют взгляды
на компетенцию органов исполнительной власти, и следствием
этого становится изменение системы органов исполнительной
власти.
8.2. Система и структура федеральных
органов исполнительной власти
Принципиальный вклад в развитие административной
реформы и совершенствование структуры и системы органов
43
Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право
Российской Федерации. — М.: Норма, 2005. — С. 147.
105
исполнительной власти внес Указ Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов
исполнительной
власти».
Традиционным критерием построения федеральной исполнительной власти выступал функционально-отраслевой принцип. Если мы возьмем утративший силу Указ Президента РФ
от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов
исполнительной власти», то увидим что перечень органов исполнительной власти и их полномочия были обусловлены стоящими перед ними задачами и осуществляемыми функциями.
Так, министерство ранее определялось как федеральный орган
исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленных отраслях
или сферах государственной деятельности, а также координирующий в установленных федеральным законодательством
случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов
исполнительной власти. Государственные комитеты РФ и федеральные комиссии России являлись федеральными органами
исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной
основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование
в определенной сфере деятельности. Федеральные службы
России, российские агентства, федеральные надзоры России
были органами, созданными для осуществления специальных
функций в установленных сферах ведения.
На несколько ином принципе основывается проводимая
ныне административная реформа. Система органов исполнительной власти формируется не столько по функциональному
принципу, сколько в зависимости от юридических форм
осуществления государственных функций. В юридической
литературе под правовыми формами осуществления функций
государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность
государственных органов, связанная с изданием юридических
106
44
актов
. К правовым формам относят правотворческую и правоприменительную деятельность государственных органов.
В силу вышеизложенного представляется целесообразным
исходить из того, что компетенция — это совокупность юридических средств осуществления власти. Наиболее близкую
нам точку зрения по данному вопросу высказал Д.Н. Бахрах,
считая что компетенция состоит из совокупности властных
полномочий относительно определенных предметов веде-
45
ния
.
Такое положение отражает действующая ныне структура
органов исполнительной власти, которая формируется в соответствии с правовыми формами осуществления функций исполнительной власти. Прежде чем перейти к ее рассмотрению,
целесообразно уделить некоторое внимание самим функциям
исполнительной власти. Они производны от функций государства. В теории государства и права функции государства
рассматриваются как основные направления внутренней
и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая
сущность и социальное назначение
46
. Однако важно отличать
функции государства и функции органов государства. Функции
органов государства можно определить как реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии
с их местом и назначением в государственном механизме и политической системе общества
47
. Поэтому применительно к сфере
управления можно согласиться с таким определением функции
органов исполнительной власти. Функции — содержательная
характеристика управленческих действий, которые может,
44
Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова., А.В. Маль-
ко. — М.: Юристъ, 1997. — С. 76.
45
Бахрах Д.Н. Административное право России. — М.: Норма,
2000. — С. 178.
46
Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова., А.В. Маль-
ко. — М.: Юристъ, 1997. — С. 61 (автор главы — М.И. Байтин).
47
Там же. — С. 63.
107
должен и обязан осуществлять соответствующий орган для
достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно
48
он должен заниматься
.
В качестве функций исполнительной власти можно выде-
лить следующие:
функция осуществления государственного администра-
тивного принуждения за нарушение правил управления;
разрешительная функция, связанная с выдачей ор-
ганами государственной власти, их должностными лицами
разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида
деятельности и конкретных действий юридическим лицам
и гражданам;
регистрационная функция, выражающаяся в регистра-
ции актов, документов, прав, объектов;
функция управления государственным имуществом,
состоящая в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям,
федеральным казенным предприятиям и государственным
учреждениям, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
функция по оказанию государственных услуг, понимае-
мая как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную
значимость и оказываемых на установленных федеральным
законодательством условиях неопределенному кругу лиц.
Данные функции характеризуют основные направления
и пределы воздействия исполнительной власти на общественные отношения. Однако сами по себе названные функции
не являются окончательными критериями организационного
проектирования публичных администраций.
48
Конин Н.М. Административное право России. — М.: Юристъ,
2004. — С. 104.
108
Эти виды деятельности реализуются в различных правовых формах, в соответствии с которыми и строится система
государственного управления.
Основными структурными звеньями исполнительной
власти выступают федеральные министерства, федеральные
службы, федеральные агентства.
Различие между этими органами обусловлено разницей
используемых юридических форм. Федеральное министерство
занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В установленной сфере деятельности федеральное
министерство не вправе осуществлять правоприменительную
деятельность, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
В свою очередь, федеральные службы и федеральные
агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Разграничение органов исполнительной власти на органы
нормотворческие и правоприменительные обусловлено рядом
обстоятельств. Во-первых, важно не допускать необоснованного усиления исполнительной власти в механизме разделения властей. Такого рода децентрализация управленческих
полномочий не дает возможности исполнительным органам
трансформироваться в административно-командную систему,
связанную узковедомственными интересами. Во-вторых, такое
положение снижает возможности произвольного вмешательства властей в жизнь общества, функционирование организаций,
развитие третьего сектора. Отделение нормотворческих структур от правоприменительных снижает уровень усмотрения
органов и должностных лиц при принятии решений. Правоприменительные органы должны руководствоваться теперь не собственным усмотрением, а нормативной базой, разработанной
109
министерствами. В свою очередь, и сами министерства как
нормотворческие институты не сумеют воспользоваться плодами своей деятельности, так как им запрещена правоприменительная деятельность. Исключение составляет право отменять
противоречащие федеральному законодательству решения
федеральных агентств, федеральных служб, если иной порядок
отмены не установлен федеральным законом.
Федеральные министерства выступают субъектами нормативно-правовой организации в сфере управления, но, как
правило, не являются субъектами административно-правовых
отношений. Их участие в реализации административно-правовых норм сведено к минимуму. На них возложено бремя создания подзаконных нормативных актов в установленных сферах.
В формировании структуры административно-правовых норм
федеральные министерства выполняют функцию создания
диспозиций правил управления (прав и обязанностей субъектов права). Санкции за несоблюдение обязанностей и нарушение прав, а также условия возникновения данных прав обычно
содержатся в законодательных актах. Такое разделение труда
в нормотворческой сфере между представительными органами
и органами исполнительной власти представляется оптимальным и обоснованным. Законы не должны быть перегружены
часто меняющимися управленческими нормами, а фиксировать
только санкции за нарушение этих норм и юридические факты
их применения. Сами же правила поведения могут быть закреплены в актах министерств, так эта процедура более оперативна
по сравнению с законотворческим процессом.
В свою очередь, правоприменительные органы (службы
и агентства) делятся в зависимости от характера применяемых
норм. Службы применяют запретительно-обязывающие нормы,
а агентства применяют управомочивающие нормы.
Федеральные службы отличаются от агентств по нескольким критериям. Во-первых, они различаются в зависимости
от выполняемых функций. Для федеральных служб правоприменительная деятельность состоит в осуществлении контроля
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]