Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
Таким образом, ведущими учеными-административистами отмечалась важность фактического, внешнего выражения
полномочий органами исполнительной власти. Деятельность
органов исполнительной власти характеризуется использованием многочисленных средств и мер, которые применяются
в рамках определенных форм и методов.
Традиционно под формой реализации компетенции субъектов административного права понимается способ внешнего
выражения ими своей деятельности в сфере государственного
управления (исполнительной власти). Так, властные субъекты
реализуют свои права в сфере управления посредством издания правовых актов управления и применения иных форм,
а граждане реализуют свои права в сфере управления в виде
обращений в органы исполнительной власти (государственного
управления).
Классификация форм управленческой деятельности
может проводиться по различным основаниям. С учетом разнообразия форм управления можно выделить их конкретные
виды.
Внутриорганизационная деятельность может быть выражена как в правовой, так и неправовой формах.
Правовая форма, как правило, выражена в государственном управляющем воздействии на иных участников (например,
принятие нормативного акта органом исполнительной власти
в целях упорядочения определенных правоотношений). Такого
рода формы реализации компетенции субъектом исполнительной власти своих полномочий направлены вовне, что позволяет
осуществлять взаимодействие с объектами управления, что
вызывает, таким образом, определенные юридические последствия или не вызывает таковых. В них непосредственно
получают свое практическое выражение юридически властные
полномочия, являющиеся спецификой субъектов исполнительной власти. Наиболее показательно эти качества данной группы форм проявляются в правовых актах управления, которые
далее будут рассмотрены более подробно.
141
Правовая форма реализации исполнительной власти вы-
ражается в виде:
1) издания нормативно-правовых актов;
2) издания ненормативных и индивидуальных правовых
актов;
3) заключения публично-правовых договоров (например,
административных договоров, международных соглашений);
4) совершения юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление административных протоколов, проведение государственной регистрации,
осуществление властных распорядительных и контрольных
мероприятий, выдача официальных документов, разрешающих
осуществлять определенный вид деятельности)
57
.
Правовые формы управления по целенаправленности под-
разделяются на внутренние и внешние.
Внутренние правовые формы деятельности имеют место
внутри организации, ведомства, органа. Они используются
для решения вопросов внутриорганизационного характера
внутри системы управления, т.е. между органами управления,
служащими и должностными лицами. Предназначены данные
правовые формы для ведения делопроизводства, руководства
сотрудниками, а также для управления вышестоящими по подчиненности органами нижестоящими. Форма их внешнего
выражения проявляется в издании нормативных или индивидуальных правовых актов управления.
Внешние правовые формы деятельности применяются
при осуществлении управленческих функций по отношению к другим, не входящим в систему управления органам,
организациям и гражданам. При применении внешних форм
управленческого воздействия осуществляются практически
все важнейшие функции управления, которые упорядочивают
57
Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное
право: Учебник для вузов. — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Норма, 2007. —
С. 305.
142
общественные отношения во всех сферах жизни. Форма их
внешнего выражения проявляется в издании нормативных или
индивидуальных правовых актов управления уполномоченными органами для решения непосредственно тех задач, для
которых он и был создан.
По способу выражения правовые формы государственного
управления подразделяются на письменные, устные и конклюдентные.
Письменная форма реализации компетенции властными субъектами административного права своих полномочий
в сфере государственного управления является наиболее
распространенным способом выражения управленческой
правоприменительной деятельности. Результатом является
индивидуальный письменный акт-документ, который используется для решения вопросов с обязательным закреплением
его правоприменения.
Содержание данной формы управления состоит в подготовке и принятии органами исполнительной власти правовых
актов (нормативных и индивидуальных) и оформлении различных документов (протоколов, постановлений и т.п.).
Устна я форма управления применяется при решении
вопросов оперативного характера (например, устные приказы,
указания, распоряжения, команды). Обычно подобные управленческие действия влекут за собой юридические последствия,
а нередко могут документально фиксироваться (например,
в журнале учета секретарем министра).
Конклюдентная форма государственного управления осуществляется при помощи определенных жестов и движений
(регулирование уличного движения), сигналов (звуковых и световых), знаков (например, штамп таможенного органа «Выпуск
запрещен») и других действий, выражающих решение субъекта применения права.
Неправовые формы отражают те действия органов исполнительной власти, которые не оказывают прямого управляющего государственного воздействия и служат интересам
143
самоорганизации их деятельности. Такие формы, как правило,
не закрепляются в нормативном порядке и, что еще важнее,
не влекут правовых последствий для объектов управления.
Однако осуществление таких действий должно основываться
на принципе законности. Порядок совершения таких действий в некоторых случаях регламентируется и в нормативных
58
актах
.
К числу неправовых форм причисляются управленческие
действия организационного характера
59
, которые, в свою очередь,
подразделяются на организационно-технические (организация
разработки и реализации технических правил, нормативов
и т.п.), организационно-экономические (организация разработки
и реализации экономических норм и нормативов), организационно-социальные (разработка и реализация социальных нормативов, например минимального размера оплаты труда) и общественно-организационные мероприятия (конференции,
круглые столы, презентации и т.д.).
Также к неправовым формам относят материально-технические действия, которые связаны с обеспечением эффективности государственно-служебной деятельности, повышением
качества управленческого труда (например, ведение делопроизводства, регистрация документов, обработка информации
60
и т.п.)
.
Таким образом, можно сделать вывод, что, помимо издания
правовых актов органами исполнительной власти, могут совер-
58
Так, например, порядок организации и проведения заседаний,
иных мероприятий Правительства РФ установлен в постановлении
Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства
Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».
59
См. подробнее: Конин Н.М., Журик В.В. Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. — М., 2005. — С. 196–197.
60
См. подробнее: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2007. —
С. 308–315.
144
шаться и другие юридически значимые действия, не облеченные в форму издания правовых актов. И это объяснимо, так как
издание правовых актов отнесено к компетенции исключитель-
61
но руководителей
. И если такого рода действия и представляют собой правовые формы управления, то невозможно будет
объяснить роль органов исполнительной власти, построенного
на началах распределения обязанностей и ответственности.
Функциональные действия такого аппарата направлены
на обеспечение реализации функций и полномочий данного
органа, что предполагает ту или иную степень их юридической
значимости.
Органы государственной исполнительной власти и местного
самоуправления в процессе осуществления своей деятельности
выполняют функции, связанные с принятием общеобязательных правил поведения, исполнением законов и подзаконных
нормативных актов, обеспечением правопорядка и общественной безопасности.
Выделяют следующие формы управления.
По содержанию административно-правовые формы управления классифицируются на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную.
Правотворческая форма управления связана с изданием
властными субъектами административного права (органами
исполнительной власти и их должностными лицами) правовых
актов управления. Такие акты призваны регулировать общественные отношения в сфере государственно-управленческой
деятельности. Следует заметить, что посредством принятия
подобных актов управления органы исполнительной власти
осуществляют функцию административного правотворчества.
Издание акта управления осуществляется на основании
и во исполнение законодательных норм. Так, в процессе совершения управленческих действий правотворческого характера
61
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное
право: Учебник для вузов. — М.: Норма, 2007. — С. 311.
145
и Правительство РФ, и федеральные органы исполнительной
власти руководствуются нормами Конституции РФ, федеральных конституционных законов и подзаконных актов. Органы
исполнительной власти субъектов РФ в своей деятельности
также руководствуются нормами законодательных актов соответствующих субъектов федерации.
Правила подготовки и принятия актов управления федеральных органов исполнительной власти установлены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009
«Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»
62
.
Правоприменительная форма государственного управления связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов. Данная форма состоит из установления
фактических обстоятельств дела, выбора нормы права, соответствующей данной ситуации, выявления пределов ее действия во времени и пространстве; толкования нормы; принятия
по делу решения (индивидуального акта); исполнения акта
применения нормы права.
Таким образом, данная форма реализации компетенции
подразделяется на издание индивидуальных актов управления
и совершение действий юридического характера
63
.
Субъектом государственного управления издание индиви-
дуальных актов управления применяется, если в соответствии
с нормой права такой властный субъект должен принять решение по конкретному вопросу в виде индивидуального правового
акта (например, правонарушителю назначается наказание
в соответствии с санкцией статьи КоАП РФ, на основании которой такое деяние квалифицировалось). Так, Ю.Н. Старилов,
62
См. также: постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г.
№ 30 «О типовом Регламенте взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти».
63
См. подробнее: Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации: Учеб. пособие. — М., 2003. — С. 173–175.
146
считая издание индивидуальных правовых актов и совершение юридически значимых действий различными формами
управленческой деятельности, полагает, что и нормативные,
и индивидуальные «правовые акты управления составляют
важнейшую правовую форму реализации административных
действий»
64
. Автор при этом не усматривает значительного отличия издания индивидуальных правовых актов управления
от совершения иных юридически значимых действий.
Совершение действий юридического характера (админи-
стративное исполнительство) связано с выполнением властным
субъектом юридически значимых действий, предусмотренных
соответствующим законом, подзаконным нормативным или
индивидуальным актом. Так, например, проведение досмотра
товаров и транспортных средств должностным лицом таможенного органа в процессе осуществления оформления необходимо
в целях обеспечения соблюдения норм российского законодательства и защиты интересов государства.
По содержанию правоприменительная форма, в свою оче-
редь, подразделяется на регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная форма управления является необходимым
условием для осуществления, позитивного публичного управления и направлена на создание благоприятных условий для
реализации прав и свобод человека и гражданина, в области экономического строительства, государственного регулирования,
административно-политического развития и в социально-культурной сфере. Так, например, для привлечения иностранного
капитала и развития национального производства на основании
федерального закона образуются особые экономические зоны.
Следует отметить, что именно при использовании регулятивной формы управления осуществляется такие функции
государственного регулирования, как прогнозирование, планирование, координирование, руководство и т.д.
64
Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб-
ник для вузов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2009. — С. 215.
147
Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающих в системе управления конкретных управленческих дел, для осуществления функций управления, для
обеспечения правовой защиты граждан, для регулирования
деятельности органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
65
.
Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции.
В рамках данной формы предотвращаются правонарушения
и преступления, защищаются права и интересы граждан,
индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, применяются меры административного правового принуждения
к физическим и юридическим лицам, используются особые
принудительные средства и методы воздействия, обеспечивается безопасность общества и государства в целом.
Есть еще множество оснований для классификации форм
управленческой деятельности. Среди них предпочтительно
на первое место поставить их виды в зависимости от достигаемых результатов. По данному критерию можно выделить
формы, используемые в целях позитивного регулирования
(утверждение управленческих программ и т.п.), а также формы,
с помощью которых осуществляется реакция на негативные
явления в сфере государственного управления. Это юрисдикционные формы (например, по применению мер административного принуждения).
Подводя итог, следует отметить, что исполнительная
власть может найти выражение своих действий только при
реализации именно правовых форм управления.
10.2. Правовые акты управления
Издание правовых актов — это основная и специфическая
форма реализации деятельности органов исполнительной вла-
65
См., например: Административное право России: : Учебник. В 3 ч. —
Ч. 2. / Под ред. А.П. Коренева. — М., 2001. — С. 138.
148
сти, по средством которой реализуется компетенция данных
органов.
Следует отметить, что путем издания такого акта орган
исполнительный (должностное лицо) решает общий или индивидуальный вопрос, возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной
власти.
Однако правовые акты управления имеют право принимать
не только органы исполнительной власти. Так, например, органами законодательной и судебной властей издаются правовые
акты управления в виде приказов, распоряжений и регламентов, которые ориентированы на решение проблем и вопросов
внутри этих органов.
Государственная администрация должна регулировать
многообразие общественных отношений, которое требует
от нее издания великого множества разнообразных правонаделительных актов: о приеме (на работу, в вузы и т.д.), о призыве
на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов
и т.д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении,
разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т.д.
66
Правовые акты управления имеют юридическое значение,
так как удостоверяют определенные факты; возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют
их определенными правами (например, обязанность совершать
то или иное действие в сфере управления, право распоряжаться государственными средствами и т.п.); служат основанием
для издания других актов управления; служат основанием для
возбуждения дел гражданского и уголовного судопроизводства;
являются средством доказывания в суде и могут быть условием
действенности других актов
67
.
66
Административное право России: Учебник / Под ред. Д.Н. Бахра-
ха. — 3-е изд., исправл. и доп. — М.: Эксмо, 2007. — С. 225.
67
Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. — М.: Юристъ,
2005. — С. 324.
149
Правовой акт управления, или административный
акт, представляет собой одностороннее, основанное на за-
коне юридически властное требование органа власти или
его должностного лица, направленное на установление или
изменение норм административного права, на возникновение
или прекращение административно-правовых отношений
в целях реализации функций и задач органов исполнительной власти.
Выделяют следующие основные черты, присущие право-
вым актам управления:
правовой акт управления — это юридически властное
волеизъявление органа государственного управления;
имеет подзаконный характер;
является юридическим вариантом управленческого
решения, подготовленным и утвержденным по установленным правилам для решения конкретных задач управления
и реализации управленческих функций;
принимается уполномоченным органом государствен-
ного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами в пределах установленной компетенции;
принимается в одностороннем порядке;
устанавливает обязательные правила поведения
в сфере публичного управления либо регулирует конкретные
управленческие отношения;
определяет границы должного поведения субъектов
в сфере государственного управления.
Таким образом, правовые акты управления позволяют
обеспечить практическую реализацию в жизнь государственных интересов, регулировать конкретные управленческие
отношения, защищать интересы не только субъектов управления, но и лиц, не наделенных в сфере управления властными
68
полномочиями
.
68
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. —
М.: Юристъ, 2002. — С. 75.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]