Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
летень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Особую группу требований составляют правила действия
актов управления во времени и пространстве и вступления их
в законную силу.
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 установлен
порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти.
Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат
обязательному официальному опубликованию (кроме актов
или отдельных норм, содержащих сведения, составляющие
государственную тайну, конфиденциальную информацию)
в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ
в течение 10 дней со дня их подписания. Нормативные акты
Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней со дня их
первого официального опубликования. Акты Президента РФ
и Правительства РФ, не являющиеся нормативными, вступают в силу со дня их подписания. Но в актах Президента РФ
и Правительства РФ может быть установлен и другой порядок
вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (т.е. министерств, служб и агентств) подлежат
официальному опубликованию в газете «Российские вести»,
а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. Они вступают в силу одновременно
на всей территории России по истечении 10 дней после дня
их официального опубликования, если самими этими актами
не установлен другой порядок вступления их в силу.
Не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты федеральных министерств
и ведомств не влекут правовых последствий как не вступившие
в силу и не могут служить правовым основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций
161
к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Срок действия правовых актов, помимо установленного за-
другими факторами. Так, акты управления могут действовать:
до замены иным актом (так называемые бессрочные акты,
например положения о соответствующем министерстве); до момента наступления времени исполнения содержащихся в них
предписаний; до наступления определенных обстоятельств
(например, ликвидации последствий чрезвычайной ситуации).
В процессе подготовки проекта правового акта органы
исполнительной власти руководствуются также требованиями
к их содержанию и порядку оформления.
Требование законности представляет собой полное соответствие всему действующему в Российской Федерации законодательству и подразумевает издание акта управления соответствую-
75
щим компетентным лицом в рамках установленной процедуры
.
Требования технического характера представляют собой
соответствие определенным реквизитам. Прежде всего это требования к культуре оформления акта, в том числе и требования
к языку акта, который должен быть четким, ясным, лаконичным;
правильное грамматическое оформление, отсутствие ошибок,
которые могли бы исказить его смысл; грамотная структура
акта, разделение его на разделы, параграфы, пункты; содержание необходимых реквизитов в виде присвоенного номера,
даты издания, сведений о том, где и кем он принят, наличием
подписей. В некоторых случаях акты должны быть оформлены
на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски
печатей и штампов.
Проект нормативного правового акта до его подписания
(утверждения) должен быть проверен не только на соответствие его действующему законодательству, но и на соответствие
правилам русского языка.
75
Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве //
Журнал российского права. — 2005. — № 4. — С. 33.
162
Несоблюдение требований к юридическому содержанию,
процедуре принятия и опубликования правовых актов может
повлечь за собой признание такого акта недействительным,
ничтожным, что означает утрату актом управления юридической силы.
Акт управления может быть отменен органом государственной исполнительной власти (должностным лицом), издавшим такой акт (например, в результате признания нецелесообразности издания акта управления в прошлом).
Но в большинстве случаев акт управления отменяется
не в добровольном порядке, а в результате оспаривания юридического содержания такого акта. Разновидностями оспаривания
являются опротестование (например, вынесение прокурором
протеста на постановление по делу об административном
правонарушении) и обжалование (например, в суд или в вышестоящий орган государственной власти действий или решений,
нарушающих законные интересы граждан).
Обжалование и опротестование не всегда влекут за собой
признание акта управления недействительным, а лишь при
удовлетворении жалобы или протеста по существу. В противном случае акт не теряет юридической силы.
Отмена акта управления вследствие его обжалования
возможна на любом уровне властных отношений. Например,
решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов федерации, могут быть обжалованы
органами представительной (законодательной) власти субъектов
федерации в Конституционный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ. Если акт управления признан не соответствующим
Конституции РФ, он утрачивает свою юридическую силу.
Одним из способов реагирования на несоответствие содержания акта управления установленным требованиям является
приостановление его действия.
Так, Президент РФ на основании ст. 85 Конституции РФ
вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих
163
актов федеральному законодательству, международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека
и гражданина до решения вопроса об их правомерности соответствующим судом. Согласно ст. 115 Конституции РФ он может
отменять постановления и распоряжения Правительства РФ
в случае их противоречия федеральным законам и указам
Президента РФ.
В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного
закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ вправе отменять акты
федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе отменять
и приостанавливать действие нормативных и иных правовых
актов органов исполнительной власти субъекта Федерации.
Действие акта управления может быть приостановлено
также в результате вынесения прокурором протеста до момента соответствующей реакции на такую форму прокурорского
реагирования (надзора).
Проблемам эффективности административно-правовых
норм подзаконных актов, причинам ошибок, возникающих
в процессе их реализации, в последнее время уделяется особое
76
внимание
.
10.3. Административный договор
Переход от административно-командной системы управления к демократической делает актуальным поиск новых
форм и средств государственного управления. Многие ученыеадминистративисты указывают на то, что административный
договор является разновидностью правовой формы управления, который сочетает в себе и формально-юридическое
76
См., например: Кузнецова О.А. Пороки правовой нормы: «диагностика» и предупреждение // Журнал российского права. — 2005. —
№ 3. — С. 127–133; Тихомиров Ю.А. Право официальное и неформальное // Журнал российского права. — 2005. — № 5. — С. 80–86; и др.
164
равенство субъектов, и прерогативные полномочия государственно-властного участника, реализующего публичные задачи
77
и функции
.
Проблематика административного договора обусловлена
возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, посредством чего укрепляется дисциплина и повышается ответственность в сфере исполнительной
власти, создаются правовые механизмы для решения управленческих задач
78
.
Мощным толчком для развития управленческих отношений горизонтального типа, а следовательно, и административного договора послужило принятие Конституции РФ
в 1993 году, где была провозглашена самостоятельность органов
местного самоуправления в решении вопросов мест ного значения, владении и распоряжении муниципальной собственности;
органам государственной власти РФ, органам государственной
власти субъектов РФ, а также органам мест ного самоуправления предоставлено право делегировать друг другу властные
полномочия по взаимному согласованию; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти
субъектов РФ были разграничены предметы ведения и полномочия; регламентированы вопросы совместной компетенции.
Следует отметить, что проблеме договорного начала
в сфере публичного управления в последнее время стало уделяться гораздо больше внимания. И если ранее признавалось
существование договорного начала в области публичного права и административный договор рассматривался как побочная
форма у правленческой деятельности, то на современном этапе
данная категория не только признается формой управленческой деятельности, но и относится к числу правовых форм,
77
Демин А.В. Общие вопросы теории административного догово-
ра. — Красноярск, 1998. — С. 30.
78
Завьялова И.С. Административный договор в системе организации
государственно-управленческой деятельности Российской Федерации //
Молодой ученый. — 2011. — № 9. — С. 140–143.
165
т.е. тех, которые влекут за собой определенные юридические
последствия.
Однако до настоящего времени в России детально разработанной концепции административного договора все еще
не существует.
Некоторые ученые-административисты выделяют признаки административного договора, определяют его сущность
и место как в правовой теории, так и в теории государственного
управления. Так, например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов замечают, что административно-правовой договор — это новое
и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа
государственного управления предполагает императивность
односторонних юридически властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников
79
.
Д.Н. Бахрах дает определение этого явления как «…основанное на административно-правовых нормах и выработанное
в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного
прав, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его
участников»
80
.
А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов определяют администра-
тивный договор как «основанное на нормах административного
права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом
совершение управленческих либо организационных действий,
в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем»
81
.
79
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации: Учебник. — М.: ИКД, 2003. — С. 320–321.
80
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для ву-
зов. — М., 2002. — С. 340.
81
Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры:
понятие и виды // Журнал российского права. — № 7. — 1998. — С. 28.
166
82
По мнению В.И. Новоселова
, отличие данных договоров
от гражданско-правовых состоит в том, что их участники находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет
властные полномочия, т.е. полномочия административного характера, несмотря на то что он несет определенные обязательства перед своим контрагентом. Для административного договора,
по мнению автора, характерно тесное соединение двух начал:
во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой
и, во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон
на заключение соответствующего договора и осуществление
действий, им предусмотренных.
Таким образом, административный договор — это согла-
шение двух или более субъектов административного права,
один из которых обладает государственно-властными полномочиями, влекущее установление, изменение или прекращение
административных прав, направленное на удовлетворение
общественных интересов и регулируемое административноправовыми нормами.
Договором считается соглашение сторон, в котором выделена воля его участников по установлению, изменению и прекращению нового правоотношения, т.е. по созданию правового
статуса сторон, определению их прав и обязанностей, совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых
действий
83
.
В отличие от гражданского договора административный
по своему содержанию носит организационный характер.
Правовой статус участников административного договора
неодинаков, что характерно для управленческих отношений.
Административный договор не обеспечивается судебной защитой с применением имущественных санкций.
Административный договор обладает следующими при-
знаками:
82
Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Пра-
воведение. — 1969. — № 3. — С. 12.
83
Гражданское право РФ. Общая часть: Учеб. пособие / Под ред.
В.В. Диаконова — М., 2003. — С. 321.
167
является разновидностью правового договора;
нормативную базу составляют нормы административно-
го права;
содержит социально-юридическую основу в виде согла-
сования воли, влекущего правовые последствия;
одной из сторон всегда выступает государство в лице
своих органов власти;
стороны имеют своеобразные обязательства, обеспе-
ченные мерами организационного, правового, экономического,
платежно-расчетного характера;
несоблюдение условий административного договора
влечет наступление негативных юридических последствий.
Исходя из вышеперечисленных признаков, можно выде-
лить следующие особенности:
1) субъектом договора всегда является участник публичноправовых отношений, прежде всего обладающий властными полномочиями. Основными субъектами административных договоров
являются государство, его органы, должностные лица, местное
самоуправление, официальные представители партий и иных
общественных организаций, международные организации;
2) противоположная сторона в административном договоре
может иметь иной статус, но она всегда является носителем
некоторых властно-регулирующих функций (государственные
корпорации и т.п.) или выразителем общественных интересов
(территориальное, профессиональное и иное самоуправление);
3) предметом административного договора могут быть вопросы властвования, управления или саморегуляции. Из вопросов, которые регулируются частноправовыми договорами, некоторые могут стать предметом публично-правовых договоров,
если их значение перерастает рамки локальных интересов
84
.
Структура административного договора представляет
собой совокупность 3 элементов — субъект, объект, содержание — и выступает как правовая связь между субъектами
административного права, возникшая по поводу объекта, уста-
84
Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М.: Век, 1995. — С. 183–184.
168
навливающая в индивидуальном административном договоре
совокупность условий, закрепляющих права и обязанности
сторон, а в нормативном административном договоре — адми-
85
нистративно-правовые нормы
.
Одним из субъектов административного договора является
орган, определенный административно-правовыми нормами,
обладающий административно-правовым статусом и административной правосубъектностью.
Объект административного договора — это действия (поведение) сторон административного договора.
Виды административных договоров принято разграничивать по предметному регулированию и по субъектному составу.
С точки содержания (предмета) регулирования, выделяют
административные договоры о компетенции (о разграничении
или делегировании полномочий); договоры в сфере управления
государственной собственностью; договоры с государственными
служащими (служебные контракты); договоры о взаимодействии (например, между соответствующими органами власти).
Исходя из вида субъектов административно-договорных
отношений, выделяют:
административные договоры между органами государ-
ственной исполнительной власти и лицами, не наделенными
властными полномочиями в установленной сфере государственного управления (например, договоры социального характера между органом исполнительной власти и учреждением
здравоохранения, договоры о социальном партнерстве между
органом власти и профсоюзом и проч.);
договоры между соподчиненными органами исполни-
тельной власти (о делегировании полномочий);
договоры между органами государственной исполни-
тельной власти, не находящимися в отношениях подчинения,
в том числе стоящими на одном уровне иерархической системы
85
Синдеева И.Ю. О правовой природе нормативного договора как
источника административного права // Государственное управление
и право. — Вып. 7. — 2008. — С. 130–136.
169
(например, между высшими органами исполнительной власти
субъектов РФ).
По поводу разновидностей административных договоров
в учебной литературе встречаются и другие точки зрения
86
.
Несомненно, что административные договоры (соглашения)
прямо или косвенно могут повлиять на возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений,
вызвать юридические последствия для сторон соглашения или
иных субъектов административного права, поэтому их следует
рассматривать как специфическую разновидность правовых
форм управления.
Отдельные виды административных договоров содержат
правила поведения сторон либо регламентируют особенности
статуса участников соглашения или иных лиц (например, договоры о передаче полномочий в сфере исполнительно-распорядительной деятельности). На наш взгляд, такие административные договоры следует рассматривать в качестве разновидности
источников административного права, поскольку они призваны
регулировать отношения в сфере государственного управления. Обозначенная нами позиция может вызвать дискуссии, что
указывает на необходимость более глубокого и пристального
изучения данной проблемы.
Очевидно также, что назрела необходимость принятия федерального закона об административных договорах, закрепляющего
понятие и признаки административного договора, правовой статус
его субъектов (в том числе и исключительные полномочия государственно-властного субъекта), порядок за ключения, изме нения
и прекращения административных договоров, требования к их
форме и содержанию, основания и процедуру признания административных договоров недействительными, особенности
правового регулирования исполнения отдельных видов административных договоров.
86
См., например: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр,
и доп. — М.: Норма, 2007. — С. 369–375; Алёхин А.П., Кармолицкий А.А.,
Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник
для вузов. — М., 1998. — С. 258–263; и др.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]