Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
и надзора в установленной сфере деятельности, т.е. в осуществлении государственного административного принуждения,
а также касается разрешительной и регистрационной деятельности. Федеральное агентство создается для управления
государственным имуществом и оказания государственных
услуг. Различные функции не могут быть объединены для
реализации одним органом исполнительной власти. Во-вторых, отличие состоит в осуществлении различных норм права
и участии в различных административно-правовых отношениях. Федеральные службы создаются для участия в охранительно-обязывающих управленческих правоотношениях. Именно
на них лежит бремя реализации запрещающих и обязывающих
норм административного права.
Так как федеральное агентство создается не для осуществления принуждения, а для управления государственным
имуществом и оказания государственных услуг, то в своей
деятельности оно реализует управомочивающие нормы,
т.е. обладает более широкой степенью усмотрения, нежели
федеральные службы. Если федеральные службы в своей
деятельности руководствуются только критерием законности,
то федеральное агентство должно заниматься деятельностью
не только законной, но и эффективной и целесообразной, что
требует большей свободы действия, возможности иметь выбор
вариантов управления, которые должны быть предусмотрены
управомочивающими нормами.
В-третьих, отличие зависит от характера взаимодействия
с управляемыми субъектами. Следует отметить, что федеральные службы находятся с контролируемыми и поднадзорными субъектами во внеслужебных отношениях, в отношениях
вневедомственной подчиненности. В этом находит отражение
государственная политика, направленная на снижение роли
государственного сектора, его сокращение, увеличение роли
межотраслевого управления, сокращения государственного
управления за счет государственного регулирования. Фактически федеральные службы осуществляют надзор за закон-
111
ностью реализации государственного регулирования. В свою
очередь, федеральные агентства имеют в непосредственном
ведомственном подчинении государственные предприятия
и учреждения (гос. сектор) и реализуют государственную политику управления.
Предложенная концепция реформирования имеет и некоторые недостатки. Важно отметить, что возможны исключения
в рассматриваемой системе разграничения полномочий между
органами исполнительной власти. В Указе Президента РФ относительно федеральных служб говорится, что они не вправе
осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме
случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Аналогичные исключения
предусмотрены и для федеральных агентств.
Наличие такого рода исключений заставляет предположить, что они могут быть использованы применительно к тем
органам федеральной исполнительной власти, руководство
деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Это выводит из сферы реформирования силовой и правоохранительный блок правительства, что может ослабить положительный
эффект от реформы.
8.3. Органы государственной
исполнительной власти субъекта
Российской Федерации
Конституция РФ устанавливает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти
и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют
единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77). Поэтому
систему органов исполнительной власти нельзя рассматривать
в отрыве от исполнительной власти субъектов РФ.
Система органов государственной власти республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной
112
области, автономных округов устанавливается субъектами РФ
самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом. Таким законом в настоящее время является Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации».
В систему органов государственной исполнительной власти
субъекта РФ входят:
высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ;
иные органы государственной исполнительной власти
субъекта РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом
субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) возглавляет высший исполнительный орган госу-
дарственной власти субъекта РФ. В различных субъектах РФ
используются различные наименования должности высшего
должностного лица субъекта РФ: президент (обычно в республиках), глава республики, губернатор, глава администрации
и т.п. Высшим должностным лицом субъекта РФ может стать
только гражданин РФ, достигший 30 лет.
Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается
гражданами РФ, проживающими на территории данного
субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным
113
законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. Кандидаты на должность высшего должностного
лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями.
Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной
или иной политической партии. Законом субъекта РФ может
предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную
должность в порядке самовыдвижения.
Высшее должностное лицо субъекта РФ обладает различ-
ными полномочиями в сфере исполнительной власти:
формирует высший исполнительный орган государст-
венной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
представляет в законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты
о результатах деятельности высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам,
поставленным законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта РФ;
обеспечивает координацию деятельности органов
исполнительной власти субъекта РФ с иными органами
государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие
органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными
органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными
объединениями.
Высшее должностное лицо субъекта РФ по вопросам своей
компетенции издает указы (постановления) и распоряжения.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом
исполнительной власти субъекта РФ. Он разрабатывает и осу-
114
ществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении
единой государственной политики в области финансов, науки,
образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного
движения и экологии.
Наименования высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ также различаются. Обычно
они именуются правительствами или администрациями.
Конкретная структура высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ определяется высшим
должностным лицом субъекта РФ. Так, например, правительство Саратовской области состоит из губернатора области,
по должности являющегося председателем правительства области, вице-губернатора — руководителя аппарата губернатора
области, заместителей председателя правительства области,
управляющего делами правительства области, министров области.
Высший исполнительный орган государственной власти
субъекта РФ осуществляет государственное управление в самых различных сферах деятельности, отнесенных к его компетенции. Помимо этого, в сфере исполнительно-распорядительной
деятельности он:
разрабатывает для представления высшим должност-
ным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты
программ социально-экономического развития субъекта РФ;
обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и го-
товит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты
о выполнении программ социально-экономического развития
субъекта РФ для представления их высшим должностным
лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) в законодатель-
115
ный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
формирует иные органы исполнительной власти субъ-
екта РФ;
управляет и распоряжается собственностью субъек-
та РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление
субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
В субъектах РФ, как правило, формируются и многочисленные иные органы исполнительной власти отраслевой
и межотраслевой компетенции. Они могут носить разнообразные названия: министерства (например, министерство здравоохранения и социальной поддержки, министерство культуры,
министерство финансов); комитеты (комитет охраны окружающей среды и природопользования, комитет по управлению
имуществом); комиссии (комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав); управления (управление кадровой
политики и государственной службы, управление по делам
архивов, управление по делам ЗАГС). Руководители органов
исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции могут издавать приказы и распоряжения.
116
Глава 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
9.1. Понятие и виды
государственной службы
Государственная служба как организационно-правовой
институт государства призвана обеспечить организацию
и практическое осуществление задач и функций государства,
ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой
и мертвой конструкцией
№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что государственная служба РФ —
это профессиональная служебная деятельность граждан РФ
по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных
федеральных государственных органов;
субъектов РФ;
органов государственной власти субъектов РФ, иных
государственных органов субъектов РФ;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Кон-
ституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных
органов;
49
. Федеральный закон от 27 мая 2003 г.
49
Конин Н.М. Административное право России. Общая часть. — Са-
ратов, 2001. — С. 159.
117
лиц, замещающих должности, устанавливаемые кон-
ституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов
субъектов РФ.
Система государственной службы РФ в настоящее время
включает в себя следующие виды государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
Военная и правоохранительная службы призваны обеспечить специфические функции охраны общественного порядка
и защиты российского государства от внутренних и внешних
угроз.
Военная служба — вид федеральной государственной
службы, представляющей собой профессиональную слу жебную
деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных
федеральными законами и (или) нормативными правовыми
актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других
войсках, воинских (специальных) формированиях и органах,
осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.
Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах
и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению
безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Государственная гражданская служба направлена на реализацию общеадминистративных функций государственного
управления в узком смысле. Государственная гражданская
служба РФ — это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность
граждан РФ на должностях государственной гражданской
118
службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ,
и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ
(включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
9.2. Условия возникновения
служебных правоотношений
Возникновение служебных правоотношений обусловливается наличием не только предпосылок и оснований, рассмотренных нами в предыдущей части работы, но и определенных
условий. Условиями возникновения служебных правоотношений являются обстоятельства, имеющие юридическое значение
для их возникновения, но связанные с ними не прямо, а через
одно или несколько промежуточных действий.
Условия возникновения служебных правоотношений
подразделяются на позитивные и негативные. Позитивными
условиями выступают те обстоятельства, которые необходимы
для возникновения служебных правоотношений. К негативным
относятся те, с отсутствием которых законодатель связывает
возможность возникновения служебных правоотношений.
Действующее законодательство не содержит единого
перечня условий поступления на государственную службу
в связи с отсутствием единого акта, регулирующего эти 2 вида
служебных отношений. Применительно к государственной
службе таким актом является Федеральный закон «О системе
государственной службы Российской Федерации», однако он
лишь в общем виде указывает на 2 таких условия (владение
государственным языком РФ и достижение определенного
возраста) и отсылает к иным законодательным актам о государственной службе.
В наиболее систематизированном виде условия возникновения служебных правоотношений изложены в федеральном
законе о гражданской службе.
119
1. Гражданство. Наиболее важным требованием, ис-
пользуемым применительно к большинству видов публичной
службы, является требование наличия российского гражданства. Подобное условие замещения должности государственной
службы характерно для законодательства подавляющего большинства зарубежных государств. Новый Федеральный закон
от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» в статье, посвященной поступлению
на государственную службу, напрямую такого требования
не содержит. В то же время сама государственная служба
определяется как профессиональная служебная деятельность
граждан РФ.
Нужно заметить, что согласно ст. 6 Федерального закона
от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» приобретение иного гражданства не влечет за собой
прекращения гражданства РФ. При этом гражданин РФ,
имеющий также иное гражданство, рассматривается только
как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных
международным договором РФ или федеральным законом. Однако по прямому указанию п. 6, а также п. 7 ст. 16 Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» наличие гражданства иностранного государства
является основанием для отказа в приеме на государственную
гражданскую службу, а в отношении гражданского служащего — основанием его увольнения с гражданской службы, если
иное не предусмотрено соответствующим международным
договором. Заметим, что указанным международным договором должно быть предусмотрено не только признание двойного
гражданства, но и возможность доступа к государственной
службе договаривающихся государств.
Особая ситуация в настоящее время имеет место на военной службе. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона
от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы
Российской Федерации» в Российской Федерации предусматривается поступление иностранных граждан на военную
службу по контракту и прохождение ими военной службы.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]