Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
2.3. Понятие, особенности
и виды административно-
правовых отношений
Административно-правовые отношения представляют со-
бой результат реализации норм административного права, это
нормы права в действии. Административно-правовое отноше-
ние — это отношение, участники которого наделены административным правом субъективными правами и юридическими
обязанностями.
Особенности административно-правовых отношений выте-
кают из предмета и метода административно-правового регулирования:
одним из участников административно-правового от-
ношения выступает орган государственного управления (орган
исполнительной власти);
в основном это отношения между организационно несо-
подчиненными субъектами;
содержанием административно-правовых отношений
выступает власть-подчинение (в государственно-управленческих отношениях) либо руководство-исполнение (во внутриорганизационных отношениях);
данное отношение связано с публичными интересами,
в отличие от гражданско-правовых отношений, которые выражают сферу частных интересов;
это отношение между неравноправными участниками,
для них характерно неравенство возможностей. Это является
условием государственного руководства;
основанием возникновения этого типа правовых отно-
шений выступает, как правило, одностороннее волеизъявление
органа власти;
ответственность участников административно-право-
вого отношения наступает не друг перед другом, как принято
в гражданско-правовых отношениях, а перед государством.
31
Предпосылками административно-правовых отношений
выступают:
нормы права. Это нормативные основания для возник-
новения правовых отношений. Нормы предусматривают саму
возможность правоотношений;
юридические факты. Это конкретные жизненные об-
стоятельства, с которыми нормы административного права
связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Это фактические основания отношений. Юридические факты содержатся в гипотезе правовой нормы. Юридические факты можно разделить на действия (обстоятельства
волевого характера) и события (обстоятельства, не зависящие
от воли и желания людей). Они делятся на правомерные (предусмотренные гипотезой регулятивной нормы) и противоправные
(закрепленные в гипотезе охранительной нормы — административные правонарушения);
участники правоотношения. Для возникновения любого
правоотношения нужно не менее 2 субъектов, одним из которых
является орган исполнительной власти.
Структура административно-правового отношения состоит
из следующих элементов:
субъектов административно-правовых отношений. Это
субъекты административного права, которые реализовали свои
правовые возможности;
содержания. Содержание составляют субъективные
права участников и их юридические обязанности. Это персонифицированные, индивидуализированные права и обязанности,
возникающие в рамках конкретного правоотношения, между
конкретными субъектами;
объектами административно-правовых отношений вы-
ступает то, по поводу чего они сложились. Как правило, адми нистративные отношения складываются по поводу приобретения того или иного специального правового статуса (водителя,
охотника, предпринимателя и т.д.), по поводу права на тот или
иной вид деятельности (отношения, связанные с выдачей ли-
32
цензий, разрешений), по поводу безопасности каких-то видов
деятельности (контроль и надзор за предприятиями и учреждениями).
Виды административно-правовых отношений могут иметь
несколько классифицирующих оснований. Так, в зависимости
от характера реализуемых норм можно выделить регулятивные (основанные на правомерном поведении) и охранительные
(основанные на противоправном поведении) отношения; административно-материальные и административно-процессуальные правоотношения.
В зависимости от организационной соподчиненности
участников выделяют властно-организационные (между организационно несоподчинными участниками) и внутриорганизационные отношения.
По юридическому характеру взаимодействия отношения
делятся на вертикальные и горизонтальные. В общем объеме административно-правовых отношений приоритетное
место занимают вертикальные правоотношения (отношения
юридически неравноправных участников). Имеют место и горизонтальные правоотношения. Это, как правило, отношения,
складывающиеся на стадии подготовки какого-то властного
решения при согласовании равноправных заинтересованных
субъектов управленческого процесса. Это деятельность нескольких органов исполнительной власти одного уровня, направленная на подготовку совместного решения.
33
Глава 3. СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
3.1. Система административного права
Система административного права — это внутреннее
строение административного права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на институты. Система административного права является показателем характера
управления, осуществляемого в обществе, методов управления,
степени его реформирования.
Система административного права включает в себя нормы
права. Нормы права образуют институты права. Правовой ин-
ститут — это комплекс взаимосвязанных юридических норм,
регулирующих определенный вид родственных общественных
отношений. В свою очередь, совокупность правовых институтов
образует отрасль права.
Как правило, в структуре любой отрасли права выделяют
2 крупные составные части: Общую и Особенную. В Общую
часть входят нормы, отражающие специфику предмета и метода правового регулирования данной отрасли права. Особенная
часть состоит из норм — непосредственных регуляторов общест венных отношений. Нормы Особенной части разграничиваются
в зависимости от обстоятельств, порождающих их действие.
Такая структура характерна и для отрасли административного
права.
В Общую часть входят нормы, образующие институты
нескольких видов. Во-первых, это нормы-принципы, понятия,
дефиниции административного права. Во-вторых, это нормы,
34
закрепляющие статус субъектов административного права.
В-третьих, это нормы, регламентирующие формы и методы
осуществления исполнительной власти.
Особенная часть может структурироваться по разным
основаниям. Общепринятая точка зрения состоит в том, что
Особенную часть составляет группа административно-правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными
конкретными отраслями и сферами государственного управления
14
.
В силу данной позиции нормы Особенной части делятся
на нормы, регулирующие вопросы государственного управления различными отраслями и сферами.
То есть вторую часть структуры административного права
составляют институты, обеспечивающие административноправовое регулирование экономической, социально-культурной
сферы, безопасности и общественного порядка.
3.2. Источники
административного права
Источники административного права представляют собой
способ внешнего выражения норм административного права.
Российская правовая система признает 3 источника права: нормативно-правовые акты, договор с нормативным содержанием
и правовой обычай. Нормы административного права находят
свое выражение во всех 3 формах, однако наиболее приоритетной формой данной отрасли выступает нормативно-правовой акт. В свою очередь, нормативно-правовые акты делятся
на 2 вида: законы и подзаконные акты.
1. Законы как источники административного права. В ка-
честве источников административного права выступают Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные
законы, конституции, уставы, законы субъектов РФ.
14
Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право
Российской Федерации. — М.: Норма, 2005. — С. 122.
35
Основной закон РФ содержит нормы, которые являются
источниками всех отраслей права. Конституция РФ выступает
источником административного права в той мере, в какой она
затрагивает вопросы деятельности исполнительной власти (основного субъекта административного права). Конституция РФ
определяет органы исполнительной власти. В ст. 110 устанавливается, что исполнительную власть РФ осуществляет
Правительство РФ. Далее закрепляется порядок назначения
Председателя Правительства РФ и порядок его формирования.
В тексте Конституции закреплены полномочия Правительства РФ. Значение источников административного права имеют
и те нормы, которые закрепляют взаимодействие Президента РФ и органов исполнительной власти России (полномочия
Президента РФ по формированию Правительства России).
В Конституции РФ ряд статей носит отсылочный характер, предусматривает наличие по данному вопросу другого нормативного правового акта. Так, в ст. 114 Конституции РФ установлено,
что порядок деятельности Правительства РФ определяется
федеральным конституционным законом.
Многие федеральные конституционные законы имеют
управленческие нормы, регламентирующие властные отношения исполнительно-распорядительного характера. Наиболее
выраженным источником административного права является
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г.
№ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В данном
акте определяются полномочия Правительства РФ в различных сферах жизни общества, регламентируется организация
деятельности Правительства РФ, закрепляются правила взаимодействия высшего органа исполнительной власти с иными
ветвями власти и т.д.
Федеральные законы конкретизируют основные положения Конституции РФ применительно к различным областям
государственного управления. Федеральные законы содержат
нормы административного права, регламентирующие взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти
36
и иных субъектов общества по организации многообразных
сторон социальной действительности. В зависимости от характера регулируемых отношений целесообразно выделить:
законы статусного характера. Это законы, определяю-
щие правовое положение органов исполнительной власти
(Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней
разведке», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе
безопасности» и т.д.);
законы, регулирующие государственное управление
в различных сферах жизни (Федеральный закон от 30 марта
1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);
законодательство о государственной службе. Это акты,
регламентирующие обеспечение исполнения полномочий органов государственной власти, содержащие требования к работникам государственного аппарата;
законы, предусматривающие административное принуж -
дение (КоАП РФ, законы субъектов РФ об административной
ответственности).
Конституции и уставы субъектов РФ выступают также источниками административного права, регламентируя порядок
формирования исполнительных органов власти субъектов федерации, определяя порядок взаимодействия исполнительной
власти региона с высшим должностным лицом, с представительным органом власти данного субъекта федерации.
Законы субъектов РФ принимаются по всем вопросам государственного управления, которые находятся в совместном
ведении РФ и ее субъектов, а также по вопросам, находящимся
в ведении субъектов РФ (законы о статусе органов исполнительной власти, о государственной службе субъектов РФ,
об административной ответственности и т.д.).
2. Подзаконные акты как источники административного
права. Подзаконные акты — это акты, принятые на основе
и во исполнение закона.
В административном праве в отличие от других отраслей
(гражданского, уголовного, гражданско-процессуального, уго-
37
ловно-процессуального права) подзаконные акты играют приоритетную роль. Это оправдано тем, что средствами законов
нет возможности урегулировать всю область управленческих
отношений. Поэтому исполнительная власть осуществляет
значительный объем административно-правового регулирования. В то же время это чревато опасностью усиления административного вмешательства в жизнь общества. Поэтому важно,
чтобы ведомственное регулирование было ограничено наличием
закона.
Подзаконные акты можно классифицировать по различным
основаниям. В зависимости от субъектов власти и юридической
силы можно выделить указы, постановления, приказы. Указы
с нормативным содержанием принимаются Президентом РФ
и президентами республик в составе РФ. Постановления
принимаются высшими органами исполнительной власти (Правительством РФ и высшими органами исполнительной власти
субъектов РФ), а также высшими должностными лицами субъектов РФ. Приказ принимается руководителем государственного органа. Данная классификация призвана отразить место
субъекта управления в иерархии исполнительной власти, его
место и роль в системе государственного управления.
В зависимости от предмета и метода административноправового регулирования можно выделить положения, правила, инструкции.
Представляется верной позиция В.М. Манохина, который
классифицирует положения на предметные и органические.
Органические положения регулируют статус органа или его
структурного подразделения, а предметные регулируют группу однородных отношений в рамках какой-либо отрасли право-
15
вого регулирования
. К органическим положениям относятся
положения об органах власти (о министерствах, агентствах,
15
Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъ-
ектах Российской Федерации. — Саратов: СГАП, 2002. — С. 161–162;
Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. — М., 1963. — С. 31.
38
службах). Аналогом органического положения применительно
к организациям (предприятиям и учреждениям) выступают
уставы организаций. Уставы содержат цели, задачи, функции,
формы и методы деятельности данных организаций. В качестве
примера предметного положения можно привести положение
о лицензировании того или иного вида деятельности. Предмет-
ные положения в основном регламентируют те или иные направления деятельности исполнительной власти и адресованы
прежде всего самим органам исполнительной власти.
Правила представляют собой нормативно-правовой акт,
содержащий требования организационного характера, адресованные организациям и населению. Органы исполнительной
власти устанавливают правила, но субъектом их реализации
выступают не наделенные властными полномочиями участники общественных отношений. Исполнительная власть берет
на себя бремя надзора за соблюдением этих правил (правила
торговли, правила бытового обслуживания). Разницу между
положением и правилом можно сформулировать следующим
образом: «Положение власть принимает для себя, а правила
адресует другим субъектам».
Инструкции являются таким нормативно-правовым ак-
том, который предназначен для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений,
которые нет смысла урегулировать в рамках положения или
правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер.
Следует отметить, что и правила, и положения, и инструкции используются как внутриорганизационные акты при
функционировании невластных коллективных субъектов
(предприятий и учреждений).
Мы рассмотрели наиболее часто встречающиеся в практической деятельности подзаконные акты. Все чаще в литературе
выделяют такие подзаконные акты, как административные
регламенты (регламентирующие процедуру реализации функций и полномочий органов исполнительной власти), реестры
(перечни должностей, видов деятельности и т.д.)
39
3. Договор с нормативным содержанием. Договор с норма-
тивным содержанием (административный) достаточно редко
выступает в качестве источника административного права.
Неравенство участников управленческого процесса не предполагает возможности договорных отношений между ними.
Заключение административного договора не является
предметом свободного усмотрения органов исполнительной
власти. Для того чтобы возникнуть в качестве источника административного права, возможность данного договора должна
быть предусмотрена действующим законодательством. Наиболее характерным примером данного вида источника выступает
договор о разграничении полномочий.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]