Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
Выяснение закономерностей функционирования целостного механизма административно-правового регулирования
требует решения наукой административного права более конкретных задач. Эти задачи можно сгруппировать в следующие
блоки проблем:
исследование и совершенствование методологии позна-
ния норм административного права, правоприменительной
деятельности органов государственного управления и иных
административно-правовых явлений;
уточнение места административного права в рос-
сийской правовой системе. Определение точной меры
соотношения с иными отраслями права, занимающимися
регулированием управленческих отношений (финансовым,
таможенным и т.д.);
формирование более или менее единого представления
о предмете административного права. Взгляды на предмет
административного права тесно связаны с оценкой роли административно-правового регулирования в жизни общества;
определение критериев административно-правового
воздействия в условиях экономики переходного периода и неустойчивого гражданского общества;
оценка содержания структуры правового положения
субъектов административного права;
изучение форм и методов деятельности органов госу-
дарственного управления в новых социально-экономических
условиях;
пересмотр представлений об административном принуж-
дении как важнейшем методе деятельности органов исполнительной власти.
Наука административного права не только изучает законы развития и становления административного права. Она
создает идеальные модели правового регулирования тех или
иных групп отношений. Так, например, идеи административной реформы, реформы государственной службы, прежде чем
обрели свое нормативное воплощение, были апробированы
21
на многочисленных научных конференциях, сформулированы
в монографиях и статьях. Социальная действительность все
время меняет те или иные общественные отношения. Одни
типы социальных связей исчезают, другие вновь появляются.
Задача науки состоит в том, чтобы выработать такие критерии
правового воздействия, которые имели бы значение и для принципиально новых общественных отношений. Различные колебания общественной жизни должны укладываться в разработанную модель регулирования, а не нести за собой бесконечный
слом политико-правовой надстройки. «Нацеленность науки
на изучение не только объектов, преобразуемых в сегодняшней
практике, но и тех объектов, которые могут стать предметом
массового практического освоения в будущем, является второй
11
отличительной чертой научного познания»
.
Наука и отрасль права отличаются не только по своему
содержанию, но и по формам своего выражения. Если отрасль
права находит свое выражение в нормах права, то наука объективируется во взглядах, идеях, теориях, представлениях по поводу тех или иных административно-правовых предписаний.
1.5. Административное право
как учебная дисциплина
Учебная дисциплина «Административное право» в значительной мере имеет производный от науки характер, хотя
и обладает определенными особенностями. Учебная дисциплина — более широкое понятие, чем отрасль права. Ее предмет
не ограничивается нормами административного права. Пред-
мет учебной дисциплины составляет целостная теоретическая
абстрагированная модель административно-правового регулирования. Данная модель разрабатывается с учетом возможных
11
Степин В.С. Теоретическое знание. — М.: Прогресс-Традиция,
2000. — С. 44.
22
и обозримых законодательных изменений. В эту модель входят
такие составные части, как нормы административного права,
правоотношения, субъекты административного права, способы
обеспечения контроля и надзора, принуждение и т.д.
Предмет учебной дисциплины составляет теоретическая,
доктринальная модель правового регулирования, которая выступает результатом научного познания. Но в данном случае
за основу берется не все многообразие научных представлений,
а наиболее общепринятые представления, разделяемые основной частью научного сообщества. В качестве основных разделов
курса «Административное право» выступают такие темы, как
предмет и метод административного права, нормы и правоотношения, источники и система административного права, субъекты административного права, государственная служба, формы
и методы деятельности органов государственного управления,
административное принуждение и административная ответственность, обеспечение законности в деятельности органов
государственного управления, управление экономической
сферой жизни общества, социально-экономической и административно-политической.
Своеобразны и цели учебной дисциплины. Целью здесь
выступает формирование у обучаемых навыков применения
действующего законодательства. Изучающие курс «Административное право» должны знать законодательство, содержащее
административно-правовые нормы, уметь толковать данные
нормы. Важной частью обучения является овладение приемами правовой квалификации конкретных юридических фактов.
Полноценное знание курса требует наличия начальных навыков подзаконного нормотворчества, а это, в свою очередь,
невозможно без развитого профессионального правосознания.
Специалист в области административного права должен иметь
обоснованное мнение о том, что из себя представляет административное право России на данный момент и каким оно должно
быть. То есть цели учебной дисциплины имеют практически-
23
прикладной характер, в то время как цели науки связаны более
со способностями к абстрактно-теоретическому моделированию.
Учебная дисциплина «Административное право» и одноименная наука являются важными составными частями
правовой культуры общества и оказывают серьезное влияние
на формирование отрасли административного права.
24
Глава 2. НОРМЫ
АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ
2.1. Понятие и особенности
административно-правовых норм
Нормы административного права — это властные веления, исходящие от государства либо санкционированные государством, направленные на регулирование управленческих
отношений (отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования), обеспечиваемые мерами
административного либо дисциплинарного принуждения.
Нормы административного права имеют традиционную
трехэлементную структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза содержит условия (юридические
факты), при которых данная норма будет действовать. Как правило, в данной отрасли права в качестве юридических фактов
выступают правовые акты органов исполнительной власти либо
административные правонарушения. Диспозиции содержат
правила поведения организационного характера, когда одна
сторона обязана выполнить определенные властные предписания, а вторая сторона обладает правом потребовать этого
выполнения либо осуществить государственное принуждение.
Санкция — это вид и мера юридической ответственности. В качестве санкций за нарушение норм административного права
выступают меры административного или дисциплинарного
принуждения.
25
Административно-правовые нормы обладают рядом осо-
бенностей:
они нацелены на защиту публичных интересов;
для норм административного права характерно наличие
нечетко выраженной гипотезы. Государственное управление
характеризуется возможностью должностных лиц действовать
по усмотрению, в соответствии с принципом целесообразности.
Такое положение требует неопределенной гипотезы правовой
нормы, которая дает должностному лицу право принимать
решение без всяких условий по собственному усмотрению. Так,
например, если Президенту РФ для назначения Председателя
Правительства РФ нужен юридический факт — согласие Государственной Думы, то для решения об отставке Правительства РФ Президенту не нужны никакие условия (юридические
факты). Он принимает решение об отставке Правительства
по собственному усмотрению;
среди норм административного права преобладают
нормы директивно обязывающего характера. Это обусловлено
особенностями метода административно-правового регулирования, которому присуще одностороннее властное волеизъявление. Наиболее оптимальной формой выражения такого метода
будут нормы обязывающего и запрещающего характера;
среди санкций норм административного права приори-
тетное место занимают меры административной ответственности;
для норм административного права характерно располо-
жение одной нормы в различных статьях либо правовых актах.
Меры ответственности (санкции) и юридические факты их
применения находятся в законодательных актах, а диспозиции
правовых норм (правила, за нарушение которых привлекаются
к ответственности) содержатся в основном в различных актах
управления. Так, например статьи КоАП РФ содержат юридические факты (правонарушения) и санкции, а сами нарушенные
правила (диспозицию) следует искать, как правило, в других
актах;
26
в объеме всех правовых норм нормы административного
права занимают самое большое место.
2.2. Âèäû íîðì
административного права
Существуют различные классификации норм административного права.
По форме выражения предписания выделяют управомочивающие, обязывающие и запрещающие нормы.
Управомочивающие нормы свидетельствуют о разрешении, дозволении субъектам со стороны государства, фиксируемого в нормах поведения
возможного поведения участников управленческих отношений.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предоставляет гражданскому служащему право на ознакомление
с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности
гражданской службы.
Обязывающие нормы содержат меру активного, должного
поведения. Субъекты, которым адресована данная норма, обязаны совершить те или иные действия по достижению поставленных целей. Так, законодательство о гражданской службе
предписывает гражданским государственным служащим
исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом.
Запрещающие нормы содержат меру пассивного, должного
поведения. В основном запрещающие нормы находятся в законодательстве об административных правонарушениях. Запрещающие нормы требуют от субъектов права лишь соблюдения
установленных запретов. Условием действия запрещающей
12.
Этот вид норм определяет меру
12
Нормы советского права / Под ред. М.И. Байтина, В.К. Бабаева. —
Саратов: Изд-во СГУ, 1987. — С. 170.
27
нормы является правонарушение. Субъекты управленческих
отношений должны не совершать проступков. В качестве запрещающих норм выступают нормы КоАП РФ.
По функциональной роли можно выделить исходные нормы и нормы-правила поведения.
Исходные нормы — это нормы-принципы, понятия, определения. Исходные нормы определяют область правового регулирования, качественные параметры регулирования конкретных типов человеческого поведения. Так, например, КоАП РФ
в качестве принципов законодательства содержит принцип
равенства перед законом, принцип презумпции невиновности
и т.д. Хотя исходные нормы не содержат конкретных правил
поведения, они могут иметь регулятивное значение. В том случае, если отсутствует необходимая норма-правило поведения,
то для восполнения пробела в праве используется аналогия
права, т.е. правоприменитель обращается к общим принципам
права, исходным нормам для осуществления правовой квалификации.
Нормы-правила поведения — это нормы, содержащие
конкретную модель человеческого поведения.
По юридической силе можно выделить нормы законов
и нормы подзаконных актов. Деление норм административного
права по юридической силе — это деление по субъектам нормотворчества. Законы принимаются органами представительной
(законодательной) власти, например Федеральным Собранием РФ. Органы исполнительной власти могут принимать лишь
подзаконные акты, например указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Наиболее общие критерии административно-правового регулирования содержатся в нормах
законов. Подзаконные акты конкретизируют общие положения
в пределах, допускаемых законом.
По социальному назначению можно классифицировать
нормы административного права на регулятивные и охранительные.
28
Регулятивные нормы — это такие нормы, которые в качестве юридического факта содержат правомерные деяния
(принятие нормативных правовых актов органами государственного управления, обращение в органы власти и т.д.).
Охранительные нормы — это правила поведения, связанные с противоправным деянием. Эти нормы вступают в действие лишь при совершении проступков (нормы законодательства
об административных правонарушениях).
По содержанию нормы права делятся на материальные
и процессуальные.
Материальные нормы содержат права и обязанности
субъектов административного права, а процессуальные —
порядок осуществления этих прав и обязанностей. Следует
согласиться с делением процессуальных норм, предложенных
Ю.А. Тихомировым. Он предлагает: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке
подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-либо сфере;
регламентарные, вводящие организационные регламенты, рас-
13
порядки, правила
.
По территориальному принципу выделяют нормы федеральные, нормы субъектов РФ и локальные нормы.
Федеральные нормы регламентируют управленческие
отношения, находящиеся в исключительном ведении РФ либо
в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
Нормы субъектов РФ регламентируют отношения совместного ведения и вопросы управления, находящиеся в ведении
субъектов РФ.
Локальные нормы административного права — это нормы
права, регулирующие внутриорганизационные отношения.
В административном праве имеет значение деление норм
по степени обобщения на нормы общие и специальные. Если
13
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. —
М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 1998. — С. 130.
29
общие нормы адресованы ко всем субъектам права, то специальные нормы регламентируют какую-то особую, определенную сферу отношений, в которую вступают члены общества.
Например, это правила поведения государственных служащих,
студентов, должностных лиц, предпринимателей и т.д. Адми-
нистративно-правовые отношения — это отношения между
неравноправными субъектами. Специальные нормы и выражают степень этого неравноправия.
По степени определенности гипотез нормы административного права делятся на абсолютно определенные, неопределенные и относительно определенные. Так, все запрещающие
(охранительные) нормы являются абсолютно определенными.
Условия применения административной ответственности четко
закрепляются в гипотезе правовой нормы. Абсолютно опреде-
ленная норма не позволяет правоприменителю использовать
данную норму по усмотрению. Основания действия этой нормы
очевидны.
Неопределенные нормы не связывают возможность того
или иного поведения с какими-либо условиями (юридическими
фактами). В данном случае правовое отношение может возникнуть без определенного юридического факта. Юридическим
фактом в этом случае выступает лишь желание субъекта.
Согласно Конституции РФ Президенту РФ для назначения
и освобождения высшего командования Вооруженных Сил РФ
не требуются никакие условия.
Относительно определенная норма по своей сути близка
к неопределенной. В данном случае само усмотрение, мнение
субъекта права фиксируется как юридический факт. Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» позволяет применять специальные средства для задержания лиц,
которые могут оказать вооруженное сопротивление. То есть
мнение сотрудника полиции о том, что кто-то намерен оказать
вооруженное сопротивление, уже является основанием для
действия данной нормы, т.е. применения специальных средств.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]