Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Разработку и создание эффективной системы органов исполнительной власти серьезно затрудняет отсутствие стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства.
Например, нет федерального закона «О системе исполнительной власти Российской Федерации», так как отсутствуют конституционно-правовые основы организации системы исполнительной власти, кроме ее верхнего уровня управления — Правительства РФ, а этого явно недостаточно для четкого определения самой системы, структуры и организации управления,
функций, целей, задач и полномочий субъектов управления
как одного из принципиально важных условий в организации
их деятельности.
191
Глава 19. Организация
управления в особых условиях
19.1. Организационно-правовые основы
управления в особых условиях
В общественной жизни государства всегда возникают нетрадиционные или неординарные ситуации, когда административно-правовые нормы не могут обеспечить устойчивость и динамичность развития управленческих отношений в различных
сферах и областях государственной и общественной жизни.
Особо это касается развития таких негативных явлений, как
обострение межнациональных конфликтов и переход их в фазу
вооруженной борьбы, возникновения стихийных бедствий, массовых заболеваний населения или животных. Когда действующим административным законодательством эти общественные
отношение не могут быть урегулированы и стабилизированы,
тогда органы государственной власти вынуждены вводить законодательно установленные особые административно-правовые
режимы.
Административно-правовой режим — ýòî специальный комплекс государственных управленческих решений и административных правовых мер убеждения и принуждения, способных достаточно оперативно обеспечить стабилизацию общественных отношений
в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание
общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных
административно-правовых мер воздействия.
Как правило, административно-правовые режимы временно
ограничивают права и свободы граждан, используют в своем ар-
сенале значительное количество методов административного
принуждения.
В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ регламентируется, что ограничения прав и свобод граждан может быть установлено только
федеральным законом «в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». При этом в условиях чрезвычайного положения в соответствии с п. 3 ст. 56 Конституции РФ не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24,
28 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ.
192
Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г.
¹ 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»
1
, основанный на указанных конституционных положениях, детализирует их, исходя
из основной конституционной цели — защиты прав, свобод и
законных интересов граждан.
В условиях административно-правовых режимов меняется
административно-правовой статус граждан, оказавшихся в зоне
его действия. Уполномоченные органы исполнительной власти,
государственного управления в соответствии с обстановкой, регулируемой нормами административно-правового режима, усиливают свое воздействие за счет методов административного
принуждения. Поэтому административно-правовые режимы
ощутимо влияют на объем административной правосубъектности практически каждого гражданина, оказавшегося в правовом
поле особого административно-правового режима. Общая черта
административно-правовых режимов состоит в том, что они нарушают баланс правового положения субъектов административного права в сторону увеличения объема обязанностей и ограничений, обеспеченных в основном мерами административного
принуждения.
При осуществлении мер обеспечения различных административно-правовых режимов особое значение имеют федеральные
законы, касающиеся соблюдения прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти, государственного
управления, их уполномоченными должностными лицами, а
также непосредственными исполнителями, обеспечивающими
действие этого правового режима. В их числе следует назвать
прежде всего: Закон РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г.
2
¹ 1026-1
ной службы безопасности РФ» от 22 февраля 1995 г. ¹ 135-ФЗ
, а также федеральные законы «Об органах Федераль-
3
,
«О воинской обязанности и воинской службе» от 28 марта
4
1998 ã.
, «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г.5, «Об
аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 ав-
6
густа 1995 г.
дел Российской Федерации»
, «О внутренних войсках Министерства внутренних
7
.
1
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2277.
2
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2277.
3
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 15. Ñò. 1269; 2000. ¹ 46 Ñò. 4537.
4
ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 13. Ñò. 1475.
5
ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 35. Ñò. 3649; 2000. ¹ 46 Ñò. 4532; ¹ 33 (÷. 1). Ñò. 3413.
6
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 35. Ñò. 3503.
7
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 10. Ñò. 1182.
193
В федеральных законах регламентированы общие и особые права и обязанности субъектов управленческих отношений в сфере осуществления задач и функций административно-правового режима, которые, в свою очередь, могут
быть изменены подзаконными актами, что требует установления особых режимов административно-предупредительного
характера.
Различают следующие основные виды административно-правовых режимов:
1) административно-правовой режим чрезвычайного положе-
íèÿ, который регламентирован Федеральным конституцион-
1
ным законом «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.
¹ 3-ФКЗ.
2) административно-правовой режим военного положения,
регламентированный Федеральным конституционным законом
2
«О военном положении», 30 января 2002 г. ¹ 1-ФКЗ
.
3) иные административно-правовые режимы (Государственной границы РФ, закрытых административно-территориальных
образований и др.), которые также ограничивают права человека и гражданина в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции
РФ; эти права должны регламентироваться федеральными законами, включая регламентацию действий и решений субъектов, участвующих в осуществлении этих административноправовых режимов.
Особое значение имеет ст. 42 Конституции РФ, в которой
закреплено следующее: «Каждый имеет право на благоприятную
окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и
на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В развитие этого конституционного положения принят Федеральный закон «О сани-
3
тарно-эпидемиологическом благополучии населения»
, который
закрепил правовые основы одного из постоянно действующих
административно-правовых режимов обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения. Кроме того,
10 января 2002 г. принят Федеральный закон «Об охране окру-
4
жающей среды» ¹ 7-ФЗ
1
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 23. Ñò. 2277.
2
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 1. Ñò. 4.
3
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 26. Ñò. 2397.
4
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 1. Ñò. 143.
, что позволяет законодательно регла-
194
ментировать полномочия и ответственность субъектов административного права, осуществляющих свою деятельность в рамках
этого законодательства.
К предупредительному административно-правовому режиму
можно отнести режим государственный границы или пограничный режим, регламентированный Законом РФ «О государ-
1
ственной границе» от 1 апреля 1993 г. (в ред. 1996 г.
). В ст. 7
раздела 3 Закона есть правила содержания государственной
границы, пересечения государственной границы, пропуска через государственную границу, ведения на ней или вблизи промысловой и или иной деятельности, разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением
указанных правил. Режим государственной границы регламентируется и другими федеральными законами и международными договорами.
Другой пример постоянно действующего административноправового режима — это режим государственной тайны, установленный Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля
1993 г. ¹ 54851
2.
Существуют также менее распространенные административно-правовые режимы закрытых административно-территориальных образований, специфические административноправовые режимы регистрации населения, автомототранспорта,
оборота оружия и боеприпасов, наркотических и психотропных
веществ, режимы исполнения и отбывания уголовного наказания. И все они регламентируются административно-правовыми
нормами.
Совокупность административно-правовых режимов является
организационно-правовой основой управления в особых (нетрадиционных) условиях, когда обычными административноправовыми нормами не удается стабилизировать общественные
отношения в процессе реализации функций государственного
управления.
19.2. Органы управления
в особых условиях, их компетенция
Для координации действий сил и средств, обеспечивающих
режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры тер-
1
ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 22. Ñò. 2594.
2
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 41. Ñò. 4673.
195
ритории, на которой введено чрезвычайное положение, указом
Президента РФ может быть создан объединенный оперативный
штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Этим штабом руководит комендант террито-
рии, на которой введено чрезвычайное положение.
В объеме компетенции комендант имеет право:
• издавать в пределах своих полномочий приказы и распо-
ряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного
положения обязательные для исполнения на соответствующей территории всеми организациями независимо от
организационно-правовых форм и форм собственности и
должностными лицами;
• устанавливать время и срок действия комендантского часа;
• определять особый режим въезда на территорию, на кото-
рой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
• устанавливать особый режим продажи оружия, боеприпа-
сов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков
и спиртосодержащей продукции;
• определять порядок и места хранения изъятых оружия, бо-
еприпасов, веществ и военной техники;
• выдворять в установленном порядке за пределы террито-
рии на которой введено чрезвычайное положение, лиц,
нарушающих режим чрезвычайного положения;
• обращаться к Президенту РФ с предложениями о необхо-
димости применения на территории, на которой введено
чрезвычайное положение, мер и временных ограничений,
предусмотренных законом;
• оповещать через средства массовой информации населен
соответствующей территории о порядке выполнения отдельных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
• устанавливать особый порядок аккредитации журналистов
на территории, на которой введено чрезвычайное положение и порядок их работы, и др.
При введении чрезвычайного положения на всей территории РФ все войска и воинские формирования передаются в
оперативное подчинение ФОИВ на основании указа Президента РФ.
196
На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вводиться особое управление
этой территорией путем создания:
• временного специального органа управления территорией,
на которой введено чрезвычайное положение;
• федерального органа управления территорией, на которой
введено чрезвычайное положение (его руководитель назначается Президентом РФ).
Граждане, нарушившие правила комендантского часа, задерживаются силами, обеспечивающими режим чрезвычайного
положения, до окончания комендантского часа, а граждане, не
имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, — до
выяснения их личности, но не более чем на 3 суток по решению
начальника органа внутренних дел или его заместителя. По решению суда указанный срок может быть продлен не более чем
на 10 суток. Задержанные лица, находящиеся при них вещи и
транспортные средства могут быть подвергнуты досмотру.
Решение начальника органа внутренних дел или его заместителя о задержании может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд.
Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной
территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с
главой 7 Конституции РФ.
Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, на
которой введено чрезвычайное положение, осуществляется в
порядке, установленном федеральным законом.
При введении чрезвычайного положения на территориях нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором РФ может
быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение.
197
Раздел VI
Административное право и управление
в сфере материального производства
Глава 20. Управление промышленностью
и торговлей, энергетикой и связью, строительством
и жилищно-коммунальным хозяйством
20.1. Организационно-правовые формы управления
промышленностью и торговлей
В соответствии с Указом Президента России от 12 мая 2008 г.
¹ 724 основным видом организационно-правовых форм ÔÎÈÂ
в сфере промышленности и торговли является Министерство
промышленности и торговли Российской Федерации (Минпром-
торг России) и подведомственная åìó Федеральная служба гид-
рометеорологии и мониторинга окружающей среды.
Несмотря на господство рыночных отношений, в нашей
стране пока не образован самостоятельный ФОИВ — Министерство торговли России. По всей видимости, для бизнеса государственное регулирование в этой сфере нежелательно, и по
этой же причине только 11 декабря 2009 г. Государственной Думой РФ принят в первом чтении многострадальный Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», устанавливающий
правила и обязательные требования к организации и осуществлению торговой деятельности на территории России, а все
управленческие отношения регулируются подзаконными актами,
поэтому результат пока далек от желаемого. Объединение же
торговли с промышленностью больше похоже на немой укор
для нашей промышленности в том, что она пока не производит
промышленные товары в достаточном объеме.
Положение о Министерство промышленности и торговли
РФ утверждено Постановлением Правительства от 7 апреля
2004 г. ¹ 179
ции РФ, ФКЗ, ФЗ и актов Президента и Правительства РФ ñà-
1
. Минпромторг России на основании Конститу-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 15. Ñò. 1472.
198
мостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также
разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных законов и актов Президента и Правительства РФ по
следующим вопросам:
1) основные направления, концепции и комплексные прогнозные оценки развития в областях, входящих в сферу его деятельности;
2) государственное регулирование и структурные преобразования в областях, входящих в сферу его деятельности;
3) государственная политика в сфере промышленности, оборонно-промышленного комплекса; структурная политика в сфере промышленного производства, а также в сфере внешней и
внутренней торговли;
4) приоритетные направления научно-технического развития
и инновационной деятельности в сфере промышленности,
включая определение перечня промышленных критических технологий гражданского и двойного назначения, разработку и
осуществление мер по их реализации, формирование механизмов государственной поддержки промышленности, развитие
инновационной инфраструктуры рынка наукоемкой продукции
и услуг, объектов промышленной собственности;
5) государственная политика в области технического регулирования и метрологии, разработка технических регламентов,
развитие систем аккредитации и добровольной сертификации,
обеспечение единства измерений и др.
6) государственная политика в сфере промышленности, оборонно-промышленного комплекса, структурная политика в сфере промышленного производства и внутренней торговли;
7) торгово-экономические отношения с иностранными государствами и торгово-экономические отношения и экономическая интеграция России с участниками СНГ;
8) государственная политика в области технического регулирования и метрологии, разработка технических регламентов,
развитие систем аккредитации и добровольной сертификации,
обеспечение единства измерений и др.
Минпромторг России в объеме компетенции осуществляет
следующие функции:
• проводит конкурсы и заключает государственные контрак-
ты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических
работ для государственных нужд;
199
• организует выполнение работ по созданию авиационной
техники;
• организует и проводит расследования авиационных про-
исшествий с экспериментальными воздушными судами;
• организует торгово-экономические отношения с ино-
странными государствами и государствами — участниками
СНГ;
• осуществляет полномочия собственника в отношении фе-
дерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения его функций и др.
Кроме того, Минпромторг России ведет:
• сводный реестр организаций оборонно-промышленного
комплекса;
• государственный реестр аэродромов экспериментальной
авиации России;
• государственный учет воздушных судов эксперименталь-
ной авиации;
• государственный реестр контрольно-кассовой техники;
• ведомственного раздела государственного реестра опасных
производственных объектов;
• ведомственный регистр ядерных материалов;
• баланс производства, распространения и применения
взрывчатых материалов промышленного назначения.
Минпромторг России осуществляет, в частности:
• закрепление за Россией прав на объекты интеллектуальной
собственности и другие результаты научно-технической
деятельности;
• формирование, согласование и доведение до организа-
ций-исполнителей государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа, программ военно-технического сотрудничества с иностранными государствами (совместно с другими государственными заказчиками);
• координацию разработки, производства и испытаний авиа-
ционной техники, создания новых авиационных технологий (в пределах своих полномочий);
• функции государственного заказчика федеральных целе-
вых, научно-технических и инвестиционных программ и
проектов в своей сфере деятельности;
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]