Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
В.С. Четвериков
Административное
право
Российской Федерации
Шестое издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных заведений, обучающихся
по специальности 030501 «Юриспруденция»
Закон и право Москва
2017
ÓÄÊ 342.9(470+571)(076.6)
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1
×-52
Рецензент:
доктор юридических наук А.И. Стахов
(профессор кафедры административного права
Российской правовой академии Министерства юстиции РФ)
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Четвериков, Виталий Стефанович.
×52 Административное право Российской Федерации: учеб.
пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.С. Четвериков. — 6-е изд.,
перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,
— 415 с. — (Серия «Dura lex, sed lex»).
2017.
ISBN 978-5-238-01892-8
Агентство CIP РГБ
Материал учебного пособия методически разделен на две части. В
первой части раскрываются сущность и основные институты административного права Российской Федерации, даются характеристика и
правовой статус субъектов административного права, рассмотрены административно-правовые формы и методы деятельности органов исполнительной власти, а также ответственность по административному
праву и сущность административного процесса. Во второй части основное внимание уделено административно-правовой организации
управления экономикой, социально-культурной и административнополитической сферами жизни Российской Федерации.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
ÁÁÊ 67.401(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01892-8
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение изда-
ния (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010
Введение
Административное право как государственно-управленческое право
без преувеличения можно считать одной из основных отраслей права,
так как оно изучает специфические (управленческие) общественные
отношения между населением и органами исполнительной власти, которые оперативно управляют экономикой, финансами, силовыми
структурами, кадрами, материально-техническими средствами и иными
ресурсами, т.е. от деятельности органов исполнительной власти, качества их государственного управления зависит обеспечение равных условий в процессе реализации прав, свобод граждан, законных интересов
физических и юридических лиц.
В ст. 80 Конституции РФ говорится, что Президент Российской
Федерации является главой государства, гарантом Конституции, прав и
свобод человека и гражданина, что он в соответствии с Конституцией и
федеральными законами определяет основные направления внутренней и
внешней политики государства. Успех же внутренней политики во многом зависит от позитивных результатов осуществления суверенной (независимой от влияния внешних политических сил) внешней политики.
Для осуществления огромных полномочий главы государства, в том
числе и для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия самостоятельных органов государственной власти, Президент
РФ формирует Администрацию Президента РФ (п. «и» ст. 83 Конституции РФ), которая должна состоять из квалифицированных и ответственных кадров, а именно этих качеств и недостает нынешним кадрам,
что неоднократно было отмечено главой государства. Поэтому реальным началом административной реформы можно назвать принятие
Указа Президента РФ «О Федеральной программе реформирования
государственной службы Российской Федерации» от 19 ноября 2002 г.
¹ 1336
успех реформы федеральных органов исполнительной власти, так как
кадры решают задачи, закрепленные актами управления, для достижения научно обоснованной цели административной реформы.
власти имеет проблема повышения качества деятельности государственной службы в новых условиях, и именно в этих целях принят Указ Президента РФ «О Федеральной программе “Реформирование и развитие
государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)”» от
10 марта 2009 г. ¹ 261
созданы основы единой системы государственной службы, заложены
правовые, организационные и экономические принципы ее функционирования, а также определены новые подходы к формированию кад-
1
2
СПС «КонсультантПлюс» в редакции от 22 января 2010 г.
1
. Именно от позитивных результатов ее осуществления зависит
Особое значение в реализации полномочий органов исполнительной
2
. В нем было отмечено, что в настоящее время
ÑÇ РФ 2002. ¹ 47. Ст. 4664.
Здесь и далее ссылки на нормативно-правовые акты даны с использованием
3
рового состава государственной гражданской службы, введен конкурсный отбор на вакантные должности и конкретизированы квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечивается участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе.
В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314
1
и во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти закреплено, что
они осуществляют государственную политику и нормотворческую деятельность в сфере своего ведения.
К концу 2002 г. кадровый потенциал государственной службы в целом не отвечал предъявляемым требованиям: средний возраст служащих был 45 лет, только 73% служащих имели высшее образование, а из
них профильное образование получили около 43%; в органах исполнительной власти 71% составляли женщины, при этом руководителями
были мужчины, а исполнителями — женщины, так как они более толерантны (терпимы) к мнениям и действиям мужчин-руководителей, тем
более что последние осуществляли прием и увольнение (за рубежом во
многих современных государствах увольнение возможно за нарушение
законов и только судом, что заставляет служащих выполнять требования закона, а не противозаконные требования руководителя). В связи с
этим была отмечена тенденция карьерного роста лиц, не отвечающих
предъявляемым требованиям по занимаемой должности, и снижения
качества подготавливаемых правовых документов
2.
Все это свидетельствует не только о сложности проблемы реформирования органов исполнительной власти, но и о недостаточности научного обоснования, отсутствии четкости в формулировании цели реформирования и определении этапов реализации.
Президент РФ так высказался по поводу роли ответственности органов власти и о качественном состоянии представительной демократии: «Хотел бы напомнить: любая власть прежде всего означает большую ответственность. Недопустимо, когда цивилизованная политическая конкуренция подменяется корыстной борьбой за статусную ренту.
Когда финансовая сторона деятельности политических объединений
по-прежнему скрыта от общественности. Когда рынок избирательных
технологий и лоббистских услуг ориентируется, прежде всего на теневой сектор. И все это — на фоне унылого однообразия большинства
партийных программ»
3
. Однако сейчас списки кандидатов в законода-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
2
См. Указ Президента РФ «О Федеральной программе реформирования государственной службы Российской Федерации» от 19 ноября 2002 г. ¹ 1336 //
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 47. Ñò. 4664.
3
Российская газета. 2004. 27 мая.
4
тельные и представительные органы могут выдвигать только партии,
которые прошли законодательно определенный барьер поддержки их
«уныло однообразных» программ со стороны доверчивых избирателей.
Да, это суровая действительность нашего времени, но именно здесь
необходима политическая воля Президента РФ.
Президент также отметил, что мало предоставить права и свободы
гражданам, главное — обеспечить равные возможности для их осуществления; и это не в состоянии сделать никто, кроме государства
1
. В связи с этим возникает вопрос: почему на уровне Правительства РФ до
тысячи предметных государственных функций, осуществляемых неудовлетворительно, будет до 2008 г. «приватизировано», а государство
оставит за собой контроль за их осуществлением?
Срока в три года, предполагаемого для разрешения этой проблемы,
оказалось недостаточно, и распоряжение Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006—
2008 годы» от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-р продлили до 2010 г., но уже
Постановлением Правительства от 28 марта 2008 г. ¹ 221-п.
Все это вызывает серьезные вопросы, поскольку распоряжение —
это «акт, принимаемый по оперативным и другим текущим вопросам,
не имеющие нормативного характера» (ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ). Если же
Председатель Правительство России считает «Концепцию административной реформы РФ» оперативным или текущим вопросом, то почему три года оказались недостаточными для его решения.
Возможно, что одной из важнейших проблем является то, что обеспечение равных возможностей для граждан в сфере государственных
услуг предполагается возложить на предпринимателей, а они, к сожалению, пока не зарекомендовали себя достаточно ответственными в
обеспечении публичных интересов.
Следующая проблема повышения качества государственного управления состоит в том, что идеализм, работавший в советское время на
государство и общество, в спешном порядке и порой необоснованно
был демонтирован
2
, а вместо него стал утверждаться эгоизм, размеры и
масштабы которого определяются статусными полномочиями и корыстными аппетитами должностных лиц государства. В связи с этим Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ отметил, что «в
наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»
1
Ñì.: Российская газета. 2005. 26 апреля.
2
Руководство страны начинает это понимать, приняв решение о восстановлении
полномочий Советов и их администраций в системе местного самоуправления (см.: Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»
от 6 июля 1991 г. ¹ 1650-1 (в ред. от 8 декабря 2003 г.).
3
Российская газета. 2005. 26 апреля.
3
.
5
Результат экономической свободы по Конституции РФ, принятой в
1
1993 ã.
, без последующей конструктивной работы (отсутствие правовых
механизмов) со стороны органов государственной власти по обеспечению равных возможностей ее реализации оказался по результатам
весьма трагичным. Поэтому в настоящее время поднятие средней пенсии до уровня прожиточного минимума расценивается как «весомый»
результат рыночной экономики последних лет.
По поводу термина «свобода» очень глубокую мысль высказал выдающийся русский мыслитель И.А. Ильин: «Если дисциплина без свободы мертва и унизительна, то свобода без дисциплины есть соблазн и
разрушение»
2
. Последнее мы и получили.
Несмотря на существенные недостатки в конституционно-правовой
модели, в последние годы с помощью административного правового
механизма в определенной мере обеспечивается централизация деятельности исполнительной власти в России. К основным элементам
этого правового механизма можно отнести образование Государственного совета Российской Федерации
ных представителей в федеральных округах
3
, учреждение института полномоч-
4
и рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти представленную Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица этого субъекта (руководителя высшего исполнительного органа
государственной субъекта) в соответствии с Федеральным законом от
11 декабря 2004 г. ¹ 159-ФЗ
5.
Все это при успешной правоприменительной практике должно работать на обеспечение целостного единства
исполнительной власти России.
Современное состояние дел в области административных правоотношений настоятельно требует выявления и осмысления актуальных проблем, формулирования четких и понятных целей административной реформы, выбора научно обоснованных форм и методов реформирования
системы исполнительной власти, ее правового обеспечения, определения
этапов и сроков осуществления реформы, установления критериев оценки,
но главное — определения юридической ответственности за результаты
реформы конкретных должностных лиц государственной власти.
1
В референдуме приняли участие 54,8% избирателей, большинство из них (58,4%)
высказались за принятие проекта Конституции РФ, т.е. его поддержали немногим
более четверти всего количества избирателей России, и уже по этой причине Основной закон не может объединить всех граждан России. Чтобы он работал эффективно многие десятилетия, его надо разработать и принять в спокойной социально-политической обстановке и не в интересах узкого круга лиц, иначе он никогда не станет реально основным законом страны.
2
Ильин И.А О России. М., 1991. С. 5.
3
См. Указ Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации»
от 1 сентября 2000 г. ¹ 1602. Положение о нем // Российская газета. 2000. 5 сентября.
4
См. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в
федеральном округе» от 13 мая 2000 г. ¹ 849. Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе // ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 20. Ñò. 2112;
¹ 26. Ñò. 2748; ¹ 38, Ñò. 3781; Российская газета. 2001. 31 января.
5
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 50. Ñò. 4950.
6
Принятые сокращения
ÀÏÊ ÐÔ — Арбитражный процессуальный кодекс Россий-
ской Федерации.
ÂÂÑ — Ведомости Верховного Советa СССР, РСФСР, РФ.
ÂÑÍÄ è ÂÑ — Ведомости Съезда народных депутатов и Вер-
ховного Совета СССР, РСФСР, РФ.
ÃÊ ÐÔ — Гражданский кодекс Российской Федерации.
ÃÏÊ ÐÔ — Гражданский процессуальный кодекс Россий-
ской Федерации.
ÊîÀÏ ÐÔ — Кодекс Российской Федерации об администра-
тивных правонарушениях.
ÌÑÓ — местное самоуправление.
ÍÊ ÐÔ — Налоговый кодекс Российской Федерации.
ÑÇ ÐÔ — Собрание законодательства Российской Федерации.
ÑÀÏÏ ÐÔ — Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации.
ÒÊ ÐÔ — Таможенный кодекс Российской Федерации.
ÒðÊ ÐÔ — Трудовой кодекс Российской Федерации.
ÓÈÊ ÐÔ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской
Федерации.
ÔÊÇ è ÔÇ — федеральный конституционный закон и феде-
ральный закон.
ÔÎÈÂ — федеральные органы исполнительной власти.
7
Посвящается светлой памяти моего учителя и тренера
Ивана Степановича Богачева (1906—1992),
Заслуженного мастера спорта СССР по боксу,
Заслуженного тренера СССР по боксу,
чемпиона 1-й Международной рабочей Спартакиады 1928 г.
Первая часть
Сущность и основные институты
административного права
Раздел I. Административное право в правовой системе
Российской Федерации
Раздел II. Субъекты административного права
Раздел III. Административно-правовая деятельность
органов исполнительной власти
Раздел IV. Ответственность по административному праву
и административный процесс
8
Раздел I
Административное право
в правовой системе Российской Федерации
Глава 1. Введение в административное право
1.1. Административное право:
понятие, содержание и назначение
Термин «административный» в переводе с латинского языка
означает «управленческий или руководящий», т.е. имеющий
публично-властный характер. По своему содержанию административное право — это государственное управленческое право,
реализующее публичный правовой интерес большинства граждан. Следовательно,
норм являются
ду властными и подвластными субъектами управления при осуществлении ими своих прав и обязанностей, регламентированных административными правовыми нормами.
ным объектом
ляется
осуществлении ими своих прав и обязанностей в процессе
управления.
предметам ведения и в объеме компетенции осуществляют
функции государственного управления, но в основном эти
функции повседневно и оперативно осуществляют органы исполнительной власти (государственные и МСУ)
ного управления, а также негосударственные формирования,
которым законодательно делегированы государственно-властные
полномочия. Сразу отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На местном уровне имеются свои представительные и исполнительно-распорядительные органы публичной власти, принимающие собственные нор-
1
По нашему мнению, органы исполнительной власти местного самоуправления
(МСУ) являются низовым звеном системы исполнительной власти.
поведение участников управленческих отношений ïðè
Следует отметить, что все органы государственной власти по
общим объектом действия юридических
управленческие отношения, возникающие меж-
Непосредствен-
действия административных правовых норм яв-
1
, государствен-
9
мы и правила, которые охраняются нормами административно
права. В ст. 132 Конституции РФ определена возможность наделения законом органов МСУ отдельными государственными
полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных финансовых средств. Реализация переданных
полномочий подконтрольна государству. Следовательно, по
осуществлению переданных законом полномочий органы исполнительной власти МСУ входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации.
Предметом регулирования административных правовых норм
является также комплекс управленческих отношений, возникающих в сфере материального производства, административнополитической и социально-культурной сферах, а также государственного управления межотраслевым комплексом.
Административное право — это отрасль публичного права,
призванная защищать интересы государства, законные интересы
большинства граждан и охраняемые законом интересы личности.
Административные правоотношения возникают в основном по
инициативе властного субъекта исполнительной власти, государственного управления, но бывают случаи, когда эти отношения
возникают по инициативе подвластного субъекта этих
правоотношений, например при подаче жалобы гражданином
на действие (решение) органа исполнительной власти, должностного лица.
Совокупность административно-правовых норм как одна из
основных отраслей публичного права регулирует все жизненно
важные управленческие отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством в лице его органов исполнительной власти (государственных и МСУ), государственного управления — с другой стороны,
а также административно-договорные отношения между ФОИВ
и ОИВ субъектов РФ, между органами исполнительной власти,
государственного управления и гражданами (например, заключение договора о контрактной военной службе).
Основным назначением административного права как отрасли
публичного права в целом является становление и развитие государственности, обеспечение эффективности функционирования государственных органов исполнительной власти, государственного управления в целях укрепления экономического суверенитета и целостности государства, охраны материальных и
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]