Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
духовных ценностей общества, защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов личности.
1.2. Государственное управление
и государственное регулировние
Кибернетика (в переводе с греческого означает искусство
управления) понимается как упорядочение системы, приведение ее в соответствие с объективными закономерностями, действующими во внешней среде.
Ïîä системой управления понимается совокупность двух и бо-
лее элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимозависимых
между собой и образующих целостное единство. Это определение
дает нам три признака системы:
1) она имеет два и более элементов (подсистем), т.е. управ-
ляющий элемент (субъект управления) и управляемый элемент
(объект управления);
2) для нее характерна взаимосвязь и взаимозависимость ука-
занных элементов, которая регламентирована как социальными
нормами (в этом случае управленческие отношения имеют îáùå-
ственно-властный характер), так и правовыми нормами (в этом
случае отношения имеют государственно-властный характер);
3) целостное единство системы понимается как интегриро-
ванное качество, поскольку взаимосвязь между элементами одной системы теснее, нежели с элементами внешней среды.
В процессе организации и деятельности государственного
управления надо различать следующие понятия: «признак системы» и «системный признак», а также «системный подход» и
«системный анализ».
Признаки системы — это ее отличительные черты, а системный признак характеризует свойство системы, позволяющее от-
личать ее от других систем по целям, задачам, формам и методам их реализации.
Системный подход — это один из основных общенаучных методов познания сложных объектов и процессов управления в
обществе, государстве и природе, с его помощью выявляются
основные типы связей и осуществляется сведение их в единую
теоретическую модель (или схему), позволяющую адекватно характеризовать объекты и процессы с целью совершенствования
их функционирования на практике.
11
Системный анализ — это совокупность методологических
средств» и операций, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам исследуемых процессов
1
или объектов общества и природы
.
Системы управления в основном классифицируются по видам: социальные (государственные и общественные), биологические и технические. Мы рассматриваем понятие социальной
системы управления, а точнее государственной и МСУ, которые
тесно взаимодействуют с общественными системами.
Государственное управление есть сознательное и целенаправленное воздействие, осуществляемое специальными уполномоченными органами государственной власти по предметам ведения, причем в объеме полномочий, на основании и в порядке,
определенных законодательством, с использованием системы
мер убеждения и административного принуждения для обеспечения демографически обоснованных условий жизни личности,
семьи и общества.
Перечислим основные признаки государственного управления:
1) сознательный (волевой) характер воздействия властного
субъекта управления на подвластные субъекты управления;
2) целенаправленность воздействия, определяемая на этапе
выявления и осмысления актуальной проблемы управления;
3) наличие в системе управления не менее двух элементов
(властный субъект управления; подвластный субъект управления);
4) наличие административных связей: прямых — в форме актов управления, приказов; обратных — в форме информации,
получаемой в результате контроля и проверки исполнения;
5) взаимозависимость результатов деятельности субъектов в
системе управления;
6) правовая регламентация целей, задач и функций, форм и
методов управления;
7) административно-правовое закрепление функций, прав,
обязанностей, ограничений и ответственности субъектов управления в целях повышения уровня эффективности управления.
Содержание управления сводится к совокупности циклически повторяющихся стадий по осуществлению функций управления — так называемый управленческий цикл. Управленческие
отношения между субъектами права, возникающие в процессе
1
Советский энциклопедический словарь, М., 1980. С. 1226.
12
осуществления управленческого цикла, регламентируются нормами административного права.
Управленческий цикл представляет собой повторяющуюся со-
вокупность последовательно осуществляемых управленческих стадий, в ходе реализации которых властный субъект управления достигает желаемых результатов. О количестве стадий управленче-
ского цикла в литературе нет единого мнения.
Управленческий цикл можно представить в виде стадий:
1) выявление и осмысление актуальной проблемы управления;
2) формулирование целей и постановка задач по ее дости-
жению;
3) подготовка и принятие управленческих решений, их пра-
вовое закрепление;
4) организация исполнения управленческих решений;
5) корректировка управленческого решения и регулирова-
ние системы управления.
Если исходить из вышеназванного перечня стадий управленческого
цикла, то регулирование системы управления является
завершающей, организующей функцией, поддерживающей необходимый уровень функционирования системы исполнительной власти. Одновременно с организационным регулированием
существует правовое регулирование, ставшее в последнее время
практически основной функцией органов исполнительной власти, тесно взаимосвязанной с функцией оказания административных услуг физическим и юридическим лицам.
Функция правового регулирования включает в себя следую-
ùèå подфункции:
• регистрация (недвижимости, юридических лиц и др.);
• лицензирование определенного вида деятельности;
• сертификация качества товаров и услуг;
• квотирование, например, установление на предприятиях
определенного количества рабочих мест для инвалидов,
иностранных граждан и др.;
• оказание фискальных услуг (налогообложение);
• контроль за осуществлением перечисленных выше под-
функций, а также контроль за соответствием деятельности
юридических лиц своим уставам и др.
В последнее время в литературе понятие государственного
управления некорректно подменяется правовым регулированием, суть которого состоит в стимулировании позитивных управ-
13
ленческих отношений, а также в вытеснении с помощью норм
административного права отношений, тормозящих государственное управление. На данном этапе развития управленческих
отношений было бы эффективнее сначала научно организовать
систему государственного управления, а потом уже осуществлять
ее государственное и правовое регулирование.
Кроме того, не разработана еще на должном уровне правовая
база функционирования единой системы исполнительной власти государства, что требует исследования проблем целостности
государственного управления в условиях рыночной экономики.
Основная же цель административного правового регулирования — создание стабильности управленческих отношений в уже
организованной и упорядоченной системе управления для обеспечения прав, свобод и законных интересов всех субъектов административно-правовых отношений. Государственное регулирование управленческих отношений — это одна из основных
функции государственного управления, которая завершает каждый отдельный управленческий цикл с целью корректировки
принятого управленческого решения и выработки нового решения для обеспечения устойчивого динамического развития социально-экономических отношений.
Органы государственного управления не получили своего
должного закрепления в Конституции РФ (в отличие от зарубежных конституций), что отрицательно сказалось на качестве
реализации функций государственного управления, так как вместо государственного управления, имеющего приоритетное значение за рубежом, в нашем законодательстве и в деятельности
государственных органов власти используется термин «правовое
регулирование». К такому же выводу приходят многие ученые,
специализирующиеся в науке административного права. Термин
«государственное управление» закреплен в Основном законе и
подзаконных актах. В п. «а» ст. 71 Конституции РФ сказано о
контроле за соблюдением Основного закона и федеральных законов как функции ФОИВ, а в п. «е» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесено установление основ федеральной политики и федеральные программы государства в области экономического, экологического социального, культурного и национального развития, т.е. федеральные программы являются главным инструментом осуществления функций государственного
14
управления во всех ведущих сферах жизнедеятельности страны.
Именно на реализацию этих федеральных программ выделяются
основные средства из федерального бюджета.
К сожалению, многие авторы под системой государственного управления понимают только систему органов исполнительной власти, и это суждение строится на том основании, что
ФОИВ осуществляют по предметам ведения и в объеме своей
компетенции такие функции государственного управления, как
право, регулирование, государственный контроль, административный надзор, фискальные функции, руководство или координацию.
Регулирование (в том числе и правовое) представляет собой
управленческую деятельность, в процессе которой производится
своего рода корректировка уже организованной системы управления применительно к изменяющимся внешним и внутренним
условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают
отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких
отклонений и обеспечение нормального функционирования
системы является главной задачей регулирования как функции
управления. Необходимость регулирования определяется постоянными изменениями в самой системе, которые приводят к
нарушениям, сбоям в ее функционировании, а также изменениями факторов и условий воздействия внешней среды. При
этом следует заметить, что отсутствие изменений или противоречии в развитии системы управления — явление совершенно
нереальное и даже регрессивное. Именно существование противоречий и их устранение выступают объективными предпосылками развития не только отдельных систем управления, но
и всех социальных систем, в том числе государства и общества
в целом. Одной из целей административно-правового регулирования и является правовая оценка противоречий (споров) в
управлении и их разрешение, что характерно для континентального административного права. В административном праве
Японии, наоборот, создается система норм, предупреждающая
эти споры (конфликты).
Органы государственного управления и их должностные
лица осуществляют и такую функцию управления, как êîí-
троль. Отсутствие федерального закона о едином государственном контроле лишает органы государственной власти и
управления объективной обратной связи, т.е. получения своевременной, полной и достоверной информации о результатах
15
функционирования системы органов исполнительной власти,
что ставит под сомнение возможность эффективного управления делами государства ввиду неполной, несвоевременной или
искаженной информации о процессах, происходящих в государстве и обществе.
Контроль как функция управления необходим для постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы,
своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Выступая в качестве одного из эффективных инструментов повышения уровня всей организаторской работы, он является одновременно и методом воспитания кадров, средством
обеспечения дисциплины в процессе выполнения управленческой деятельности. Будучи функцией управления, он представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса
функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т.п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные
отклонения от принципов организации и регулирования, в том
числе и правового. Однако в настоящее время функции государственного управления не закреплены не только в законодательстве, но и в актах управления. Функция управления государственным имуществом понимается как осуществление полномочий собственника, что является гражданско-правовым, а
не публично-правовым институтом.
Сложность организации государственного управления и многообразие составляющих его видов деятельности обусловливают
необходимость создания в системах государственного управления относительно высокого уровня специализированных служб
и подразделений (организационно-штатных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных, делопроизводства, социального и медицинского обеспечения, а также
учебных заведений). Однако это не освобождает руководителей
от обязанности осуществления функции организации управления.
Более того, с повышением уровня управления она занимает все
большее место в их работе.
Государственное управление тесно связано с понятием организации управления, так как государственные органы власти (их
аппараты) организуют управление для успешного решения поставленных задач и достижения сформулированных целей по
разрешению актуальных проблем социально-экономического
развития государства, правоохранительной деятельности и осу-
16
ществления других жизненно важных функций государства и
общества в целом.
Рассмотрим сущность и значение термина «организация
управления». Это организационно-регулируюшая функция управления, которая регламентируется нормами и правилами административного права. Касаясь сущности вопроса, следует иметь в
виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно многими авторами.
В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование (его внутренняя организационная структура) — государственный или общественный орган, трудовой коллектив, в других — состояние
процесса управления, его упорядоченность и целостность в
третьих — одна из важнейших функций управления, т.е. сознательная деятельность, направленная на упорядочение тех или
иных управленческих отношений (связей), регулируемых нормам» административного права.
Следовательно, между различными аспектами организации
существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы (т.е. внутренняя организационная структура), есть одновременно и результат целенаправленного осуществления организаторской функции самого
управления.
Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели, т.е. от интересов конкретного
органа государственной власти (субъекта управления), от того,
чего он добивается — создания новой системы управления либо совершенствования существующей. Например, какую из
этих целей преследует Президент РФ, постоянно изменяя
структуру ФОИВ? По смыслу производимых изменений — вторую цель, т.е. совершенствование существующей структуры
ФОИВ, но, на наш взгляд, для реализации этой цели структура
слишком часто «совершенствуется». В органах управления государством формирование системы управления осуществляется
на основе исторически сложившегося опыта, воздействия условий и факторов внешней среды, что требует совершенствования их организации. Однако в любом случае необходим научно
обоснованный подход к определению актуальности проблемы:
либо совершенствование системы государственного управления, либо формирование новой структуры с другими целями и
17
задачами с учетом выявления объективных условий и факторов, а также уточнения функций государства на этом этапе
развития и с последующей разработкой адекватной типологии
организационно-правовых форм ФОИВ.
Общая цель системы органов управления должна быть едина для всех ее элементов (подсистем). Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного государственного
органа управления обусловливают необходимость уточнения
основной цели, конкретизации задач и функций его управления с учетом социально-экономических, материально-технических, информационных, демографических, миграционных и
иных особенностей обслуживаемого региона и особенностей
функционирования самой системы. В результате конкретизации определяется функциональная структура системы органа
исполнительной власти, уточняются и нормативно закрепляются функции, обеспечивающие достижение сформированных
целей и решение задач.
Процесс создания системы управления предполагает одновременно и формирование организационной структуры. В данном случае главным является определение состава структурных
подразделений органа управления в зависимости от выполняемых ими объективных функций.
В связи со всем сказанным выше к функциям администра-
тивного права можно отнести:
• юридическое закрепление организационных связей, их
правовое регулирование и охрана;
• обеспечение формирования новых управленческих отно-
шений, отсутствующих на данном этапе социально-экономического развития, но с учетом факторов и условий,
необходимых для решения перспективных задач;
• устранение (поэтапное) отношений — негативных, от-
живших или тормозящих развитие новых прогрессивных
тенденций — с помощью методов убеждения, экономического стимулирования, социально-психологических методов и административно-правовых мер принуждения.
В государственном управлении большое значение имеют
принципы организации управленческой деятельности.
Ïîä принципом понимается основополагающая идея, опирающаяся на объективные закономерности, действующие в природе и обществе, используемые человеком на основе научных
18
знаний и профессионального опыта с целью оптимизации своей
деятельности. Принципы отражают наиболее существенные объективные закономерности в организации государственного управления. В осуществлении государственного управления большое значение имеют правовые принципы, закрепленные в Кон-
ституции РФ.
Принцип народовластия (ст. 3) означает, что народ является
носителем суверенитета и единственным источником власти, он
реализует свою власть непосредственно и через органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти и
органы местного самоуправления.
Принцип социальной справедливости (ст. 7) реализуется в социальной политике государства, которая направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В деятельности органов исполнительной власти
конституционное право граждан на социально-экономическую
защиту, защиту от противоправных посягательств на жизнь,
здоровье, собственность, права, свободы и законные интересы
корреспондируется с обязанностью государственных органов и
должностных лиц признавать, соблюдать и защищать права и
свобод человека и гражданина (ст. 2).
Принцип демократизма (ст. 1, 3, 12, 31, 32 и др.) реализуется
в двух основных формах:
1) непосредственной демократии — на референдумах, свободных выборах, собраниях, конференциях, сходах граждан, при
подачах петиций (коллективные обращения граждан по совершенствованию законодательства) и др.;
2) представительной демократии — через выборные органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Принцип верховенства закона (ст. 4) означает иерархическую
правовую систему в соответствии с юридической значимостью
нормативных правовых актов. Высшей юридической силой в
нашей стране обладает Основной закон государства — Конституция РФ.
Принцип разграничения предметов ведения и полномочий (ст. 10,
71, 72, 73) означает, что, осуществляя свои полномочия, ФОИВ
создают свои территориальные структуры и назначают соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами
исполнительной власти субъектов РФ передают им часть своих
полномочий, если это не противоречит Конституции России и
19
федеральным законам. В свою очередь, ОИВ субъектов РФ также передают им часть своих полномочий.
Принцип законности (ст. 15) в отличие от верховенства закона означает, что органы государственной власти, в том числе
исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения равны перед законом и
обязаны его соблюдать.
Принцип приоритета прав человека и гражданина (ст. 2 и 18)
в законодательстве, а особенно в административной практике,
наиболее актуальный. Для правового государства должно быть
характерно, что права личности являются высшей ценностью, а
все государственные органы, и в первую очередь исполнительной власти, несут ответственность за несоблюдение этих прав.
Права человека и гражданина должны быть реально и надежно
защищены от любого злоупотребления органов государственной
власти либо должностных лиц. Для этого следует быстрее принять ФЗ «Об административных процедурах».
Принцип легитимности (ст. 3, 33, 130, 131) означает оказание
доверия со стороны народа органам государственной власти и
местного самоуправления. Без его осуществления любые органы
государственной власти и местного самоуправления будут функционировать неэффективно, поскольку станут учитывать только
интересы неких общественных групп или узкого круга лиц.
Принцип гласности (ч. 2 ст. 24, ч. 4 и 5 ст. 29) предполагает
как открытость правовой информации, так и доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц по
вопросам, затрагивающим интересы граждан. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего обозрения. Гласность
тесно связана с правом человека на информацию и свободой
средств массовой информации.
Принцип федеративного устройства Российской Федерации
(ст. 1 и 5) предполагает государственную целостность России,
единство государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов нашей страны.
Принцип сочетания централизации и децентрализации (ст. 71—73)
вытекает из единства системы государственной власти, когда
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]