Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
24. Группа по обеспечению деятельности Общественно-экспертного
совета по малому и среднему предпринимательству при Мэре и Правительстве Москвы.
Указанная структура имеет единый центр организации управления, и уже по этой причине исключено дублирование
функций, осуществляемых единым субъектом управления. Все
это может быть использовано и для оптимизации деятельности
федеральных органов исполнительной власти, что во многом
способствовало бы не только устранению дублирования функций, но и повышению ответственности конкретного органа исполнительной власти или должностного лица за их осуществление. По поводу частых изменений структуры ФОИВ мэр Москвы Ю.М. Лужков однажды публично по ТВ заявил, что федеральной исполнительной власти, по существу, нет: ее то «сливают», то «разливают». В результате непрерывных реформ
ФОИВ не только ухудшается качество государственного управления, но и создаются условия для нецелевого расходования
бюджетных средств и даже их хищения.
31
Глава 2. Административное право
как отрасль российского права, наука
и учебная дисциплина
2.1. Предмет и метод
административного права
Когда идет речь об общественных отношениях, регулируемых административным правом, то сразу возникает потребность
в рассмотрении двух терминов:
административного права»
административного права».
Предметом административного права принято считать управленческие отношения, возникающие в процессе реализации
государственно-властных функций и задач органами исполнительной власти (государственного и МСУ), государственного
управления, их должностными лицами для достижения целей и
решения задач административно-правового регулирования.
Объектом административного права являются следующие
управленческие отношения:
1) в деятельности некоторых форм осуществления государственной власти (законодательной, судебной), их обслуживающих
аппаратов;
2) в сфере деятельности института президентуры и обслуживающих его структур, а также в аппаратах прокуратуры, Центрального банка РФ, военного управления, аппаратах ЦИК РФ,
Счетной палаты РФ и иных государственных органов;
3) возникающие в сфере негосударственного управления,
например, в связи с наделением общественных объединений
некоторыми функциями государственного управления (ДНД,
товарищеские суды, комиссии по делам несовершеннолетних и
защите их прав и др.);
4) общественные отношения, регулируемые другими отраслями права, например земельного, горного, водного, финансового,
таможенного, налогового, муниципального, жилищного и др.
Предмет административного права тесно взаимосвязан с
предметами других юридических дисциплин через свой объект.
По содержанию предмет и объект сходны — это управленческие
отношения, но объект шире предмета административного права
и является как бы «пограничным» рубежом и средством взаимо-
«предмет регулирования норм
è «объект регулирования норм
32
действия предмета административного права через объект с
предметами других отраслей права.
Исследователи-административисты считают, что работает
принцип: если сильно сужать предмет отрасли права, то сама
отрасль обедняется, если расширять границы предмета до границ объекта, то можно утратить самостоятельность предмета
отрасли права. Например, перманентное отделение многих отраслей права от административного права несколько лет назад
создало реальную угрозу ликвидации самостоятельности самой
отрасли административного права, что было бы серьезнейшим
ударом по становлению и развитию не только исполнительной
власти, но и государственного управления в целом.
Управленческие отношения, регулируемые нормами административного права, можно квалифицировать по субъектам вла-
стных правоотношений, которыми являются:
1) органы исполнительной власти (государственной и МСУ) —
по предметам ведения и в объеме полномочий функции и задачи государственного управления;
2) иные органы государственной власти (законодательной,
судебной, институтом президентуры);
3) иные государственные органы — в целях обеспечения своих полномочий (органами прокуратуры, Счетной палаты РФ,
ЦИК РФ и др.);
4) иные органы государственного управления — на основе
законодательства, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и нормативных
актов, принятых уполномоченными ФОИВ по предметам ведения и в объеме полномочий;
5) органы исполнительной власти МСУ;
6) общественные организации, наделенные государственновластными полномочиями (ДНД, товарищеские суды, комиссии
по делам несовершеннолетних и защиты их прав, наблюдательные комиссии и др.).
Однако не все управленческие отношения включаются в
предмет административного права. Например, отношения, возникающие в связи с осуществлением управления в негосударственных учреждениях, предприятиях и общественных объединениях, не являются предметом административного права.
Органы исполнительной власти (государственные и МСУ),
государственного управления в своей деятельности не всегда
осуществляют функции государственного управления, и отно-
33
шения, возникающие при приобретении имущества, являются
имущественной сделкой и регламентируются нормами гражданского права.
Когда говорят, что административное право — отрасль публичного права, нормы которой защищают только государственный интерес, — это не совсем точно, так как данный термин за
рубежом означает общественный интерес, да и этот же смысл
заложен в ст. 18 Конституции РФ, где указано, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и
применение законов, в последних же сформулирован и интерес
государства.
Метод — это способ, средство достижения чего-либо. В тео-
рии права применяются в основном два метода правового воздействия: диспозитивный (регулирование отношений равноправных
субъектов) и императивный (государственно-властный).
Административный метод — это властный метод, осуществ-
ляемый от имени государства в лице органов исполнительной
власти (государственных и МСУ), государственного управления,
их должностных лиц, его реализация гарантируется и обеспечивается государственными мерами убеждения и принуждения.
В определенных законодательством случаях этот властный метод
может делегироваться иным (негосударственным) органам, на
основании и в порядке определенном законом (например, члены ДНД могут доставлять правонарушителей в штаб ДНД или
общественный пункт охраны правопорядка для составления ад-
1
министративного протокола)
.
Кроме административного метода в административном праве
широко используются административно-договорные методы, на-
пример при заключении контракта о прохождении военной
службы или иной. Во время заключения административного договора действует принцип равноправия сторон, когда же договор о контрактной службе подписан сторонами, то в действие
вступает метод властного подчинения. Однако есть исключение,
когда заключается равноправный административный договор
или соглашение между ФОИВ и ОИВ субъектов РФ либо между
двумя органами исполнительной власти субъектов РФ.
В органах исполнительной власти, государственного управления могут возникать горизонтальные управленческие отношения (согласования, коллегиального обсуждения, использо-
1
Ñì.: Закон г. Москвы «О Московской городской народной дружине» от 26 июня
2002 ã. ¹ 36.
34
вания компромиссов при выработке и принятии управленческих решений и др.). В административном праве используются
и методы стимулирования управленческой деятельности: различные поощрения (моральные и материальные), налоговые
льготы и др. Значительно реже применяются методы админи-
стративного принуждения, так как они дорогостоящие и не
всегда эффективные.
Методы государственного управления и регулирования в новых экономических условиях претерпевают серьезные изменения в соответствии с условиями и действиями факторов внешней среды, уровнем правосознания граждан и должностных лиц
государства как властных субъектов административно-правовых
отношений.
2.2. Место административного права
в правовой системе Российской Федерации
Административное право как публичное право занимает
весьма важное место в правовом регулировании управленческих
отношений в процессе осуществления функций и задач государственного управления. Правовой статус всех органов государственной власти, осуществляющих в той или иной мере функции
и задачи государственного управления, также определяется нормами административного права. Нормы конституционного права вообще не могут быть реализованы без механизма использования административно-правовых норм. В системе публичных
отраслей права административное и конституционное право образуют фундамент государственного механизма.
Отрасль административного права имеет тесную взаимосвязь
со всеми другими отраслями права, но при этом обладает специфическими признаками, обусловленными своим предметом
регулирования, методом воздействия, источниками права и
иными признаками.
Наиболее тесная связь у административного права с консти-
туционным правом, которое определяет принципы организации
и деятельности всех других отраслей права. Конституционное
право и его нормы регулируют основные общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства,
организации видов государственной власти, осуществления ее
на основе функционального разделения на законодательную,
исполнительную и судебную, регулирования взаимоотношения
35
личности, общества и государства. Конституционное право регламентирует порядок образования и организацию деятельности
органов исполнительной власти Российской Федерации.
Административное право взаимодействует с наукой государ-
ственного и муниципального управления, так как административ-
но-правовыми нормами регламентируются и охраняются управленческие отношения, возникающие в сфере реализации государственных функций и задач, а также закрепляется правовой
статус органов государственного управления и органов МСУ.
Особо тесная связь существует у административного права с
муниципальным правом, так как в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти. Однако деятельность органов
местного самоуправления может быть объектом административного права в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, если они
наделяются законом отдельными государственными полномочиями. При органах МСУ существуют множество различных
административных комиссий, уполномоченных рассматривать и
разрешать дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания на виновных.
Административное право связано и с дисциплиной «Правоох-
ранительные органы», поскольку многие органы исполнительной
власти, государственного управления, их должностные лица
осуществляют правоохранительные функции, статус правоохранительных органов определен административно-правовыми
нормами, ими же регламентирована и правоохранительная деятельность. Должностные лица исполнительной власти осуществляют свои функции и задачи, используют юрисдикционные
полномочия на основе и в порядке, которые определены административно-процессуальными нормами.
Административное право тесно связано с финансовым, нало-
говым и таможенным правом. Îíî определяет компетенцию фи-
нансовых, налоговых и таможенных органов, регулирует организацию их деятельности, а также регламентирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к
административной ответственности правонарушителей в этих
отраслях права.
Имеется связь с земельным правом, нормы которого регулируют отношения между землепользователями и государством.
Вместе с тем органы исполнительной власти сдают земельные
участки в аренду, производят их изъятие, контролируют их рациональное использование. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права.
36
Ñ трудовым правом административное право взаимодействует в сфере регулирования служебных обязанностей и прав
должностных лиц, прохождения специальной государственной
службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.).
Связь с гражданским правом по вопросам регулирования
имущественных отношений со стороны органов исполнительной
власти, органов государственного управления, их должностных
лиц осуществляется также методом власти и подчинения. Например, распоряжением органа исполнительной власти имущество и оборудование от одной государственной организации передается другой — муниципальной.
Взаимодействие с уголовным правом осуществляется при квалификации состава административного правонарушения, по
степени общественной опасности деяния: если не предусмотрена уголовная ответственность, то в течение двух месяцев решается вопрос о привлечении правонарушителя к административному наказанию. Границы между административным проступком и преступлением иногда слабо
Административное право имеет также связь с уголовно-
процессуальным, гражданско-процессуальным и судебным законодательством. Основное отличие использования функций адми-
нистративной власти (внесудебной) органами исполнительными
власти, государственного управления и их должностными лицами — это наличие юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению управленческих споров и дел об административных правонарушениях. Однако судьи при рассмотрении
административных дел, как и прокуроры, руководствуются административно-процессуальными нормами.
Есть у административного права связь с такими отраслями права,
как воздушное, морское, лесное, природоохранное, горное, таможенное и
др. Отношения в них регламентируются различными нормами права, в
том числе и нормами административного права, которые осуществляют правоохранительные функции.
Система отрасли административного права включает в себя
две основные части — Общую и Особенную, которые в свою
очередь можно подразделить и на меньшие подсистемы и институты. Подобное деление практически себя изжило, но достойной альтернативы ему пока нет.
различимы.
2.3. Источники административного права
Ïîä источниками административного права понимаются различные официально-документальные формы законодательного
выражения и закрепления административно-правовых норм.
37
Нормы административного права содержатся в различных по
значению и характеру нормативно-правовых актах. Сложность
регулируемых отношений, присущих деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, требует
разработки и принятия различных законов и подзаконных нормативных актов.
Административно-правовые нормы могут содержаться в нормативных актах других отраслей права. Например, многие законы
и подзаконные нормативные акты содержат одновременно нормы
конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного, административного и других отраслей права.
В Российской Федерации существуют следующие виды официальных документов, которые выступают в качестве источников административного права: нормативные правовые акты,
публичные договоры, судебные акты При этом существует опре-
1
деленная иерархия, которой мы и придерживаемся
.
1. Нормативные правовые акты. Они подразделяются на çà-
êîíû è подзаконные правовые акты. В первую очередь следует
сказать о Конституции РФ и конституциях республик в составе
Российской Федерации, уставах остальных субъектов РФ. Далее
следуют федеральные конституционные Законы, федеральные
законы и законы субъектов РФ.
Особое значение имеет Кодекс Российской Федерации об ад-
министративных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., завершивший формирование законодательства об административных
правонарушениях.
Подзаконные нормативные правовые акты включают: постановления палат Федерального Собрания РФ; постановления органов представительной власти субъектов РФ; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; аналогичные акты на уровне субъектов РФ; акты
ФОИВ, государственного управления и аналогичных органов
исполнительной власти на уровне субъектов РФ; решения органов местного самоуправления.
Остаются источниками норм административного права акты высших и центральных органов СССР, при том условии,
1
Однако в учебной литературе нормативно-правовые акты иногда распределяют
по иерархии совершенно неправильно: после Конституции РФ («вершины всей
структуры правовых актов») последовательно указывают конституции субъектов
РФ, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента
РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, постановления и другие нормативные акты Правительства РФ, его ведомственных органов и т. д. (см.: Консти-
туция Российской Федерации с комментариями для изучения и понимания /
Л.Ш. Лозовский, Б.А. Райсберг. М.: ИНФРА-М, 2006. С. 73).
38
что по регулированию этих отношений не приняты акты Российской Федерации и если они не противоречат российскому
законодательству.
2. Нормативные публичные договры. В эту группу можно
включить международные договоры и соглашения Российской Фе-
дерации, а также внутригосударственные публичные договоры и
соглашения. Первые регулируют вопросы организации и осуще-
ствления административно-публичной деятельности в сфере
международных отношений (охрана государственной границы
РФ, обеспечение обороны и безопасности государства, таможенная деятельность и т.д.), а вторые — «вопросы разграничения компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества административных органов в сфере совместной админи-
1
стративно-публичной деятельности»
.
3. Судебные акты. В качестве источников административно-
го права могут выступать те акты органов судебной власти, которые принимаются по результатам рассмотрения соответствия
нормативных правовых актов, принимаемых в административно-публичной деятельности, Конституции РФ, конституциям
субъектов РФ, федеральным конституционным и федеральным
законам. Это прежде всего постановления Конституционного
Суда РФ, решения Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
2.4. Предмет и метод науки
административного права
Наука — это сфера человеческой деятельности, назначением
которой является выработка и теоретическая систематизация
объективных знаний о реальной действительности.
Теория есть система научных знаний о внутренней природе
явлений, т.е. с помощью науки как особого вида человеческой
деятельности не только получают объективные знания о сущности исследуемых явлений, но и теоретически систематизируют их
в соответствии с внутренней природой этих явлений. Роль теории
в административном праве сводится к систематизации объективных знаний о реальных процессах в управленческих отношениях
с целью их упорядоченности, согласованности и оптимизации.
1
Административное право России: Учебник / Под. ред. П.И. Кононова,
В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. — 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2009. С. 48—49.
39
Определение и обоснование предмета науки административного права в настоящее время является наиболее актуальной
проблемой, так как в государстве в последнее десятилетие проводятся радикальные политические, социальные, экономические, правовые и организационные реформы.
Административная наука как одна из научных отраслей
публичного права представляет собой систему теоретических
взглядов, представлений и положений об отрасли административного права, предмете и методе его регулирования. Она вырабатывает и теоретически систематизирует объективные знания, идеи, взгляды, понятия, представления и положения об
отрасли административного права, ее предмете и методе его
регулирования, ее правотворческой и правоприменительной
практике, осуществляемой органами исполнительной власти
(государственной и МСУ), государственного управления и их
должностными лицами.
Предмет (что исследуется) и объект (на что направлено исследование) науки административного права существенно отличаются от предмета (объекта) отрасли права и учебной дисциплины, где существует различие предмета и объекта в объеме
управленческих отношений.
Предметом науки административного права является иссле-
дование законов, закономерностей и особенностей управленческой деятельности органов исполнительной власти (государственной и МСУ), государственного управления, а также изучение
уровня эффективности действия административно-правовых
норм, регулирующих эти отношения, опыта правоприменительной практики, выявление тенденций и свойств с целью совершенствования практики государственного управления.
Объект науки административного права — это управленческие отношения, которые исследуются наукой с целью их совершенствования.
Без рассмотрения вопросов административно-правового регулирования большинство проблем финансового, муниципального,
земельного, экологического, таможенного и других отраслей права не могут быть всесторонне изучены и глубоко усвоены.
Наука административного права связана с другими научными отраслями. Наиболее тесно она взаимодействует с наукой
управления, которая носит комплексный характер. Теоретические положения науки управления также служат одной из методологических основ теории административного права. Одновременно наука управления использует ряд положений науки административного права в целях повышения уровня эффективности управленческой деятельности.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]