Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Глава 4. Административно-правовые отношения
4.1. Понятие и основные признаки
административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения представляют собой
регулируемые и охраняемые нормами административного права
управленческие отношения сторон (субъектов), складывающиеся
в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственных и МСУ) и государственного управления, их должностных лиц, отношения управленческого характера, возникающие
при осуществлении функций и задач государственного управления иными органами государственной власти, а также в сфере
негосударственного управления в связи с делегированием им
функций и задач государственного управления.
Административно-правовые отношения носят двусторонний
характер в отношении взаимосвязи «права — обязанности». Например, праву властного субъекта соответствуют обязанности
подвластного субъекта, а может быть наоборот — праву подвластного субъекта в случае подачи жалобы соответствует обязанность властного субъекта рассмотреть эту жалобу в срок и сообщить результат.
В реализации административных правоотношений государственно-властная роль принадлежит субъектам органов исполнительной власти, государственного управления, их должностным
лицам. Управленческие отношения являются наиболее комплексными и сложными публичными отношениями, так как их
результаты затрагивают весь спектр жизненно важных связей
между государством и его гражданами.
В административных правовых отношениях как основном
элементе механизма правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяются характер, права, обязанности, функции, задачи и ответственность участников управленческих
отношений.
Административно-правовые отношения характеризуются
следующими основными признаками.
1. В отличие от гражданско-правовых административно-правовые отношения при реализации внешних и внутренних функций и задач государственного управления имеют односторонний
государственно-властный характер.
51
2. Административно-правовые отношения реализуются в об-
ширных, комплексных управленческих отношениях в масштабе государства. Примером является ФКЗ «О Правительстве Россий-
ской Федерации», в котором регламентированы управленческие
отношения, реализуемые высшим органом исполнительной власти во всех сферах и областях государственного управления, т.е.
на уровне как ФОИВ, их территориальных органов, так и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов государственного управления.
Кроме того, административные правовые отношения возникают в процессе реализации управленческих отношений в деятельности органов законодательной власти, института президентуры, судебной власти, обслуживающих их аппаратов, органов
прокуратуры, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ,
Уполномоченного по правам человека в России, ЦИК РФ, негосударственных учреждений, уполномоченных осуществлять
делегированные законом государственные функции и задачи в
сфере правоохранительной деятельности.
3. Непосредственным объектом воздействия административно-правовых отношений является поведение участников, сторон
(субъектов управления), которое обусловлено сознанием и волей
каждой из сторон. В правиле есть и исключение. Объектом правоотношений может быть и предмет (например, объект авторского права), а также нематериальный объект (честь и достоинство человека и гражданина).
4. Административно-правовые отношения регулируют и охраняют в основном публично-правовые интересы, возникающие
при осуществлении деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.
5. Административно-правовые отношения возникают, как
правило, по инициативе властных субъектов права по поводу позитивного осуществления функций государственного управления
или рассмотрения дел об административных правонарушениях,
а также по инициативе подвластных субъектов права, в результате
неудовлетворительной реализации управленческих функций властными субъектами права (право на жалобу).
6. Административно-правовые отношения иногда характеризуются равноправием участников отношений. Например, такое
бывает при заключении административных договоров между
ФОИВ и ОИВ субъектов РФ или между соответствующими органами власти субъектов РФ.
52
Административно-правовые отношения также имеют характер равенства сторон перед законом при разрешении управленческих конфликтов и споров, рассматриваемых уполномоченными на то органами, должностными лицами в ходе административного процессуального производства; заключения договора
о контрактной службе.
7. Административно-правовые отношения регламентируют
управленческие отношения и по своей сути являются организаци-
онно-правовыми. Это означает, что при помощи норм права упорядочивается процесс организации управления с целью оптимального функционирования органов исполнительной власти
(государственной и МСУ), а также государственного управления.
4.2. Классификация
административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения, возникающие в процессе регламентации и регулировании прав, обязанностей, задач,
функций, форм, методов и ответственности участников (сторон), одновременно воздействуют на правосознание, поведение
и характер деятельности субъектов этих отношений.
Виды административных правовых отношений классифицируются по различным критериям. Наиболее общая классификация видов административно-правовых отношений, по
нашему мнению, дана в работе А.П. Коренева1, где они классифицируются по содержанию, соотношению прав и обязанностей участников отношений, характеру порождающих их
юридических фактов.
1. По содержанию административно-правовые отношения де-
лятся на материальные и процессуальные. Материальными адми-
нистративно-правовыми отношениями называются такие общественные отношения, которые возникли в сфере деятельности органов исполнительной власти (государственной и МСУ), государственного управления, регламентируемыми материальными нормами административного права. Как правило, в этих нормах отражена в основном властная природа административного права.
Нормы административно-процессуальные, наоборот, регламентируют равноправные отношения сторон, например: в процес-
1
Ñì.: Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М.: Щит-М,
1999. ×. 1. Ñ. 53—54.
53
се производства по обращениям граждан в органы государственной власти, государственного управления, администрации
органов МСУ; при разрешении индивидуальных дел в сфере государственного управления; при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Содержанием этих отношений является административно-правовое разрешение возникающих
споров между субъектами административного права на началах
равенства перед законом.
К особому виду административно-правовых отношений следует отнести отношения административно-договорного характе-
ðà, которые в настоящее время часто возникают между органами
исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами,
а также между органами исполнительной власти субъектов РФ
(ст. 66 и 78 Конституции РФ).
2. По соотношению прав и обязанностей участников отноше-
ния делятся на властные или субординационные (по вертикали) и
взаимодействия или согласования (по горизонтали). Властные от-
ношения (субординационные), возникают между субъектами
управления в сфере реализации их функций и задач управления
и, как правило, являются вертикальными отношениями (соподчиненности), реализующими управляющее воздействие властного субъекта управления на подвластного субъекта управления,
при этом государственно-властные отношения возникают не
только по вертикали, имеющей непосредственную соподчиненность, но и в отсутствие последней при осуществлении уполномоченным контрольным или надзорным органом исполнительной власти государственного управления своих полномочий.
Например, такие властные отношения от имени государства
по предметам ведения и в объеме полномочий реализуют органы внутренних дел, налоговые инспекции, таможенные органы
и другие органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также органы, осуществляющие функции надзорного характера за соблюдением административно-правовых норм и правил, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства.
3. По характеру юридических фактов делятся на отношения,
порожденные правомерными и неправомерными деяниями. Админи-
стративно-правовые отношения обусловливают такое поведение
их участников, которое соответствует принятым законам или
другим нормативным актам (предписанию или требованию).
В преобладающих случаях административно-правовые отноше-
54
ния возникают, изменяются или прекращаются на основании
юридических фактов, порожденных правомерными действиями.
Если же эти предписания и требования нарушаются, то
их защита гарантируется и осуществляется в административном или
судебном порядке.
Значительное большинство административно-правовых отношений защищается в административно-процессуальном порядке. Процедура такой защиты реализуется в установленном
законом порядке полномочными органами по предметам ведения и в объеме полномочий.
Уполномоченные органы исполнительной власти, государственного управления, их должностные лица в установленных законом случаях и порядке непосредственно воздействуют на участников административно-правовых отношений, способствуя
оперативному восстановлению нарушенных прав.
Порядок обращения граждан регламентируется Федеральным
законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ.
Однако в настоящее время еще достаточно большой объем
нарушенных прав защищается в судебном порядке. Этот способ
защиты прав и свобод граждан является более квалифицированным и лишен субъективного фактора ведомственной принадлежности.
Административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке, определены Федеральным законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФР от 14 декабря
1
1995 ã. ¹ 197-ÔÇ)
.
4.3. Реализация
административно-правовых отношений
Право само по себе не может быть реализовано без создания соответствующих оснований для применения способов и
средств его обеспечения, поэтому органы исполнительной власти (государственной и МСУ), государственного управления,
их должностные лица, осуществляя повседневные функции и
задачи государственного управления, наделяются государственно-властными полномочиями, в том числе правом приме-
1
ÂÂÑ СССР, РСФСР, РФ. 1993. ¹ 19. Ст. 685; Сборник ÔÊÇ è ÔÇ. 1995. Âûï. 18.
55
нять в необходимых случаях меры государственного принуждения или же стимулировать добровольное исполнение управленческих решений.
Основаниями возникновения, изменения и прекращения
административно-правовых отношений являются условия реализации властным субъектом правоотношений норм и правил, т.е.
юридические факты è юридические события.
Юридические факты имеют осознанный, волевой характер
деяний, т.е. ýòî правомерные и неправомерные действия (бездействия) людей.
Юридические факты имеют простой и сложный состав. Ïðî-
ñòîé юридический факт (событие) — рождение ребенка — требует от родителей в течение месяца дать ему имя и зарегистрировать. Сложный юридический факт — это поступление граж-
данина, окончившего среднюю образовательную школу, в институт. В этот юридический факт входит — сдача необходимых документов об образовании, медицинской справки, сдача
вступительных экзаменов или собеседование при платном
обучении, прохождение конкурса и приказ ректора о зачислении на учебу.
Юридическое событие не зависит от воли людей. Это, например, может быть явление, требующее государственной регистрации, в связи с которым наступает изменение объема административной правосубъектности физического лица: гражданину
исполнилось 18 лет, он приобрел активное избирательное право
и обязанность стать на учет для решения вопроса о прохождении военной службы по призыву.
Содержание административно-правовых отношений определяется, как правило, разным объемом административной провосубъектности сторон административно-правовых отношений,
что связано с социальным и правовым статусом, ограничением
по возрасту, национальностью, состоянием здоровья, установленным в судебном порядке, и др.
Правосубъектность — это правоспособность и дееспособ-
ность, взятые в единстве и развитии.
Административная правоспособность есть закрепляемая за
субъектом права возможность иметь права и обязанности, носящие юридический характер.
У физических лиц правоспособность возникает с момента
рождения и заканчивается в связи со смертью, а у юридических
56
лиц она появляется с момента регистрации и прекращается в
порядке, определенном законом.
Специальная административная правоспособность у государственных и муниципальных служащих возникает с момента зачисления их на должность и прекращается с момента их увольнения.
Административная дееспособность — это закрепленная за
субъектами права возможность своими действиями приобретать
субъективные права и исполнять обязанности, предусмотренные
законодательством.
57
Раздел II
Субъекты
административного права
Глава 5. Граждане как субъекты
административного права
5.1. Административно-правовой статус граждан
Признаком демократического государства является не только
признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, но и наличие у него обязанностей (ст. 2 Конституции
РФ). Граждане в РФ обладают на ее территории всеми правами
и свободами и имеют равные обязанности, предусмотренные
Конституцией РФ (п. 2 ст. 6).
Конституционные нормы, регламентирующие основные права и свободы физических лиц, являются нормами прямого действия, но это не значит, что административно-правовые нормы
утрачивают свое значение, скорее, они детализируют их права и
свободы, а также регламентируют отношения по возложению на
них обязанностей в сфере управления, устанавливают в соответствии с административным законодательством меры ответственности за нарушение этих норм и правил.
Граждане России, выступая в роли субъектов административного права, обладают соответствующим административно-
правовым статусом, закрепленным в правовых нормах, определяющих его социально-правовую роль в государстве и обществе.
Более того, без создания эффективного административноправового механизма защиты прав, свобод и законных интересов гражданина не может быть осуществлена конституционная
декларация правового государства.
Административно-правовой статус гражданина включает
комплекс его прав и обязанностей, государственные гарантии осуществления этих прав и обязанностей, обеспеченных юридиче-
скими способами и средствами их защиты, а также ответственность и ограничения, связанные с государственной службой.
Административно-правовой статус гражданина Российской
Федерации определен следующими правовыми актами: Консти-
58
туцией РФ; федеральными конституционными законами «Об
Уполномоченном по правам человека Российской Федерации»
от 28 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ
1
и «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. ¹ 3-ФКЗ; Федеральным законом
«О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. ¹ 62-ФЗ;
Указом Президента РФ «Об утверждении положения о порядке
рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от
14 ноября 2002 г.; Всеобщей декларацией прав человека 1948 г.;
Конвенцией СНГ об основных правах и свободах человека (для
России вступила в силу 11 августа 1998 г.)
2
; международно-
правовыми договорами Российской Федерации и др.
В Законе «О гражданстве Российской Федерации» определены принципы гражданства Российской Федерации и правила,
регулирующие вопросы гражданства. Так, гражданство России
приобретается (ст. 11):
• по рождению;
• в результате приема в гражданство России;
• в результате восстановления в гражданстве России;
• по иным основаниям, предусмотренным настоящим ФЗ
или международным договором России.
В ст. 14 регламентирован упрощенный порядок приема в
гражданство России для лиц:
• имеющих хотя бы одного нетрудоспособного родителя,
имеющего гражданство России;
• имевших гражданство СССР, проживавших и проживаю-
щих в государствах, входивших в состав СССР, но не получивших гражданства этих государств и остающихся в результате этого лицами без гражданства.
Основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство России и о восстановлении в гражданстве России регламентируются ст. 16 указанного Закона.
Полномочные органы, ведающие делами о гражданстве РФ,
включают:
• Президента РФ;
• МВД РФ и его территориальные органы;
• МИД РФ, а также дипломатические представительства и
консульские учреждения России, находящиеся за пределами РФ.
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 9. Ñò. 1011.
2
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 13. Ñò. 1489.
59
Административно-правовой статус граждан России как значительная часть норм общего правового статуса закреплен во
многих законах и подзаконных актах, он проявляется в совокупности прав и обязанностей и обеспечен гарантиями их осуществления со стороны органов государственной власти и органов МСУ, которые принимают правовые акты, влияющие на
объем административно-правового статуса граждан России. На
практике же эти общие условия для каждого субъекта административного права осуществляются по-разному. Граждане Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ имеют
права и обязанности в государственном управлении, они имеют
равный доступ к государственной службе.
Особенностью граждан как субъектов административных
правоотношений является то, что они выступают в качестве частных лиц, т.е. реализуют свои субъективные права и обязанности гражданина в государственном управлении, а не права и
обязанности юридических лиц или их должностных лиц.
Административные правоотношения между гражданами, обладающими правами и обязанностями в государственном управлении, и соответствующими органами, должностными лицами,
наделенными государственно-властными полномочиями, могут
возникать в связи со следующим:
1) реализацией гражданами своих конституционных прав в
сфере управления государственными делами (ст. 32—33 Конституции РФ);
2) необеспечением возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и
свободы личности (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ);
3) неосуществлением конституционных обязанностей гражданами — несвоевременной платой налогов и сборов; несохранением природы и окружающей среды; несоблюдением обязанностей по защите Отечества и несению военной службы;
4) несоблюдением многочисленных административных норм
и правил, регламентированных законодательством об административных правонарушениях;
Дипломатические представительства и консульские учреждения России обязаны обеспечивать меры по защите прав граждан
России и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством России и международными договорами
России.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]