Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Наука административного права использует знания философских и социологических наук, положения теории социального управления общей теории и социологии права. Большое значение для научных исследований имеют решения государственных органов власти по вопросам организации государственного
управления.
Фундаментальные проблемы науки административного права
изучаются с помощью исторического, сравнительно-правового,
формально-юридического, социологического, логического и других методов исследования.
Наука административного права как система построена на
базе внутренней взаимосвязи и взаимозависимости административно-правовых положений, принципов организации и институтов, образующих целостное информационно-правовое единство
научной отрасли права. Система науки административного права по объему шире системы отрасли административного права,
так как наука административного права исследует не только совокупность административно-правовых норм, но и другие теоретические проблемы, связанные с теорией и практикой административно-правового регулирования.
Особое значение в развитии науки административного права
имеет методология познания объектов и явлений реального мира, в том числе и управленческих отношений.
Методология — это учение о системе научных методов и
средств познания объектов или явлений реального мира.
Методологической основой науки административного права
является совокупность общенаучных и частнонаучных (специальных) методов и средств познания, с помощью которых исследуются закономерности, законы и особенности специфических (управленческих) отношений в отрасли административного
права, процесса законотворчества и правоприменительной деятельности, а также изучаются категории, понятия и институты
самой науки административного права.
Для выявления сущности методологии следует усвоить понятия общенаучных и специальных методов познания.
Метод — способ, средство, путь теоретического или практического решения задач для достижения сформулированной цели.
Существуют разнообразные методы познания и воздействия, которые изучаются различными науками, мы только перечислим их.
Общенаучные методы познания — это общие, используемые в
различных отраслях научного знания способы, средства и пути
исследования свойств, предметов и явлений, а также тенденций
их изменения. К ним относятся: анализ, синтез, индукция, де-
41
дукция, гипотеза, аналогия, обобщение, абстрагирование, формализация, эксперимент, системный подход, системный анализ,
математические методы, моделирование, диалектический, исторический и другие методы исследования.
Специальные методы познания включают: аналитическое и
социологическое обследование, статистический анализ, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологические
методы, функциональный анализ и др.
Большое значение для научных исследований проблем административного права имеет изучение законодательства Российской Федерации, в котором содержатся нормы, регламентирующие различные вопросы функционирования деятельности
органов исполнительной власти, государственного управления.
При выявлении и осмыслении проблем науки административного права важнейшим этапом разрешения этих проблем является
определение основных задач науки административного права.
К числу основных задач исследования науки административного права следует отнести:
1) предмет и объект административного права в современных
условиях становления и развития системы органов исполнительной власти (государственной и МСУ), государственного
управления;
2) методы и формы правового регулирования в деятельности
органов исполнительной власти, государственного управления в
современных условиях;
3) правовой статус органов исполнительной власти, органов
государственного управления, их должностных лиц как субъектов административно-правовых отношений;
4) правовое положение физических лиц в сфере деятельности
органов исполнительной власти, государственного управления;
5) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих как субъектов административно-правовых отношений;
6) правовое положение негосударственных и общественных
объединений как коллективных субъектов административноправовых отношений;
7) административная юрисдикционная деятельность, ее подведомственность в разрешении управленческих споров и рассмотрения индивидуальных дел об административных правонарушениях;
8) ответственность по административному праву;
9) административное правонарушение и административная
ответственность;
42
10) административный процесс и его виды;
11) административное производство и его виды;
12) административно-правовые режимы;
13) эффективность обеспечения законности и дисциплины в
деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц;
14) административно-правовое регулирование общего, отрас-
левого и межотраслевого государственного управления и
его правовое регулирование;
15) административно-правовое регулирование управленче-
ских отношений в экономической, хозяйственной, промышленной, аграрной сферах и областях;
16) административно-правовое регулирование государственного уп-
равления в административно-политической сфере;
17) административно-правовое регулирование управленче-
ских отношений в социально-культурной сфере и др.
Административное право как учебная дисциплина изучается в
высших юридических учебных заведениях. Построение системы
курса во многом зависит от профиля вуза.
Дисциплина «Административное право» представляет собой
систему, которая строится исходя из учета особенностей отрасли
и науки административного права. В курсе изучаются основные
понятия, институты, принципы и задачи науки административного права, система норм отрасли права, правоприменительная
практика и эффективность действия этих норм, а также основные понятия термины (правовые дефиниции), позволяющие
глубже понять и изучить дисциплину и научную отрасль права.
При этом дисциплина имеет свои особенности, которые отражаются прежде всего в построении системы курса. К этим
особенностям следует отнести комплексность и объемность пред-
мета и объекта регулирования управленческих отношений, без которых не может существовать ни одно государство и общество,
так как эта публичная отрасль права регламентирует отношения
в сфере государственного управления и охраняет нормы других
отраслей права. Роль государства всегда значительна, будут изменяться только формы и методы административных связей,
статус его институтов, в первую очередь института государственной и муниципальной службы, причем в зависимости от условий и факторов внешней среды.
43
Глава 3. Административно-правовые нормы
3.1. Понятие, назначение,
структура и классификация
Норма административного права представляет собой неко-
торое правило общего свойства, определенную меру возможного,
должного и обязательного поведения участников управленческих
отношений, установленную или санкционированную государством
и охраняемую мерами государственного принуждения.
Особенность норм административного права состоит в том,
что они являются регулятором управленческих отношений в
сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, их должностных лиц по предметам ведения
и в объеме компетенции.
Административно-правовые нормы решают следующие îñ-
новные задачи:
1) упорядочение управленческих отношений и регулирование
функций системы органов исполнительной власти, государственного управления;
2) регламентация связей и отношений различных отраслей и
сфер отраслевого и межотраслевого управления, координация и
взаимодействие отношений государственных органов власти и
их обслуживающих аппаратов с юридическими и физическими
лицами;
3) закрепление научно обоснованных и рациональных отношений между субъектами управленческой деятельности с целью
их оптимизации и устойчивого динамического развития;
4) стимулирование, запретительные меры, определение степени и порядка применения мер административного принуждения, включая применение видов административного наказания
за административные правонарушения или освобождения от административного наказания.
Структура нормы права — это способ и форма взаимосвя-
зи ее элементов, которыми являются, как правило, гипотеза,
диспозиция, санкция.
В административной правовой норме вместо санкции — в зависимости от содержания нормы и условий ее применения —
может применяться поощрение, что отличает административно-правовую норму от норм других отраслей права. Поощрение
44
как элемент административно-правовой нормы есть публичное
признание заслуг физического и юридического лица при выполнении им правовых обязанностей и общественного долга,
сформулированных в диспозиции административной правовой
нормы.
Административно-правовые нормы классифицируются по
различным основаниям.
1. По содержанию административно-правовые нормы îáúå-
диняются в правовые институты, регулирующие родственные по
содержанию управленческие правоотношения. Это прежде всего
следующие виды норм:
• регламентирующие порядок образования, функции, зада-
чи, структуру и компетенцию органов исполнительной
власти, государственного управления;
• закрепляющие основные положения организации, функ-
ционирования и правового положения государственных
предприятий, учреждений и организаций;
• устанавливающие оптимальные формы и методы реализа-
ции деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;
• закрепляющие права, обязанности и ответственность гра-
ждан и их общественных объединений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного
управления;
• закрепляющие и регулирующие основные положения,
принципы организации и деятельности института государственной службы;
• регламентирующие способы обеспечения законности и
дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления;
• разрешающие вопросы административной юрисдикции
(подведомственности) правового разрешения управленческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидуальных
дел об административных правонарушениях и принятия
мер административного принуждения, в том числе и мер
административного наказания;
• определяющие положения и принципы регулирования от-
ношений между субъектами административного права в
эконо-мике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и административнополитической сфере и межотраслевом управлении.
45
2. По предмету правового регулирования применяется деле-
ние на материальные и процессуальные нормы.
Нормы, регулирующие сущность управленческих отношений, правила поведения субъектов административного права в
процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и
полномочий, называются материальными.
Нормы, регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру рассмотрения дел
об административных правонарушениях, вынесение решения о
виде административного наказания, порядок обжалования решения и порядок исполнения решения, называются админист-
ративно-процессуальными.
3. По методу воздействия на поведение субъектов управлен-
ческих отношений нормы административного права могут быть:
• обязывающими — содержат юридическое предписание
действовать так, как предусмотрено нормой (например,
ст. 1.6 КоАП РФ); обеспечивают законность при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением;
• уполномочивающими (например, они запрещают главе 23
КоАП РФ перечислены субъекты права, уполномоченные
рассматривать дела об административных правонарушениях);
• запрещающими, (например, они запрещают вмешиваться
в работу избирательной комиссии, комиссии референдума — ст. 5.2 КоАП РФ);
• стимулирующими, т.е. они создают условия должного
поведения в сфере управленческих отношений или означают наличие обстоятельств смягчающих административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ), также косвенно
стимулируют законопослушность граждан;
• согласительные (они регламентируют согласительные ад-
министративные процедуры и широко используются в регулировании управленческих отношений).
4. По форме предписания административно-правовые нормы
бывают:
• категорические (императивные);
• рекомендательные (решения научно-консультативных со-
ветов при органах исполнительной власти, научно-методических семинаров, обмен опытом и др.);
• диспозиционные (регулируют права и обязанности в рам-
ках или диапазоне предоставленных нормой права).
46
5. По способу действия нормы подразделяются следующим
образом:
• действующие в пространстве — общероссийские, в пределах
субъекта РФ, местные правовые акты, локальные и др.;
• действующие по времени — с определенным сроком дей-
ствия, бессрочные, не имеющие предварительного срока
действия;
• действующие по субъектам регулирования — в сфере дея-
тельности органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных
учреждений.
Такая классификация позволяет выявить однородный круг
отношений субъектов, на который распространяется действие
административно-правовых норм, и оптимизировать их воздействие с целью совершенствования управленческих отношений.
3.2. Формы реализации
административно-правовых норм
Важным средством совершенствования механизма административно-правового регулирования управленческих отношений
является выбор формы реализации административно-правовых
íîðì.
Реализация административно-правовых норм так же, как и
норм других отраслей, представляет собой процесс практического осуществления или выражения воли субъектов управленческих отношений, регулируемой административно-правовыми
нормами, выраженных в рамках закона или подзаконного акта.
В теории права обычно различаются четыре формы реализации административно-правовых норм:
• соблюдение;
• исполнение;
• использование;
• применение.
1. Соблюдение права, т.е. добровольное исполнение субъектами
управленческих отношений требований, предписываемых административно-правовой нормой. При данной форме реализации дей-
ствует метод убеждения, который считается основным методом
государственного управления, так как если методы принуждения
у государства будут преобладать, то оно вообще может прекратить выполнение своих функций и задач ввиду недостаточности
ресурсов для этих целей.
47
2. Исполнение права. Îíî заключается в активных правомер-
ных и позитивных действиях субъектов управленческих отношений по выполнению предписаний, содержащихся в нормах.
В определенных ситуациях пассивное поведение субъекта управления может рассматриваться как упущение, недобросовестность, халатность. Например, ненадлежащее исполнение должностным лицом своих функций и задач может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности.
3. Использование права. Это есть активное и добровольное
совершение субъектами управленческих отношений правомерных действий, связанных с реализацией субъективных прав и
обязанностей в сфере деятельности органов исполнительной
власти, государственного управления, их должностных лиц. Например, это может быть использование научных методов в анализе информации, поступающей в органы исполнительной власти, государственного управления.
В отличие от первых двух форм реализации субъекты управленческих отношений сами решают, как и в какой форме воспользоваться правом, предоставляемым правовой нормой.
Использование этих прав направлено на повышение эффективности управленческой деятельности. Поэтому в административно-правовом регулировании управленческих отношений действует не только принцип «на основании закона» (т.е. требование подзаконности акта управления), но и принцип «во исполнение закона» (т.е. акт управления должен «работать» на цель,
заложенную в законе), а это и есть принцип целесообразности
акта управления. Анализ правоприменительной практики актов
управления позволяет выявлять объективные тенденции такой
целесообразности актов управления, с целью их совершенствования, т.е. внесение изменений и дополнений, позволяющих в
дальнейшем повысить эффективность достижения целей, сформулированных в законах. Такому же анализу должны подвергаться и сами федеральные законы для их дальнейшего совершенствования.
4. Применение права. Оно всегда носит активный, творческий,
государственно-властный, организующий характер. И здесь следует отметить, что правоприменение осуществляется компетентными органами исполнительной власти, государственного
управления, их уполномоченными должностными лицами в установленном законом порядке. Например, в Типовом положении об органе исполнительной власти следует предусмотреть
48
процессуальные нормы применения количественных методов в
обосновании и принятии управленческого решения.
Особо значение в функционировании механизма административно-правового регулирования имеют правовые акты, в которых содержатся административно-правовые нормы. Они классифицируются следующим образом: нормативные и индивидуальные акты, акты применения и акты толкования или разъяснения, даваемые уполномоченными государственными органами
и их должностными лицами.
Правовой акт — это юридический акт, принятый органом
государственной власти или должностным лицом по предметам
ведения, в пределах полномочий и определенном порядке.
Нормативно-правовой акт — это правовой акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы и правила общего характера.
Признаки, характеризующие нормативно-правовой акт, могут
означать, что он:
• устанавливает нормы права, изменяет и прекращает их
действие;
• является результатом нормотворческой деятельности спе-
циально на то уполномоченного субъекта права;
• содержит общеобязательные правила поведения для всех
участников общественных отношений;
• имеет определенную степень силы (иерархии);
• имеет односторонний (государственно-властный) характер
воздействия;
• безадресный;
• действует независимо от его исполнения и до его офици-
альной отмены.
Индивидуальный акт есть правовой акт, принятый полномочным должностным лицом на основе нормативно-правового акта в
объеме компетенции, определяющий нормы права и обязанности
конкретных участников правоотношений, имеет разовый характер
и распространяется на определенный круг участников в целях
разрешения конкретного индивидуального вопроса.
Акты применения — это разновидность индивидуальных
правовых актов, которые обеспечивают правовую оценку деяний в сфере управления, квалифицируют состав административного правонарушения и назначают вид наказания. Они
также имеют индивидуальную направленность, однако от индивидуальных актов отличаются юрисдикционным содержани-
49
ем и порядком разрешения конфликтных управленческих ситуаций, а также порядком разрешения индивидуальных административных дел.
Акты толкования норм административного права принимаются уполномоченными на то органами. Как правило, это Конституционный Суд РФ, пленумы Верховного Суда РФ и другие
органы судебной власти, а также некоторые законодательные
1
органы власти субъектов Российской Федерации
.
Существуют также разъяснения административно-правовых
норм, принимаемые в форме приказов или инструкций и другими уполномоченными органами исполнительной власти, но
они не являются актами толкования.
1
См., например: Закон «О толковании законодательных актов города Москвы»
от 18 октября 2000 г. ¹ 34.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]